Consacrer le contrôle de constitutionnalité pour renforcer les droits fondamentaux, le fédéralisme et l'Etat de droit

Texte déposé

Le Conseil fédéral est chargé de soumettre à l'Assemblée fédérale un projet d'acte créant les conditions, aux niveaux constitutionnel et législatif, pour examiner la constitutionalité des lois fédérales et des arrêtés fédéraux de portée générale.

Développement

C'est en 2012 que le parlement fédéral s'est penché la dernière fois sur la question de la suppression de l'art. 190 de la Constitution (Cst.) et donc sur celle de la constitutionalité des lois fédérales. Ce projet avait déjà été discuté en 1999 dans le cadre de la réforme du système judiciaire, sans trouver pour autant de majorité.

Dix ans plus tard, cette lacune nuisible à la protection des droits fondamentaux individuels et à la répartition des compétences dans le système fédéral n'a toujours pas été comblée.

Le fait que la Cst. empêche aujourd'hui implicitement de contrôler la constitutionalité des lois fédérales et donc de faire respecter la primauté de la Cst. ne donne pas à l'Assemblée fédérale un blanc-seing pour légiférer de manière inconstitutionnelle. En revanche, si l'art. 190 Cst. était aboli, le législateur devrait s'attendre à ce qu'un tribunal refuse d'appliquer une loi fédérale au motif qu'elle est inconstitutionnelle dans tel ou tel cas.

La situation juridique actuelle est frustrante pour les citoyens, car seuls les droits fondamentaux garantis par la CEDH peuvent être utilisés par le Tribunal fédéral contre le législateur. De nombreux autres droits fondamentaux inscrits dans la Cst. ne peuvent malheureusement pas être invoqués : propriété privée, liberté économique, égalité devant la loi, interdiction de l'arbitraire, garantie de la bonne foi, proportionnalité, etc.

L'abrogation de l'art. 190 Cst. renforcerait aussi le fédéralisme, car les cantons pourraient demander aux tribunaux de vérifier si le législateur fédéral respecte la répartition des compétences.

A plusieurs reprises, ces dix dernières années, l'Assemblée fédérale s'est elle-même interrogée sur la constitutionalité de ses travaux. Enfin, plus récemment, la non-protection des libertés individuelles dans le cadre des mesures de lutte contre l'épidémie de COVID-19 a suscité beaucoup d'incompréhension au sein de la population.

Il est possible de mettre en place un contrôle de la constitutionalité qui tienne compte des particularités du processus législatif suisse, par exemple en retenant les principes suivants :

• Examen limité à des cas particuliers et concrets où des lois fédérales et des arrêtés fédéraux de portée générale posent problème

• Examen plus global des normes

• Examen selon un prisme particulier : droits constitutionnels des citoyens, droit international, répartition des compétences dans le système fédéral (sur plainte d'un canton)

• Décision de ne pas appliquer une disposition inconstitutionnelle dans un cas particulier, même si la disposition concernée reste formellement en vigueur.

Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Avis du Conseil fédéral

Pour pouvoir répondre à la question de savoir s'il est nécessaire d'introduire un contrôle de la constitutionalité des lois fédérales, il faut apprécier plusieurs points de vue les uns par rapport aux autres. Face au renforcement de l'État de droit et du fédéralisme, il y a le risque d'une intervention dans un système de séparation des pouvoirs équilibré et fonctionnel, dans lequel l'aspect de la démocratie directe revêt traditionnellement une grande importance. Les lois fédérales sont soumises au référendum. Les cantons disposent de plusieurs moyens pour influer sur le respect de la réglementation constitutionnelle des compétences, notamment en participant aux procédures de consultation, en faisant intervenir leurs représentants au Parlement et, en dernier ressort, en demandant l'organisation d'un référendum.

Le Conseil fédéral avait en 2011 donné son accord de principe, lors des délibérations sur l'initiative parlementaire 05.445 (Studer, " Juridiction constitutionnelle ") et sur l'initiative parlementaire 07.476 (Müller-Hemmi, " Faire en sorte que la Constitution soit applicable pour les autorités chargées de mettre en oeuvre le droit "), à l'extension de l'examen de la constitutionalité des lois fédérales (voir l'avis du Conseil fédéral du 30 septembre 2011, FF 2011 6995). En 2015, il s'est dit opposé à une " juridiction constitutionnelle limitée en faveur des cantons " dans son avis sur la motion 14.4038 (Caroni, " Défense du fédéralisme. Juridiction constitutionnelle limitée en faveur des cantons ").

L'Assemblée fédérale s'est pour sa part toujours opposée à l'introduction d'un contrôle de la constitutionalité des lois fédérales, comme lors de la réforme de la justice, de celle de la péréquation financière et de la répartition des tâches et à l'occasion de diverses interventions parlementaires, et notamment en 2016 au sujet de la motion 14.4038 (Caroni). Les deux initiatives parlementaires 05.445 (Studer) et 07.476 (Müller-Hemmi) ont d'ailleurs échoué au Parlement en 2012 en raison de l'opposition claire et nette du Conseil des États.

Dans ce contexte, le Conseil fédéral ne voit pas la nécessité d'une nouvelle discussion sur l'introduction d'un contrôle de constitutionalité.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.