Mettre en place les règles à appliquer dans l'hypothèse où la Confédération se retrouverait sans budget au 1er janvier

Texte déposé

Le Conseil fédéral est chargé de mettre en place ou de proposer au Parlement les règles à appliquer dans l'hypothèse où la Confédération se retrouverait sans budget au 1er janvier.

Développement

Le 1er décembre 2016, le Conseil national a décidé de rejeter l'arrêté fédéral concernant le budget pour l'année 2017, lors du vote sur l'ensemble, par 113 voix contre 77 et 3 abstentions. En vertu de l'art. 74, al. 5, de la loi sur le Parlement, le rejet d'un budget lors du vote sur l'ensemble équivaut à un renvoi au Conseil fédéral.

Cette péripétie parlementaire a permis de mettre en évidence qu'il n'existait aucune règle susceptible d'être appliquée dans l'hypothèse où la Confédération devait se retrouver, une année ou une autre, sans budget au 1er janvier. En d'autres termes, on ne sait pas, dans un tel cas de figure, sur quelle base pourraient être versés les salaires aux employés de la Confédération, les contributions fédérales à l'AVS, les paiements directs aux agriculteurs, etc.

Dans la plupart des cantons, cette situation fait l'objet d'une réglementation spécifique. Dans le canton de Vaud, par exemple, la loi sur les finances prévoit, à l'art. 19, al. 3, que si le budget de fonctionnement n'est pas encore en vigueur le 1er janvier, le Conseil d'État est autorisé à engager les charges fondées sur le budget de fonctionnement voté pour l'année précédente. La loi sur les finances du canton de Zurich (Gesetz über Controlling und Rechnungslegung) prévoit, quant à elle, à l'art. 19, al. 2, qu'en l'absence de budget au 1er janvier, le Conseil d'État est habilité à engager les dépenses indispensables aux activités ordinaires et économiques de l'administration.

Rien de comparable n'est prévu dans la législation fédérale sur les finances. Il s'agit d'une lacune qu'il convient de combler rapidement.

Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Avis du Conseil fédéral

La législation fédérale ne définit pas la procédure à suivre au cas où le budget ordinaire ne serait pas encore en vigueur. L'auteur de la motion demande donc de mettre en place des règles à appliquer dans un tel cas.

L'Assemblée fédérale a non seulement le droit constitutionnel, mais fondamentalement aussi le devoir, de voter le budget (art. 167 Cst.). L'entrée en matière est acquise de plein droit pour le budget (art. 74 al. 3 LParl). Le rejet du budget par un conseil lors du vote sur l'ensemble équivaut à un renvoi au Conseil fédéral et non pas à une non-entrée en matière, comme c'est le cas lors du rejet d'autres projets (art. 74 al. 5 LParl). Le renvoi n'est effectif que si le second conseil le décide également ou si le premier conseil confirme sa décision en deuxième lecture (art. 87 LParl).

Si les Chambres fédérales ne votaient pas le budget ordinaire au cours de la session d'hiver, le Conseil fédéral ne pourrait plus effectuer de paiements à partir du 1er janvier de l'année suivante (art. 57 al. 2 LFC). La Confédération ne pourrait donc plus honorer ses engagements financiers. Pour éviter une telle situation, l'Assemblée fédérale devrait, avant la fin de la session d'hiver, adopter un budget provisoire qui garantirait dans un premier temps la capacité d'action de la Confédération. Dans un deuxième temps, le Conseil fédéral devrait préparer un projet de budget définitif, qui serait soumis aux délibérations des Chambres fédérales au cours de la session de printemps.

Depuis 1872, l'Assemblée fédérale a adopté à sept reprises un budget provisoire. Dans chaque cas, le renvoi du budget était la conséquence de votations populaires ou d'accords internationaux. Une solution pragmatique a toujours été trouvée, sans réglementation légale spécifique, en recourant à différentes méthodes. La dernière fois remonte à 1974 : le budget 1975 n'avait pas pu être approuvé à temps car le peuple avait rejeté les recettes supplémentaires prévues provenant d'augmentations d'impôts et de droits de douane. Par conséquent, le budget déjà adopté pour 1975 est d'abord entré en vigueur provisoirement et partiellement.

Contrairement à la Confédération, certains cantons règlent dans leurs lois sur les finances respectives la procédure à appliquer en l'absence de budget. Dans les cantons de Berne et de Zurich, par exemple, le Conseil d'État est habilité à engager les dépenses indispensables aux activités de l'administration jusqu'à l'approbation du budget.

Le Conseil fédéral estime que si la loi prévoyait des règles à appliquer en l'absence de budget, les Chambres fédérales pourraient être amenées plus facilement à rejeter le budget, ce qui pourrait entraîner à plus forte raison son renvoi au Conseil fédéral. Une politisation accrue des débats sur le budget n'est pas dans l'intérêt de la Confédération. De plus, une réglementation légale ne peut pas couvrir toutes les éventualités. Une solution inscrite dans la loi pourrait même empêcher une résolution adéquate des problèmes. C'est la raison pour laquelle le législateur a jusqu'ici renoncé délibérément à une réglementation en la matière. Une telle réglementation a ainsi fait l'objet de discussions lors de la révision totale de la loi sur le Parlement en 2002, mais a été rejetée par le groupe de travail compétent.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.