Pratique administrative relative aux autorisations fintech

Texte déposé

1. Depuis combien d’années l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) n’a-t-elle plus octroyé d’autorisation Fintech ? Le Conseil fédéral peut-il expliquer cette situation ?

2. En dehors de la surveillance consolidée des groupes financiers prévue dans la loi sur les banques (LB) et dans la loi fédérale sur les établissements financiers, pour quelles raisons la FINMA a-t-elle généralement besoin de deux à trois ans pour examiner une demande d’autorisation Fintech soumise par une petite start-up conformément à l’art. 1b LB, y compris dans le cas où un examen préalable a déjà été effectué par une société d’audit agréée au sens de la LB et où un rapport d’audit positif a été établi ?

3. Étant donné que, manifestement, la FINMA ne souhaite ou ne peut pas s’appuyer sur le rapport d’audit mentionné à la question 2 et que celui-ci n’est par ailleurs pas exigé par la loi, ne serait-il pas judicieux de renoncer à cet examen préalable, d’autant plus que, selon l’appréciation des acteurs du marché, il n’a guère d’influence sur la durée ou l’issue de la procédure menée par la FINMA ? Cette dernière ne considère-t-elle pas qu’il est disproportionné d’imposer aux start-ups des coûts supplémentaires de l’ordre de 35 000 à 45 000 francs, soit plus de 10 % du capital minimum fixé par la loi, en les soumettant à un tel examen préalable ?

4. Pour quelle raison les requérants ne reçoivent-ils qu’une lettre en cas de refus de la FINMA et non une décision formelle indiquant les voies de recours ? Ne faudrait-il pas donner aux requérants la possibilité de contester par voie judiciaire les motifs invoqués par la FINMA ?

5. Pourquoi la FINMA informe-t-elle les requérants qu’ils peuvent retirer leur demande jusqu’à la fin du mois durant lequel ils l’ont déposée et les renvoie-t-elle à des dispositions pénales de la loi sur la surveillance des marchés financiers (LFINMA) et de la LB (par ex. art. 49, al. 1, let. b, LB : amende de 500 000 francs au plus ou peine privative de liberté de trois ans au plus), alors que les requérants ne sont soumis ni à la LB ni à la LFINMA tant qu’une autorisation ne leur aura pas été octroyée ? Des cas ont été signalés. La FINMA part-elle du principe qu’elle remplit ainsi un mandat légal ou souhaite-t-elle de cette manière protéger la réputation de la place financière ?

6. Bien que le nombre de banques soit en baisse et qu’une grande banque d’importance systémique ait même disparu récemment, les frais de personnel de la FINMA n’ont cessé d’augmenter au cours de ces dernières années. Quelles sont les raisons de cette évolution ? Outre l’engagement prévu de personnel supplémentaire, quelles mesures concrètes la FINMA prend-elle pour améliorer la qualité et l’efficacité de sa surveillance ainsi que pour éviter, à l’avenir, des erreurs d’appréciation comme celles commises dans le cas de Credit Suisse ?

