Approbation du droit non contraignant par l'Assemblée fédérale

Texte déposé

Les bases légales pertinentes seront adaptées dans la perspective suivante : Les instruments constitutifs d'obligations internationales non contraignantes, comme les pactes, recommandations, déclarations, plans d'action, etc., devront être soumis à l'approbation de l'Assemblée fédérale lorsque le respect des obligations qui y figurent fait l'objet d'un contrôle ou d'un compte rendu ou que leur non-respect peut constituer une atteinte au principe de la bonne foi, et lorsque la mise en oeuvre de ces obligations dans le droit interne sera susceptible d'imposer l'édiction ou la modification de lois fédérales.

Développement

Bien que les dispositions du droit international ne soient souvent pas juridiquement contraignantes, elles peuvent néanmoins prévoir l'obligation de rendre des comptes, leur mise en oeuvre peut être surveillée par des organisations internationales et leur non-respect risque d'être dénoncé à cor et à cri. Ce non-respect peut même être interprété comme une atteinte au principe de la bonne foi, ce qui pourrait engager la responsabilité internationale de la Suisse. La Suisse serait alors tenue de mettre en oeuvre du droit international non contraignant dans son droit national. Dans certains cas, ce type de droit non contraignant peut même se transformer en droit coutumier international et devenir ainsi juridiquement contraignant.

Les engagements internationaux juridiquement non contraignants ne comptent pas pour des engagements internationaux, raison pour laquelle le Conseil fédéral les prend de son propre chef, en vertu de l'art. 184, al. 1, Cst. L'Assemblée fédérale n'est qu'éventuellement consultée. Il se peut pourtant que du droit non contraignant contenant des mécanismes de contrôle de la mise en oeuvre fonde une responsabilité internationale comparable à une obligation internationale. Il faut donc que les instruments constitutifs d'obligations non contraignantes soient évalués selon des critères matériels et qu'ils soient traités en politique intérieure de la même façon que la signature des traités internationaux. Vu l'absence de légitimation démocratique de ces dispositions non contraignantes, qui le sont pourtant sur le plan politique, l'approche purement formelle du Conseil fédéral est inadaptée. Le Conseil fédéral voulait notamment signer de son propre chef le Pacte mondial de l'ONU pour les migrations, en se fondant sur sa compétence dans le domaine des affaires étrangères.

Il faudra donc élaborer une modification législative pour que les instruments constitutifs d'obligations internationales non contraignantes soient soumis à l'approbation de l'Assemblée fédérale lorsque des mécanismes politiques de contrôle de la mise en oeuvre viseront à imposer le respect des engagements pris et lorsque la mise en oeuvre de ces instruments sera susceptible d'imposer l'édiction ou la modification de lois fédérales. Il ne faut pas que la compétence de l'Assemblée fédérale soit foulée aux pieds, simplement parce que la signature ne crée aucune obligation juridique immédiate, alors même que des mécanismes de contrôle de la mise en oeuvre peuvent parfaitement nécessiter une modification ultérieure du droit suisse.