Étude préliminaire sur l’extension de capacité du nœud ferroviaire de Bâle

Texte déposé

Sur la base de l’étape d’aménagement ferroviaire 2035, la Confédération prévoit l’extension de capacité du nœud de Bâle (ECNB) et examine cette mesure pour la prochaine étape d’aménagement.

Le 23 avril 2025, l’OFT a présenté l’étude préliminaire sur l’extension de capacité du nœud de Bâle. La faisabilité technique a été confirmée, de même que la décision générale de l’OFT, des CFF et des cantons, consistant à réaliser cette extension au moyen d’une gare souterraine à Bâle CFF et du nouveau tronçon « Herzstück ».

Les nouveaux calendriers et les estimations de coûts ont été accueillis avec mécontentement par les experts, la presse et le public. Dans ce contexte, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Les nouvelles primes de risque appliquées par l’OFT entraînent une forte hausse des prévisions de coûts. Comment se justifient ces primes de risques ? Si elles s’appuient sur des valeurs empiriques, je prie le Conseil fédéral de présenter une liste des mesures concernées, en indiquant l’évolution des coûts selon les différentes phases du projet, corrigée en fonction de l’indice des prix de la construction.

2. L’application de primes de risque a pour but de prévenir le recours à des crédits supplémentaires en cas de survenance d’un risque. Elle pourrait toutefois aussi diminuer l’incitation à ajuster le financement dans le cadre de la mesure elle-même en cas de dépassement. Quelle est la position du Conseil fédéral à ce sujet ?

3. Le calendrier présenté dans l’étude préliminaire repose sur une réalisation en série. Existe-t-il d’autres projets ferroviaires dont les sous-projets ont été planifiés de manière sérielle sur une période aussi longue ?

4. L’OFT a indiqué qu’il examinerait la possibilité de réduire la durée totale des travaux en réalisant certains sous-projets en parallèle.Des investissements préalables dans le cadre de mesures déjà arrêtées sont-ils également envisagés ?Le Conseil fédéral peut-il garantir que les résultats de ces analyses seront disponibles à temps pour l’évaluation des projets d’envergure dans le cadre du prochain message ?

5. Une réévaluation des exigences fonctionnelles imposées au nœud de Bâle pourrait-elle également accélérer l’ensemble du projet et en faciliter le financement ?

6. La première étape de l’ECNB, à savoir la construction de la gare souterraine de Bâle CFF, présente des similitudes avec d’autres projets de gares souterraines en Suisse, dont les coûts et les délais de réalisation sont toutefois nettement inférieurs. La gare souterraine de Berne, actuellement en construction, en est un exemple. Comment la Confédération veille-t-elle à ce que la planification de l’ECNB repose sur les mêmes critères et que les enseignements tirés de projets comparables soient dûment pris en compte ?

Avis du Conseil fédéral

1. En mars 2024, l’Office fédéral des transports (OFT) a mis à jour son guide de calcul des coûts d’infrastructure ferroviaire datant de 2016. La méthode de détermination des coûts n’a pas changé, mais les suppléments fixant un prix pour les éventuels risques ont été adaptés. Cette méthodologie sert à déterminer les coûts d’une étape d’aménagement au cours des premières phases de planification. L’évolution des états des coûts après les différentes phases de projet montre que les coûts augmentent généralement d’environ 30 %. L’adaptation de la méthodologie en 2024 tient compte de cette situation ; il en résulte des estimations de coûts plus précises et des surcoûts moins élevés pour les nouveaux projets.
Dans l’étude préliminaire sur l’extension des capacités du nœud de Bâle publiée récemment, les coûts liés aux prix ajustés augmentent d’environ 15 % par rapport aux résultats du « plan en cinq points » (voir p. 138 du rapport d’étude (en allemand) ; www.bav.admin.ch > Publications > Informations régionales pour les médias). Le reste de l’augmentation des coûts est dû à de nouvelles conclusions et à un approfondissement de la planification. 2. Le Conseil fédéral n’a pas constaté d’effet incitatif. Malgré des objectifs clairs en matière de coûts lors de la libération des différentes phases par l’OFT, les gestionnaires d’infrastructure ne sont pas parvenus à établir les fonctionnalités requises pour les infrastructures (par ex. construction pour une certaine vitesse de circulation, exigences en matière de sécurité) dans le cadre des coûts prévus. L’adaptation de la méthodologie des coûts permettra de mieux respecter les crédits, d’où une sécurité de planification financière accrue. Cette approche concorde avec les exigences de la loi du 7 octobre 2005 sur les finances (RS 611.0611.0), qui dispose que, lors de l’évaluation des crédits d’engagement, il faut aussi indiquer les causes d’incertitude et, au besoin prévoir une réserve raisonnable. 3. L’étude préalable sur l’extension des capacités du nœud de Bâle (EECB) est un cas unique en Suisse. Il n’existe pas d’étude comparable dans le cadre de laquelle des vérifications ont été établies de manière aussi complète à un stade très précoce pour une partie si importante d’un seul tenant du réseau ferré.
Vu les nombreuses interdépendances, on est parti du principe, lors du traitement de l’étude, que le paquet de modernisation et la gare souterraine de Bâle CFF seraient construits en série. En fonction du contenu du prochain message sur l’aménagement ferroviaire, l’OFT chargera les CFF d’examiner le potentiel d’accélération des phases de construction que recèle une réalisation en parallèle. 4a. L’EECB montre que, dans un premier temps, les mesures du paquet de modernisation sont nécessaires pour pouvoir assurer que l’offre ferroviaire planifiée à moyen terme soit stable ou ponctuelle. Cela ne requiert pas d’investissements préalables pour les projets déjà décidés. 4b. L’horizon temporel de l’EECB va bien au-delà de celui de « Transports ’45 ». À l’horizon 2045 à Bâle, c’est la réalisation du paquet de modernisation qui est centrale. À l’heure actuelle, il faut cependant attendre les résultats de l’étude « Transports ’45 ». 5. La Confédération, les deux Bâle, les CFF et le « Bundeseisenbahnvermögen » de la Deutsche Bahn SA ont établi conjointement le « plan en cinq points » de 2017 à 2022. Cette vaste étude a permis de déterminer quelle offre de prestations est nécessaire à long terme et quelles infrastructures supplémentaires sont requises à cet effet. Les coûts pourraient baisser si l’on renonçait à certaines exigences fonctionnelles que le plan en cinq points présuppose, comme par exemple de nouvelles haltes ou des extensions supplémentaires de l’offre. Le cas échéant, certaines parties de l’EECB devraient être révisées. 6. Pour la gare souterraine du RBS à Berne, les coûts initialement prévus de 600 millions de francs (prix d’octobre 2016) sont actuellement dépassés de près de 28 %. Vu qu’il s’agit d’une gare souterraine isolée exploitée de manière comparable à un métro à voie métrique, elle ne peut servir de comparaison que dans une mesure restreinte. Les deux projets Genève Cornavin – Eaux-Vives – Annemasse (CEVA) et la ligne diamétrale de Zurich (DML), dont les surcoûts dus au renchérissement ont dépassé les estimations initiales de respectivement 36 % et 40 %, sont des exemples plus appropriés pour une comparaison. Les coûts finals de la DML corrigés du renchérissement, de 2,7 milliards de francs, et ceux de la gare souterraine, accès compris (EECB, voir p. 137 du rapport d’étude), de 2,8 milliards de francs, sont tout à fait comparables.