Assouplissement envisagé de l'ordonnance sur le matériel de guerre. Considérations relatives à la politique extérieure et à la politique de neutralité

Texte déposé

Le Conseil fédéral envisage d'assouplir à nouveau l'ordonnance sur le matériel de guerre (OMG). Rappelons qu'en août 2009, il avait complété cette ordonnance en y ajoutant des critères d'exclusion clairs, affirmant que ceux-ci rendaient inutile l'initiative pour l'interdiction d'exporter du matériel de guerre qui allait prochainement être soumise au peuple. Toutefois, la disposition selon laquelle l'autorisation d'exporter des armements ne serait pas donnée "si le pays de destination est impliqué dans un conflit armé interne ou international" n'a jamais été appliquée correctement, puisque les commandes des États-Unis, par exemple, ont toujours été honorées. À quoi s'ajoute que ces critères ont progressivement été assouplis. Ainsi, la livraison d'armements à un pays qui "viole systématiquement et gravement les droits de l'homme" a été autorisée en novembre 2014, et le Conseil fédéral a interprété en avril 2016 l'OMG de telle sorte qu'il puisse autoriser également des exportations vers l'Arabie saoudite, alors même que ce pays est impliqué dans le conflit qui se déroule au Yémen.

Les exportations de matériel de guerre ont notamment des implications en matière de politique extérieure et de politique de neutralité. C'est dans ce contexte que je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quel poids accordera-t-il à ces implications dans l'hypothèse où les ordonnances pertinentes seraient révisées ?

2. Lorsque la Suisse exporte des armements à destination de pays impliqués dans un conflit armé international ou non international, dans quelle mesure cela réduit-il sa capacité diplomatique à s'entremettre dans le cadre des bons offices ?

3. Du point de vue de la politique de neutralité, est-il seulement possible de justifier que l'on vende des armes à des États belligérants sans disposer d'un mandat de l'ONU ?

4. Toujours du point de vue de la politique de neutralité, quelle distinction fait-on entre exportations d'armements à destination de pays impliqués dans un conflit armé international et exportations d'armements à destination de pays impliqués dans un conflit armé non international ?

5. Comment la Suisse, pays neutre, peut-elle justifier dans le cadre d'un conflit armé non international de vendre certaines armes aux autorités gouvernementales mais non à l'opposition ?

6. Pourquoi le Conseil fédéral n'affirme-t-il plus aujourd'hui qu'"en outre, l'art. 5, al. 2, lettres a et d OMG exclut toute autorisation concernant les marchés passés avec l'étranger lorsque le pays de destination est impliqué dans un conflit armé ou s'il y a de forts risques que les armes à exporter soient utilisées contre la population civile" (FF 2014 1502)?

Avis du Conseil fédéral

Le critère fixé à l'art. 5, al. 2, let. a, de l'ordonnance sur le matériel de guerre (OMG ; RS 514.511) excluant l'octroi d'une autorisation à un pays de destination impliqué dans un conflit armé interne ou international peut être compris et interprété de différentes manières. C'est pourquoi, depuis longtemps déjà, le Conseil fédéral a expliqué en termes clairs sa manière d'appliquer ce critère d'exclusion, par exemple dans sa réponse du 19 août 2009 à la question 09.1108 Lang, "Interprétation inacceptable de l'ordonnance sur le matériel de guerre". L'arrêté du Conseil fédéral d'avril 2016 évoqué par l'auteur de l'interpellation suit fidèlement cette interprétation.

1. Aux termes de l'article 22 de la loi fédérale sur le matériel de guerre (RS 514.51), l'exportation de matériel de guerre est autorisée si cette activité ne contrevient pas au droit international et n'est pas contraire aux principes de la politique étrangère de la Suisse ni à ses obligations internationales. La révision de l'ordonnance ne peut s'inscrire que dans le respect de ces conditions. Elle doit par conséquent être toujours compatible avec la neutralité de la Suisse.

2. Une pratique différenciée du contrôle des exportations, comme celle que le Conseil fédéral et l'administration fédérale appliquent en procédant à une appréciation au cas par cas des demandes d'exportation et en associant tous les départements concernés, garantit la préservation des principes de la politique étrangère de la Suisse et la prise en considération de ses intérêts diplomatiques.

3. Selon le droit international public, un État neutre n'est pas tenu explicitement d'empêcher l'exportation ou le transit, par des entreprises privées établies sur son territoire, d'armes et de munitions à destination de deux États belligérants. En revanche, le droit de la neutralité oblige la Suisse à appliquer à toutes les parties belligérantes dans le cadre d'un conflit armé international les mêmes mesures restrictives concernant la livraison de matériel de guerre par des entreprises privées (art. 7 en relation avec l'art. 9 de la Cinquième Convention de La Haye de 1907). Exception : lorsque le Conseil de sécurité des Nations Unies, au titre du chapitre VII de la Charte des Nations Unies (RS 0.120), ordonne ou autorise des mesures militaires, le droit de la neutralité ne s'applique pas. Les décisions relatives aux exportations de matériel de guerre peuvent avoir un effet de signal en termes de politique de neutralité.

4. Le droit de la neutralité s'applique en principe aux conflits armés interétatiques, mais non aux conflits purement infraétatiques.

5. Le droit de la neutralité ne s'applique pas aux conflits purement infraétatiques.

6. Conformément à l'art. 5, al. 2, lettres a et d OMG, l'autorisation concernant les marchés passés avec l'étranger n'est pas accordée si le pays de destination est impliqué dans un conflit armé interne ou international ou s'il y a de forts risques que, dans le pays de destination, le matériel de guerre à exporter soit utilisé contre la population civile. Le Conseil fédéral s'en tient au respect de cette règle. S'agissant de l'application concrète du critère d'exclusion lié à l'existence d'un conflit armé interne, il est renvoyé aux réponses du Conseil fédéral respectivement du 16 septembre 2016 sur l'interpellation Friedl 16.3501, "L'Arabie saoudite est-elle impliquée dans un conflit armé au Yémen ?", et du 19 août 2009 à la question Lang 09.1108, "Interprétation inacceptable de l'ordonnance sur le matériel de guerre".

Réponse du Conseil fédéral.