Pas de laissez-passer pour l'accès à l'assurance-chômage et aux assurances sociales suisses

Texte déposé

Le Conseil fédéral est chargé de présenter un projet qui fasse de la durée de résidence en Suisse une condition d'octroi des prestations de chômage et des prestations sociales.

Le début de la durée de résidence en Suisse commencera au jour de la naissance ou au jour de l'élection de domicile en Suisse. Elle prendra fin avec le départ à l'étranger.

Le Conseil fédéral examinera notamment si un échelonnement du versement des prestations en fonction de la durée de résidence en Suisse est une solution réalisable.

Développement

L'assurance-chômage et les autres assurances sociales suisses sont très attrayantes pour les personnes vivant à l'étranger en raison du pouvoir d'achat élevé que procurent nos prestations et le franc suisse. Certains peuvent donc être tentés de choisir la Suisse comme pays d'immigration afin d'accéder à un système social qui leur permettra de se faire verser par la suite dans leur pays de domicile étranger, après une durée de séjour très courte en Suisse pendant laquelle ils auront payé des impôts et des cotisations très faibles, des prestations sociales élevées en comparaison avec celles octroyées par ledit pays étranger.

On sait par ailleurs que diverses organisations internationales travaillent actuellement à une harmonisation des prestations d'assurances sociales. La Suisse serait la grande perdante dans un tel contexte, et son économie en pâtirait fortement. La règle de la non-discrimination vaut dans toutes les conventions internationales. Si la Suisse faisait de la durée de résidence un des critères de détermination du montant des prestations, la disposition légale introduisant ce critère s'appliquerait à tous les bénéficiaires sans distinction de nationalité et serait donc inattaquable au niveau international. Le principe de non-discrimination fixé à l'article 2 de l'accord sur la libre circulation des personnes conclu avec l'UE (ALCP) serait respecté, et la Suisse pourrait invoquer l'annexe II de l'ACLP et le protocole à cette annexe (coordination des systèmes de sécurité sociale), qui disposent que les modalités d'octroi des prestations sont régies par la législation du partenaire contractant considéré.

Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Avis du Conseil fédéral

L'introduction d'une durée de résidence en tant que condition d'accès aux prestations des assurances sociales suisses aurait pour conséquence que les périodes de résidence accomplies à l'étranger devraient être prises en compte en raison des engagements internationaux de la Suisse. Le règlement (CE) no 883/2004, qui a été repris dans l'annexe II de l'ALCP et dans l'appendice 2 de l'annexe K de la Convention AELE, prévoit le principe de la totalisation. Selon ce principe, un État dont les prescriptions légales font dépendre le droit aux prestations de l'accomplissement de périodes d'assurance ou de résidence doit prendre en compte si nécessaire les périodes d'assurance ou de résidence accomplies selon les prescriptions légales d'un autre État comme s'il s'agissait de périodes accomplies selon ses propres prescriptions.

Cette prise en compte des périodes accomplies à l'étranger pour l'obtention de la durée minimale de résidence en Suisse n'avantagerait pas ces personnes, dans l'assurance de rentes, par rapport à celles qui résident depuis longtemps en Suisse, car le montant des prestations ne serait calculé que sur la base des périodes d'assurance accomplies en Suisse.

De plus, en vertu de l'ALCP et de la Convention AELE, les personnes, telles que les frontaliers, qui sont soumises à l'obligation de cotiser aux assurances sociales en Suisse du fait qu'elles y exercent une activité lucrative ne peuvent pas être exclues de manière générale de l'accès aux prestations sociales parce qu'elles n'y résident pas.

Même les conventions bilatérales de sécurité sociale conclues avec des États non membres de l'UE ou de l'AELE, qui ne sont en règle générale applicables qu'aux rentes de l'AVS et de l'AI, comprennent, à de rares exceptions près, des dispositions prévoyant la prise en compte des périodes d'assurance accomplies en Suisse pour l'obtention de la durée minimale d'assurance donnant droit aux prestations de rentes de l'autre État partie. Ces dispositions sont avantageuses pour les ressortissants suisses, car elles permettent de remplir plus facilement la condition liée à la durée minimale (parfois très longue) d'assurance ouvrant le droit à une rente dans les autres États parties. Si une durée de résidence plus longue était exigée pour l'ouverture du droit aux rentes de l'AVS et de l'AI, les partenaires contractuels exigeraient de la Suisse qu'elle leur accorde la réciprocité et prenne en compte les périodes de résidence accomplies à l'étranger pour l'obtention de la durée minimale requise.

Au final le fait de satisfaire à l'exigence d'une durée minimale de résidence serait relativement aisé, pour les ressortissants d'un État de l'UE ou de l'AELE, dans le cas de toutes les assurances sociales, ou pour ceux des États avec lesquels la Suisse a conclu une convention, pour l'AVS et l'AI. L'accès aux prestations de l'assurance-chômage deviendrait plus difficile surtout pour les personnes provenant d'États contractants non membres de l'UE ou de l'AELE, et l'accès à l'ensemble des assurances sociales pour les ressortissants d'États non contractants. Comme l'immigration est limitée pour les ressortissants d'États non membres de l'UE ou de l'AELE, c'est surtout pour les Suisses de l'étranger revenant au pays que l'accès aux assurances sociales serait rendu plus difficile.

Pour ce qui est du montant des prestations des assurances sociales, les rentes AVS/AI sont aujourd'hui déjà "échelonnées", c'est-à-dire qu'elles sont versées sous forme de rentes partielles en fonction de la durée d'assurance accomplie en Suisse.

L'introduction d'une durée de résidence pour l'échelonnement des prestations de sécurité sociale discriminerait les personnes qui cotisent ou ont cotisé aux assurances sociales en Suisse en raison de l'exercice d'une activité lucrative, mais qui n'y résident pas ou qui n'ont vécu en Suisse que pendant une durée limitée. Les plus désavantagés seraient les ressortissants étrangers, qui auraient nettement plus de difficulté que les Suisses à atteindre la durée de résidence exigée. Un tel désavantage ne serait admissible au regard ni de l'ALCP ni de la Convention AELE. La durée pendant laquelle une personne résidait dans un État de l'UE ou de l'AELE tout en étant assurée sous le régime suisse de sécurité sociale devrait, le cas échéant, être prise en compte comme si cette personne avait résidé en Suisse. Il faudrait aussi s'attendre à ce que nos partenaires contractuels non membres de l'UE ou de l'AELE exigent de la Suisse qu'elle prenne en compte de manière appropriée les périodes de résidence accomplies à l'étranger.

Enfin, les personnes qui ne pourraient pas atteindre la durée de résidence requise pour l'accès aux prestations et le montant de celles-ci seraient alors tributaires de l'aide sociale, ce qui ne ferait que transférer les coûts vers les cantons.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.