Modifier l'article 7 du code de procédure pénale de manière à permettre aux cantons d'exclure ou de limiter la responsabilité pénale des membres des autorités législatives communales pour des propos tenus devant un conseil communal ou une assemblée communale

Texte déposé

Se fondant sur l’art. 160, al. 1, de la Constitution fédérale, le Grand Conseil du canton du Tessin soumet à l’Assemblée fédérale une initiative par laquelle il demande la modification de l’art. 7, al. 2, let. a, du code de procédure pénale (CPP) de manière à permettre aux cantons d’exclure ou de limiter la responsabilité pénale des membres des autorités législatives communales pour des propos tenus devant un conseil communal ou une assemblée communale.

Développement

L’immunité parlementaire est un principe juridique destiné à garantir aux membres d’une assemblée législative la possibilité d’exercer librement leurs fonctions, sans devoir craindre de conséquences légales en raison des opinions qu’ils expriment ou des actes qu’ils accomplissent dans le cadre de leur mandat. Ce principe protège la liberté d’expression et l’indépendance des parlementaires, garantissant un débat démocratique libre et ouvert.

En Suisse, l’immunité parlementaire est réglementée tant au niveau fédéral qu’au niveau cantonal. Au niveau fédéral, les membres de l’Assemblée fédérale bénéficient d’une protection pour les déclarations qu’ils font dans le cadre des délibérations parlementaires, des activités des commissions et de leurs autres activités en lien avec leur mandat parlementaire. Durant les sessions, l’immunité parlementaire les protège en outre de procédures pénales pour des infractions qui n’ont pas de lien avec l’exercice de leurs fonctions, sauf en cas d’urgence, notamment s’ils sont arrêtés après avoir été pris en flagrant délit.

Dans le canton du Tessin, l’art. 51 de la legge sul Gran Consiglio (loi sur le Grand Conseil) accorde une protection similaire aux députées et députés cantonaux. Le 16 septembre 2024, le Grand Conseil a adopté la motion 1423, qui visait à modifier la legge organica comunale (loi organique communale) [LOC] afin d’étendre cette protection aux membres des organes législatifs communaux, le but étant d’éviter que l’exercice de leurs prérogatives démocratiques au niveau local ne soit entravé par la crainte de poursuites pénales pour des propos tenus au sein de leur conseil ou de leur assemblée.

Le cheminement qui a conduit à cette décision a commencé le 16 septembre 2019, avec le dépôt de la motion 1423 par le député Tiziano Galeazzi. La motion demandait que l’immunité soit étendue aux conseillères et conseillers communaux ainsi qu’aux citoyennes et citoyens actifs dans les assemblées communales, à l’instar de ce qui est déjà prévu pour les parlementaires cantonaux. Après un long examen au sein de la Commissione Costituzione e leggi (Commission Constitution et lois), deux rapports présentant des avis opposés ont été publiés le 25 juin 2024 : le rapport de la majorité de la commission (7786 R1), favorable à la modification législative, et le rapport de la minorité (7786 R2), qui a émis des doutes quant à la compatibilité de la proposition avec le droit fédéral.

Malgré ces réserves, le Grand Conseil a approuvé la modification de la LOC lors de sa séance du 16 septembre 2024, donnant ainsi au Conseil d’État le mandat d’élaborer un message de mise en œuvre.

Cette décision a toutefois soulevé des questions juridiques, notamment en ce qui concerne sa conformité avec l’art. 7, al. 2, let. a, du code de procédure pénale (CPP), qui prévoit une immunité exclusivement pour les membres des autorités législatives cantonales. Dans le cadre du mandat qui lui avait été confié, le Conseil d’État a demandé un avis à l’Office fédéral de la justice (OFJ). Selon l’interprétation de ce dernier, les cantons ne sont pas habilités à étendre de manière autonome l’immunité aux organes législatifs communaux. Il faudrait pour cela que le CPP ait été préalablement modifié en ce sens.

L’objection de l’OFJ se fonde sur une interprétation du principe de légalité selon laquelle l’art. 7, al. 2, let. a, CPP ne prévoit une immunité que pour les membres des autorités législatives cantonales et l’extension d’une telle prérogative aux organes législatifs communaux, en l’absence de base légale explicite au niveau fédéral, pourrait être contraire au droit (fédéral) supérieur, si bien que la validité juridique de la norme cantonale serait sujette à contestation.

Toutefois, même si la règle est claire sur le plan formel, la position de l’OFJ n’exclut pas définitivement l’extension de l’immunité. Au contraire, l’office lui-même admet que la question reste ouverte et qu’une solution pourrait être trouvée, soit par voie de jurisprudence dès lors qu’un tribunal appelé à se prononcer reconnaîtrait la possibilité d’une interprétation évolutive et systématique du CPP et étendrait ainsi le champ d’application aux organes législatifs communaux, soit par une intervention législative explicite au niveau fédéral, comme le propose l’initiative du canton du Tessin, qui vise à combler un vide réglementaire et à conférer une sécurité juridique à l’action des cantons.

L’absence de base juridique actuelle n’équivaut donc pas à une interdiction absolue : le système fédéral suisse, qui est fondé sur le dialogue entre les niveaux institutionnels et sur le développement dynamique du droit, permet de surmonter les éventuelles rigidités réglementaires grâce aux instruments prévus dans l’ordre juridique, dans le respect des principes démocratiques et de l’État de droit.

L’avis de l’OFJ, même s’il a valeur de référence, n’a pas de caractère contraignant. Le Conseil d’État est par conséquent tenu de mettre en œuvre la volonté exprimée par le parlement cantonal.

C’est dans ce contexte que s’inscrit l’initiative déposée le 4 novembre 2024, qui vise à modifier l’art. 7 du code de procédure pénale pour que les membres des autorités législatives communales bénéficient eux aussi de l’immunité parlementaire. L’objectif est double : d’une part, combler un vide réglementaire et prévenir d’éventuels conflits de droit ; d’autre part, fournir aux cantons une base légale claire et sûre.

Cette initiative vise en outre à sensibiliser l’Assemblée fédérale à l’importance d’assurer une protection adéquate également aux personnes impliquées dans la vie politique au niveau local. Comme le relève le rapport de la majorité de la Commission Constitution et lois du Grand Conseil tessinois, il est difficile de justifier l’inégalité de traitement entre les membres des autorités exécutives ou judiciaires – déjà couverts par l’art. 7, al. 2, let. a. du CPP – et les conseillères et conseillers communaux, qui s’exposent personnellement dans le débat démocratique local. L’engagement civique de celles et ceux qui se mettent à la disposition de la collectivité mérite une protection à la hauteur de la fonction exercée, notamment pour éviter de dissuader des personnes motivées de s’investir dans la vie politique.