Train de mesures en matière de stabilité bancaire

Texte déposé

Le Conseil fédéral est chargé de soumettre au Parlement un train de mesures en matière de stabilité bancaire. Celui-ci doit permettre une évaluation complète des effets sur la stabilité financière, l’économie nationale, la place financière, les banques concernées, nos entreprises et ménages ainsi que sur la compétitivité, et garantir que le Parlement élabore un cadre législatif cohérent. Il faut s’abstenir d’adopter prématurément des mesures ponctuelles, y compris au niveau de l’ordonnance, en particulier dans le domaine de la capitalisation, étant donné que la consultation relative à la modification de l’ordonnance sur les fonds propres est en cours.

Une minorité (Müller Leo, Amoos, Bendahan, Bregy, Kamerzin, Michaud Gigon, Ritter, Roth David, Ryser, Wermuth, Widmer Céline) propose de rejeter la motion.

Développement

Le 6 juin 2025, le Conseil fédéral a fixé les grandes lignes des modifications de loi et d’ordonnance et ouvert une consultation relative à la modification de l’ordonnance sur les fonds propres. Son objectif est d’améliorer le dispositif « too big to fail ».

Il a décidé d’échelonner les mesures, bien qu’il ait déjà souligné à juste titre, dans son rapport du 10 avril 2024 sur la stabilité des banques, que celles-ci forment un tout et doivent être examinées dans le contexte général. Le Conseil fédéral prévoit notamment de considérer la mesure 15 (qui porte sur le traitement des fonds propres des filiales étrangères de banques d’importance systémique) séparément des modifications d’ordonnance portant elles aussi sur la capitalisation et séparément du reste du paquet législatif, qui contient lui aussi des éléments intrinsèquement liés à la capitalisation (par ex. des éléments liés à la résolvabilité). La présidente de la Confédération, Karin Keller-Sutter, a elle-même souligné à plusieurs reprises qu’il fallait tenir compte de la résolvabilité de la banque pour déterminer les exigences appropriées en matière de fonds propres.

Une approche échelonnée ne permet pas d’évaluer de manière satisfaisante les effets des mesures dans leur ensemble, ni leur interaction. Comme le montre l’expertise commandée par le Conseil fédéral à Alvarez & Marsal, cela pourrait entraîner des risques pour l’économie suisse. Il faut donc s’abstenir de prendre à la hâte des décisions lourdes de conséquences.

Depuis mars 2023, le Parlement s’est déjà penché à plusieurs reprises sur la chute de Credit Suisse, examinant notamment le rapport de la Commission d’enquête parlementaire (CEP). Il a expressément souligné qu’il fallait procéder à une évaluation globale de la future réglementation bancaire afin de coordonner judicieusement les mesures. Les deux conseils ont ainsi suivi la proposition de la CER-E de reporter l’examen du mécanisme public de garantie des liquidités en attendant que le Conseil fédéral ait présenté son message sur le paquet global. De même, l’examen d’autres interventions parlementaires relatives à la réglementation bancaire a été suspendu.

Le secteur bancaire, et plus généralement le secteur financier, c’est 240 000 employés, une valeur ajoutée brute de 70 milliards de francs et des recettes fiscales de plus de 9 milliards de francs. On parle donc ici des branches économiques les plus importantes de notre pays. Dans sa stratégie relative à la place financière suisse, le Conseil fédéral écrit qu’une place financière forte s’avère un atout décisif pour l’économie suisse et pour l’attrait du site d’implantation helvétique sur la scène internationale. Il ajoute que la place financière suisse doit continuer de faire partie des places financières modernes et d’envergure mondiale, qui donnent le ton à l’échelle internationale. Afin de garantir la stabilité et la compétitivité de notre place financière et d’éviter d’inutiles répercussions négatives sur les entreprises et les ménages privés, le Parlement doit pouvoir examiner et adopter la future réglementation bancaire en tant que paquet global.

Proposition du Conseil fédéral

Rejet

Avis du Conseil fédéral

À la fois dans le rapport sur la stabilité des banques qu’il a publié le 10 avril 2024 et dans les lignes directrices qu’il a fixées le 6 juin 2025 pour la modification des lois et des ordonnances pertinentes (voir le communiqué de presse à ce sujet), le Conseil fédéral propose de considérer les mesures comme un ensemble. Les lignes directrices tiennent également compte des recommandations de la CEP et permettent une vision globale encore plus large que le rapport sur la stabilité des banques. Il est essentiel de pouvoir exécuter les mesures à court terme, notamment celles qui ont un caractère préventif, afin de garantir la stabilité de la place financière. La modification de l’ordonnance sur les fonds propres (RS 952.03952.03) d’ores et déjà mise en consultation vise à éliminer les faiblesses identifiées. Sa mise en œuvre s’accompagnera d’un premier relèvement des fonds propres, dont les effets se déploieront rapidement. En outre, une mesure de prévention qui a son importance consiste en la couverture intégrale des participations étrangères au moyen des fonds propres de la banque mère suisse. Proposée par le Conseil fédéral, cette solution permettra à un établissement d’améliorer sa marge de manœuvre durant la phase de stabilisation, soit avant toute liquidation, et aura par conséquent des vertus préventives. Le Conseil fédéral estime qu’il faut agir aussi tôt que possible pour renforcer la résilience de la banque mère établie en Suisse. Cette précocité tient aussi au fait que l’instauration d’une telle mesure nécessite des délais transitoires appropriés. À l’inverse, l’incertitude liée aux exigences en matière de fonds propres qu’UBS devra satisfaire en définitive érode la confiance des acteurs du marché et empêche l’établissement de faire une planification fiable à long terme. La détermination précoce de ces exigences accroîtra également la sécurité du droit applicable aux acteurs du marché. Elle pourrait par ailleurs permettre au Parlement de poursuivre et d’achever son examen du mécanisme public de garantie des liquidités (public liquidity backstop, PLB), lequel jouera un rôle essentiel dans le dispositif too big to fail(TBTF) à venir. À noter en résumé qu’un train de mesures homogène existe déjà. Le Conseil fédéral estime qu’il est primordial de le mettre en œuvre rapidement pour renforcer la stabilité du secteur financier. Or, sa mise en œuvre risque de prendre du retard si les modifications de lois ou d’ordonnances déjà existantes ne sont pas adoptées avant que l’on dispose de tous les éléments du train de mesures. Dans les prochains rapports qu’il établira en application de l’art. 52 de la loi sur les banques (RS 952.0), le Conseil fédéral présentera en outre une vue d’ensemble stratégique du développement de la réglementation TBTF, dont il s’engage à informer le Parlement à intervalles réguliers.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.