La politique freine-t-elle la production de denrées alimentaires d'origine animale?

Texte déposé

La production animale est d'une importance capitale pour l'agriculture suisse. Premièrement, environ 70 % de la surface agricole est composée d'herbages qui ne peuvent être utilisés que pour l'élevage de ruminants. Deuxièmement, la demande de produits d'origine animale en Suisse demeure relativement stable. Troisièmement, dans bien des régions, c'est justement l'élevage qui crée la forte valeur ajoutée de l'agriculture et qui, par là même, assure sa rentabilité.

Dans le cadre du train d'ordonnances pour la mise en oeuvre de l'intervention 19.475, le Conseil fédéral a fixé l'objectif de réduction des pertes d'azote à 20 % d'ici 2030. Toutefois, d'après le rapport explicatif, les mesures prévues ne réduiraient ces pertes que d'environ 7 %. D'où mes questions au Conseil fédéral :

1. Quelles mesures va-t-il mettre en oeuvre pour atteindre cet objectif de 20 % ?

2. Quelles conséquences la réalisation de cet objectif aura-t-elle sur la production et la population animale, sur la situation économique de l'agriculture et sur le secteur de la transformation ?

3. Comment le recul de la production de denrées alimentaires d'origine animale sera-t-il compensé à court-terme ?

Avis du Conseil fédéral

Lors de la session de printemps 2021, le Parlement a décidé de mettre en oeuvre dans le cadre de son initiative parlementaire (Iv. pa.) 19.475 " Réduire le risque de l'utilisation de pesticides " certaines dispositions de la Politique agricole à partir de 2022 (PA22+), qu'il avait suspendue ; ces dispositions concernent les produits phytosanitaires et les excédents d'éléments fertilisants. Le Parlement a pris cette décision en connaissance de cause, puisque les conséquences en sont décrites dans le message sur la PA22+. En édictant les ordonnances relatives à l'Iv. pa. 19.475, le Conseil fédéral applique la loi concernée.

1. Grâce aux mesures du train d'ordonnances concernant la mise en oeuvre de l'Iv. pa. 19.475 et à d'autres mesures déjà adoptées (p. ex. obligation d'un stockage et d'un épandage du lisier diminuant les émissions), les excédents de phosphore pourront, d'après les connaissances les plus récentes, être réduits d'environ 18 % et ceux d'azote de quelque 11 %. L'Iv. pa. 19.475 adoptée par le Parlement prévoit, selon l'art. 6a, al. 3, de la loi sur l'agriculture (LAgr, RS 910.1), que la filière prenne d'autres mesures pour réduire les excédents d'éléments fertilisants. Une trajectoire ambitieuse de réduction qui exige de la filière qu'elle s'en empare en définissant ses propres mesures, est donc bien fidèle à l'esprit du législateur. Il est de l'intérêt même de l'agriculture de ramener au minimum possible les pertes d'azote car elle réduit ainsi d'autant sa dépendance aux engrais azotés minéraux, importés à 1,0 %, en utilisant de manière plus efficiente les engrais de ferme disponibles. La réalisation des objectifs définis dépend, d'une part, de l'adhésion du secteur agricole aux mesures de la Confédération et d'autre part, de l'efficacité des mesures adoptées par la filière. S'il apparaît que les objectifs prévus par la trajectoire de réduction ne sont pas tenus, le Conseil fédéral pourra prendre des mesures supplémentaires à l'échelon réglementaire ou optimiser les mesures existantes pour aider l'agriculture et le secteur agroalimentaire à atteindre les objectifs fixés.

2. Agroscope a eu recours au modèle " SWISSland " propre au secteur agricole pour calculer les effets de l'Iv. pa. 19.475. Par ailleurs, les résultats d'un scénario de référence " Maintien de la politique agricole actuelle " ont été comparés à ceux du " scénario Iv. pa. " en 2026. Les résultats de la modélisation pour le " scénario Iv. pa. " aboutissent à un recul de l'effectif animal total d'environ 1 % par rapport à ce qu'il serait avec le maintien de la politique agricole actuelle. Si l'on affine ces résultats par catégorie animale, la vue qui en résulte est toute différente. Agroscope calcule en outre un recul de -2,4 % des revenus sectoriels agricoles (c'est-à-dire de l'élevage et de la production végétale). L'évolution des revenus ne peut pas être calculée pour l'élevage seul, elle devrait néanmoins présenter un recul situé dans le même ordre de grandeur que celui de l'effectif animal. Il convient de souligner que certains effets positifs ne peuvent pas être pris en compte dans le modèle. Le gain de création de valeur dans le secteur animal susceptible d'être réalisé grâce aux mesures fédérales n'apparaît pas dans le modèle (p. ex. valorisation des labels existants). On sait aussi par l'expérience acquise avec la PA 14-17 que " SWISSland " tend à donner des résultats trop pessimistes. Ainsi, des reculs de production et de revenus établis sur la base de calculs antérieurs ont, en fait, été rattrapés par des effets positifs, mais non modélisables (comme le choix des exploitations de se tourner vers de nouvelles branches de production). Dans le cas présent du train d'ordonnances Iv. pa. 19.475, la réduction des pertes d'éléments fertilisants passera davantage par une utilisation plus efficace des engrais de ferme que par une adaptation de l'effectif animal. Le remplacement des engrais minéraux importés aurait non seulement un effet sur les économies potentielles que pourraient réaliser les exploitations agricoles, mais se traduirait également par une réduction de la dépendance envers l'approvisionnement en éléments fertilisants depuis l'étranger.

3. Selon " SWISSland ", il n'y aura pas de diminution de l'effectif animal concernant la volaille. Le repli de la consommation de porc par habitant sera, lui, selon Proviande, plus sensible que le repli calculé pour l'effectif de porcs. Quant au boeuf, le léger recul de l'offre indigène sera à court terme compensé par les importations.

Pour le lait, une baisse de la production nette se traduirait par une diminution des volumes exportés. Une légère baisse des volumes sur le marché pourrait en fait conduire à une hausse des prix du lait et du boeuf, un effet que " SWISSland " ne peut pas modéliser. Or, l'évolution des habitudes de consommation est le facteur déterminant pour savoir si une offre indigène légèrement plus faible entraînerait réellement une hausse des importations, il n'est toutefois pas non plus possible de le modéliser. La consommation de certains produits à base de viande est aujourd'hui déjà en perte de vitesse.

Réponse du Conseil fédéral.