Avis du Conseil fédéral

Depuis que l’autorisation dite « autorisation fintech » visée à l’art. 1b de la loi sur les banques (LB ; RS 952.0) est entrée en vigueur le 1^er janvier 2019, l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) a accordé une autorisation de ce type à sept entreprises. La dernière a été octroyée en 2025, mais elle n’a pas encore déployé ses effets juridiques, car certaines conditions doivent encore être remplies. Par ailleurs, certaines demandes sont encore en cours de traitement. En tout, la FINMA a reçu 30 demandes d’autorisation. Une grande partie de celles-ci n’ont pas été jugées susceptibles de déboucher sur une procédure d’autorisation. En 2022, le Conseil fédéral a soumis l’« autorisation fintech » à une évaluation. Celle-ci a mis en lumière la nécessité de revoir le cadre réglementaire pour renforcer l’attrait de cette catégorie d’autorisation et la protection des clients. Il s’agit notamment de mieux protéger les dépôts du public acceptés par un établissement fintech en cas de faillite de celui-ci. Un projet de modification de la loi fédérale sur les établissements financiers (établissements de moyens de paiement et établissements pour services avec des cryptoactifs) a par conséquent été élaboré et soumis à une procédure de consultation, qui s’est achevée le 6 février 2026. Les services de l’administration fédérale évaluent actuellement les avis reçus dans ce cadre. Selon la FINMA, s’il lui faut parfois beaucoup de temps pour évaluer les demandes d’autorisation fintech, c’est essentiellement parce que celles-ci pèchent par leur mauvaise qualité. En effet, il arrive que ces demandes n’aient pas été suffisamment préparées ou qu’elles présentent une grande complexité (par ex. garantie douteuse d’une activité irréprochable ou structures de groupe complexes). Ces dernières années, la FINMA a donc pris différentes mesures pour améliorer la qualité des demandes. À titre d’exemple, en 2024, elle a introduit l’instrument de l’examen préliminaire facultatif, qui vise à identifier d’éventuels obstacles à l’obtention d’une « autorisation fintech ». De plus, la FINMA s’attache à améliorer ses processus et réfléchit à mettre en place une procédure accélérée (fast track) pour le traitement des demandes qui ont été bien préparées et qui abordent dûment la question des risques induits. Il est crucial que la FINMA traite rapidement les demandes d’autorisation pour que la place financière suisse puisse rester compétitive. Aussi le Conseil fédéral se félicite-t-il des mesures que la FINMA a déjà prises pour traiter plus rapidement ces demandes. Il juge essentiel qu’elle s’emploie à réduire encore la durée de leur traitement et à améliorer la transparence à ce propos. Le projet de modification de la législation qui est mentionné au ch. 1 traite d’ailleurs de cette question. Il ne faut pas confondre l’examen préliminaire facultatif avec l’examen préalable, par une société d’audit agréée, de la demande officielle d’autorisation. La FINMA ne requiert cet examen-là que si l’examen préliminaire a abouti à un résultat positif. L’examen préalable allège grandement la tâche de la FINMA et, comme l’expérience l’a montré, fournit de précieuses indications sur les points délicats de la demande d’autorisation. Il ne saurait toutefois se substituer au verdict définitif de la FINMA concernant la demande (voir notamment les art. 1b et 3 LB, les art. 6, 24 et 53 de la loi sur la surveillance des marchés financiers [LFINMA ; RS 956.1] ainsi que le guide pratique concernant les confirmations des sociétés d’audit à l’intention de la FINMA).
L’examen préliminaire ne constitue pas une procédure administrative formelle et ne peut donc pas se conclure par une décision. Même s’il reçoit un avis négatif de la FINMA, le requérant est libre de soumettre une demande officielle d’autorisation. La FINMA se prononce ensuite sur cette demande par voie de décision susceptible de recours. Selon ses propres dires, lorsque la FINMA a des raisons de penser que le requérant exerce une activité sans disposer de l’autorisation requise, elle lui signale que son comportement est potentiellement répréhensible. La FINMA est une entité indépendante de la Confédération, de sorte que, comme le prévoit l’art. 5, al. 3, LFINMA, elle règle elle-même son organisation selon des principes économiques, y compris en matière de personnel. Le Conseil fédéral édicte l’ordonnance sur les émoluments et les taxes et approuve les comptes annuels de la FINMA en se fondant sur l’attestation émise par le Contrôle fédéral des finances (art. 15, al. 4, et 9, al. 1, let. f, LFINMA). Selon ses propres indications, la FINMA s’emploie à gagner en efficacité en renforçant la collaboration interne, en pratiquant davantage la surveillance fondée sur des données et en faisant avancer la transformation numérique. Par ailleurs, elle estime que sa récente réorganisation devrait renforcer la surveillance intégréedu fait qu’elle lui permet désormais d’affecter davantage de personnel à la surveillance des banques d’importance systémique.