Place financière suisse. Régler durablement le problème des banques d'importance systémique

Texte déposé

Le Conseil fédéral est chargé de soumettre au Parlement un projet visant à régler de manière durable en Suisse le problème des banques trop grandes pour faire faillite, afin que la Confédération et la Banque nationale suisse (BNS) n'aient plus jamais à prendre de mesures extraordinaires pour prévenir la faillite d'établissements financiers.

Développement

Alors que plus d'une décennie s'est écoulée depuis la crise financière, le problème des banques considérées comme trop grandes pour faire faillite n'a toujours pas été réglé de manière durable en Suisse. L'État n'a certes pas eu à intervenir pour soutenir ou sauver une autre banque, mais le risque n'a pas disparu, comme le montre aujourd'hui le cas de Credit Suisse, la deuxième banque du pays.

Il y a deux ans déjà, la débâcle du fonds américain Archegos avait fait perdre à Credit Suisse quelque 4,4 milliards de francs. La grande banque avait alors été contrainte d'émettre deux emprunts à conversion obligatoire pour renforcer son assise financière, et la FINMA avait ouvert une procédure à son encontre. Pour l'exercice 2022, la perte affichée par la banque s'est même élevée à quelque 7 milliards de francs. Credit Suisse a admis des faiblesses dans ses contrôles internes concernant ses rapports financiers 2021 et 2022. Dans le dernier rapport annuel, la banque écrit que la direction n'a pas mis en place de procédure efficace d'évaluation des risques lui permettant de déterminer et d'analyser le risque d'inexactitudes importantes dans les comptes annuels. L'organe de révision (PwC) a lui aussi vertement critiqué la direction de Credit Suisse. Il a mis en évidence des carences dans les contrôles internes de la banque, lesquels relèvent, en dernier ressort, de la responsabilité de ses gestionnaires. De ce fait, la direction n'a eu qu'une vue d'ensemble partielle des postes ayant un effet sur les paiements dans le tableau de financement consolidé. Ces estimations et critiques doivent nous faire dresser l'oreille. Tout le monde a été pris de court : le conseil d'administration de Credit Suisse, son "Risk Committee", l'organe de gestion des risques, l'organe de révision, la FINMA, les agences de notation et les analystes, mais aussi l'ensemble des experts. Le 15 mars 2023, après la forte chute du titre de Credit Suisse, la BNS a proposé à la banque de l'aider en mettant à sa disposition des liquidités. Quelques heures plus tard déjà, Credit Suisse annonçait qu'il avait sollicité un prêt de 50 milliards de francs auprès de la BNS. Simultanément, le conseil d'administration a présenté un nouveau programme de bonus. Celui-ci prévoit de récompenser la direction pour la restructuration de la banque en lui octroyant à titre unique, dans les années qui viennent, un " Transformation Award " d'un montant total de 70 millions de francs, dont le paiement, fondé sur les actions, sera différé.

Il convient par ailleurs de rappeler que les mailles du réseau des marchés financiers mondiaux se sont encore resserrées depuis la crise financière de 2008. Les interdépendances à l'échelle mondiale n'ont jamais été aussi fortes dans le secteur financier, comme l'a montré la récente faillite de l'établissement américain Silicon Valley Bank : les actions de nombreux établissements financiers du monde entier ont chuté en un temps record, contraignant le président des États-Unis, Joe Biden, à faire une déclaration pour rassurer la population.

Les établissements désignés par la BNS comme étant d'importance systémique sont, outre Credit Suisse, l'UBS, le groupe Raiffeisen, la Banque cantonale zurichoise et PostFinance. À ce titre, ils doivent disposer de volants de capitaux et de liquidités accrus ainsi que de plans de stabilisation et d'urgence. Mais ils continuent néanmoins de bénéficier d'une garantie implicite de l'État, comme le cas de Credit Suisse vient de le montrer. Les exigences en matière de capitaux et de liquidités fixées par la FINMA ne suffisent pas. Le risque que l'État ou la BNS soient à nouveau contraints de prévenir la faillite d'une banque d'importance systémique existe plus que jamais. C'est pourquoi la présente motion charge le Conseil fédéral d'élaborer des propositions visant à réduire le problème des banques trop grandes pour faire faillite.

Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Avis du Conseil fédéral

Comme l'auteur de la présente motion, le Conseil fédéral estime que le régime too big to fail doit faire l'objet d'une analyse approfondie à la lumière des difficultés de Credit Suisse. Par conséquent, le Département fédéral des finances procédera à l'examen détaillé des circonstances qui ont conduit à l'adoption, les 16 et 19 mars 2023, d'un train de mesures spécial et évaluera l'efficacité de la réglementation en question avec l'aide de spécialistes externes. Les conclusions de ces analyses seront présentées au Parlement dans un délai d'un an, dans le prochain rapport du Conseil fédéral sur les banques d'importance systémique visé à l'art. 52 de la loi sur les banques.

Ce rapport traitera également en détail la question de savoir quelles mesures s'imposent pour réduire le risque lié à la faillite des banques d'importance systémique. C'est pourquoi, à ce stade, le Conseil fédéral ne peut pas arrêter de mesures concrètes dans ce domaine.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.