Droit international. Information correcte de l'administration fédérale

Texte déposé

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes sur l'information que fournit l'administration fédérale au sujet du droit international :

1. En se référant à des principes de l'ONU et de l'OCDE, le SECO et le DFAE essaient-ils de créer du droit international coutumier en court-circuitant le peuple et le Parlement ?

2. Comment le Conseil fédéral s'assure-t-il qu'aucun droit international coutumier élaboré sans la participation du peuple et du Parlement (Conseil national et Conseil des États) ne puisse naître des projets du DFAE et du SECO ?

3. Pourquoi le DFAE et le SECO omettent-ils de préciser dans leurs publications si les sources de droit mentionnées figurent ou non dans le RS et si elles constituent par conséquent du droit international contraignant ou non ?

4. Que pense le Conseil fédéral du fait qu'on donne à du droit non contraignant l'apparence de droit contraignant ?

5. Pourquoi les sites Internet concernés de la Confédération ne contiennent aucune explication sur le caractère contraignant ou non du droit ?

6. Le Conseil fédéral est-il disposé à clarifier à l'avenir dans toutes ses publications si telles ou telles réglementations internationales ont un caractère contraignant ou non ?

Développement

La Constitution fédérale prévoit que la Confédération et les cantons respectent le droit international (art. 5, al. 4). Le droit international applicable en Suisse est publié dans le Recueil systématique du droit fédéral (RS), sous la rubrique " Droit international ". Comme la Convention de sauvegarde des droits de l'homme contient du droit international contraignant, elle figure dans le RS. À l'inverse, comme la Déclaration universelle des droits de l'homme de l'ONU (1948) et les Principes directeurs de l'ONU relatifs aux entreprises et aux droits de l'homme du Conseil des droits de l'homme de l'ONU (2011) ne contiennent pas de droit international contraignant mais ont un caractère purement programmatique, ils ne figurent pas dans le RS.

Or, tant les " Principes directeurs de l'ONU relatifs aux entreprises et aux droits de l'homme. Plan d'action national de la Suisse 2020-2023 " du 19 janvier 2020 que les " Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales " sont publiés sur la page d'accueil du Secrétariat d'État à l'économie (SECO). Celui-ci n'informe pas le lecteur non averti que ces principes directeurs ne contiennent pas de droit international contraignant, qui figure dans le RS. Autre exemple : le SECO a publié la brochure " Procédures de diligence des PME suisses en matière de droits de l'homme " et y affirme que la Déclaration universelle des droits de l'homme de l'ONU est " pertinente ", sans préciser que cette Déclaration ne figure pas dans le RS.

Les " Principes directeurs de l'ONU relatifs aux entreprises et aux droits de l'homme. Plan d'action national de la Suisse 2020-2023 " et les " Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales " ont été élaborés sans la moindre participation démocratique du peuple ou du Conseil national et du Conseil des États suivant la procédure législative ordinaire.

Le droit international peut également naître sous la forme de droit international coutumier, dont l'élaboration échappe aussi totalement au peuple ou au Parlement.

Avis du Conseil fédéral

1, 2, 5 et 6 :

Les Principes directeurs des Nations Unies relatifs aux entreprises et aux droits de l'homme adoptés par le Conseil des droits de l'homme de l'ONU ainsi que les Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales sont des instruments non contraignants en droit international, comme le rappelle le site Internet du SECO en divers endroits (voir p. ex. https ://www.seco.admin.ch/seco/fr/home/Aussenwirtschaftspolitik_Wirtschaftliche_Zusammenarbeit/Wirtschaftsbeziehungen/OECD-Guidelines.html, état : 24 juin 2020). Quant à la brochure publiée à l'intention des PME et intitulée " Une gestion d'entreprise responsable pour une réussite durable ", elle précise que les Principes directeurs des Nations Unies relatifs aux entreprises et aux droits de l'homme constituent des lignes directrices. Ce document s'attache en outre à relever les droits de l'homme particulièrement pertinents pour les entreprises, sans jamais affirmer qu'ils seraient juridiquement contraignants pour ces dernières. Lors de l'élaboration du plan d'action et de la brochure évoqués dans l'interpellation, le DFAE et le SECO ont mené des consultations publiques auprès des milieux intéressés, et notamment auprès des associations faîtières de l'économie, sans que celles-ci manifestent le moindre doute quant au caractère juridiquement non contraignant de ces instruments.

Les instruments non contraignants sur le plan juridique ne se muent que rarement en droit international coutumier. Une telle évolution ne peut en effet intervenir qu'à deux conditions : répétition régulière d'actions identiques par des États et conviction que ces actions relèvent du droit (et non de la morale ou de la politesse, par exemple). Or, ces deux conditions ne peuvent être remplies que si un nombre suffisant et représentatif d'États y adhèrent.

3 et 4 :

Le Recueil officiel et le Recueil systématique du droit fédéral (RO/RS) ne contiennent que les traités internationaux qui ont une force contraignante pour la Suisse et qui répondent aux critères de la législation sur les publications officielles (art. 3, al. 1 et art. 11, LPubl ; RS 170.512).

En principe, le Conseil fédéral se prononce toujours clairement sur le caractère juridiquement contraignant des instruments internationaux. Si cette information manque, il s'agit d'un oubli.

La Déclaration universelle des droits de l'homme (DUDH) a été le premier document international à proclamer l'ensemble des droits inhérents à la personne humaine. À ce titre, elle est considérée comme le texte fondateur du droit international en matière de droits de l'homme. Cette résolution de l'Assemblée générale des Nations Unies n'en demeure pas moins un instrument non contraignant sur le plan juridique et il n'y a donc pas lieu de la publier dans le RS.

Réponse du Conseil fédéral.