Pénurie de logements dans les communes touristiques. Compléter l'article 3 OAIE afin que les logements pour le personnel des hôtels soient considérés comme faisant partie d'un établissement stable

Texte déposé

Le Conseil fédéral est chargé de modifier l'article 3 de l'ordonnance sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (OAIE ; RS 211.412.411) de manière à permettre aux hôtels de construire des logements pour le personnel conformément à la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE ; RS 211.412.41). Les logements utilisés par les hôtels ou les apparthôtels pour héberger le personnel nécessaire à l'exploitation doivent servir d'établissement stable au sens de l'art. 2, al. 2, let. a, LFAIE.

Développement

En vertu de l'art. 2, al. 2, let. a, LFAIE, l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger n'est pas subordonnée à une autorisation de l'autorité cantonale compétente si l'immeuble sert d'établissement stable pour faire le commerce, exploiter une fabrique ou exercer en la forme commerciale quelqu'autre industrie ainsi que pour exercer une activité artisanale ou une profession libérale. L'article 3 OAIE dispose toutefois qu'il n'y a pas établissement stable au sens de l'art. 2, al. 2, let. a, LFAIE, si l'immeuble est affecté à la construction ou à la location, à titre professionnel, de logements qui ne font pas partie d'un hôtel ou d'un apparthôtel.

Dans les Grisons, l'autorité cantonale chargée de délivrer les autorisations a constaté à plusieurs reprises dans un passé récent qu'en lien avec l'établissement stable, l'acquisition de logements pour le personnel nécessaire à l'exploitation par des établissements hôteliers en mains étrangères ne nécessitait pas d'autorisation. Selon elle, le besoin de disposer de logements pour le personnel nécessaire à l'exploitation dans les stations touristiques était tout aussi notoire que le fait que de tels logements n'étaient guère disponibles. Gérer un hôtel demande beaucoup de personnel, qu'il faut héberger sur place, un impératif qui s'impose tant au niveau de l'exploitation que du recrutement. Dans les entreprises saisonnières des régions de montagne surtout, la mise à disposition de possibilités de logements temporaires est un critère décisif pour pouvoir embaucher des collaborateurs. La catégorie de l'établissement d'hébergement n'a ici aucune importance, ce qui compte, c'est plutôt le nombre de collaborateurs qu'une entreprise doit recruter deux fois par an. Qu'un collaborateur doive encore organiser lui-même son hébergement pour une courte durée (quelques mois) représente un désavantage concurrentiel évident pour l'exploitation. En particulier dans les destinations où se loger est cher, voire très cher (comme en Engadine, à Lenzerheide, à Davos ou à Arosa), ce désavantage concurrentiel est encore renforcé quand il s'agit de recruter du personnel. Notons en outre que, compte tenu des horaires dans l'hôtellerie, les trajets ont plus d'importance que pour un travail de bureau : lorsque les tâches impliquent des heures de chambre (ce qui concerne par ex. presque tous les employés de cuisine), le trajet est généralement effectué quatre fois par jour et non deux. La distance entre le lieu de travail et le domicile est donc également un facteur concurrentiel pour attirer les collaborateurs. Dans une destination saisonnière, cela peut signifier que deux fois par an - selon la taille de l'établissement -, des dizaines, voire des centaines d'unités d'habitation doivent être mises à disposition. Il est donc clair qu'une maison du personnel dans une destination de vacances doit être rattachée fonctionnellement à un établissement hôtelier.

L'Office fédéral de la justice (OFJ) a recouru contre une décision en ce sens du 24 août 2018 auprès du tribunal administratif des Grisons, recours qui, après avoir été rejeté, a été admis par le Tribunal fédéral (arrêt 2C_589/2020 du 22 mars 2021). Contrairement au tribunal administratif, le Tribunal fédéral a motivé sa décision par le fait que la notion d'établissement stable non soumis à autorisation ne peut viser que les immeubles servant directement à l'activité économique d'une entreprise. En vertu de l'ordonnance en vigueur, l'activité économique doit être exercée dans l'immeuble concerné. L'article 3 OAIE dispose en outre qu'il n'y a pas établissement stable si l'immeuble est affecté à la construction ou à la location, à titre professionnel, de logements qui ne font pas partie d'un hôtel ou d'un apparthôtel. Ainsi, si l'immeuble est utilisé à des fins résidentielles, même pour le personnel, et qu'une certaine offre de prestations hôtelières n'est pas garantie, il n'est pas considéré comme faisant partie de l'établissement hôtelier, contrairement à la pratique de l'autorité.

L'interprétation de l'article 3 OAIE par le Tribunal fédéral est trop restrictive. Elle aggrave considérablement le manque de logements et la situation difficile du personnel en la matière dans les régions touristiques. Afin que l'hôtellerie puisse toutefois disposer des logements pour le personnel dont elle a urgemment besoin, le Conseil fédéral est prié de modifier l'article 3 OAIE. Concrètement, la modification suivante est proposée : " Il n'y a pas établissement stable au sens de l'art. 2, al. 2, let. a, LFAIE, si l'immeuble est affecté à la construction ou à la location, à titre professionnel, de logements qui ne font pas partie d'un hôtel ou d'un apparthôtel. Ne sont pas concernés les logements dont un hôtel ou un apparthôtel se sert pour héberger le personnel nécessaire à l'exploitation ".

Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Avis du Conseil fédéral

Selon la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE ; RS 211.412.41), une telle acquisition en Suisse est en principe subordonnée à une autorisation. Celle-ci n'est toutefois pas nécessaire pour certains usages de l'immeuble. Les exceptions sont réglées à l'art. 2 LFAIE. L'exécution de la motion donnerait lieu à une adaptation de la loi, puisqu'il s'agirait d'exclure un nouvel usage du champ d'application. Compléter l'art. 3 de l'ordonnance sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (OFAIE ; RS 211.412.411) ne suffirait pas, cette disposition ne faisant que définir la notion d'" établissement stable ".

La révision de la LFAIE de 1997 a permis d'y inscrire une exemption de l'autorisation dans le cas où des personnes à l'étranger acquièrent un immeuble servant à l'exercice de l'activité économique d'une entreprise (art. 2, al. 2, let. a, LFAIE). Pour ne pas compliquer inutilement l'acquisition d'immeubles servant d'établissement stable ni l'empêcher, il a été prévu que les logements imposés par les prescriptions relatives aux quotas de logements sis sur de tels immeubles bénéficieraient également de l'exception (art. 2, al. 3, LFAIE). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'acquisition de logements avec l'établissement stable peut aussi être autorisée lorsque ces logements sont nécessaires à l'activité de l'entreprise. Il existe donc déjà des possibilités, qu'il ne semble pas indiqué d'étendre.

L'auteur de la motion souhaite que des tiers puissent acquérir des logements pour le personnel, puis les lui louer. On créerait là une nouvelle possibilité pour les personnes à l'étranger d'opérer de purs placements en capital dans le bâti, ce qui est contraire à l'idée qui sous-tend la LFAIE.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.