Code de procédure pénale. Quand le Conseil fédéral tirera-t-il les conséquences de la surcharge croissante de la justice pénale ?

Texte déposé

Les autorités cantonales signalent depuis des années la surcharge croissante de la justice pénale. La Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) mène actuellement le projet « Analyse de la surcharge des autorités pénales cantonales » (SAP). Il apparaît d’ores et déjà que la complexité du code de procédure pénale (CPP), l’élargissement des droits procéduraux et les tâches légales supplémentaires entraînent une charge de travail considérablement accrue pour la police, les ministères publics et les tribunaux.

De nombreux praticiens jugent particulièrement critique le droit de participer à l’administration des preuves prévu à l’art. 147 CPP. Les coprévenus peuvent participer aux auditions d’autres prévenus dès le début de la procédure, ce qui rend beaucoup plus difficile l’obtention de dépositions non influencées et rend les procédures complexes et fastidieuses, surtout lorsque plusieurs personnes sont impliquées dans les faits. La restriction pragmatique du droit de participer initialement envisagée dans le cadre de la révision du CPP n’a pas été mise en œuvre.

À quoi s’ajoute le fait que, du point de vue de nombreux ministères publics, la récente révision du CPP impose des obligations administratives et procédurales supplémentaires, parmi lesquelles de nouvelles auditions obligatoires, des obligations supplémentaires en matière d’information et d’audition à l’égard des parties plaignantes, ainsi que des droits de collaborer élargis. Dans le même temps, les effectifs de nombreuses autorités de poursuite pénale restent limités. Selon plusieurs ministères publics, la durée des procédures s’en voit allongée, la charge de travail des collaborateurs alourdie et les ressources dédiées à la poursuite pénale proprement dite et à la recherche de la vérité s’en voient détournées au profit d’actes de procédure formels.

Dans ce contexte, le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Partage-t-il l’avis selon lequel la complexité du CPP représente aujourd’hui une cause majeure de la surcharge croissante de la police, des ministères publics et des tribunaux ?

2. Comment évalue-t-il les répercussions du droit de participer prévu à l’art. 147 CPP sur l’efficacité des enquêtes pénales, surtout dans les procédures impliquant plusieurs prévenus ?

3. Est-il disposé à réexaminer la restriction du droit de participer proposée par un groupe d’experts largement représentatif dirigé par l’Office fédéral de la justice, selon laquelle un prévenu peut être exclu de la première audition d’un coprévenu ?

4. Quelles conséquences prévoit-il sur la durée des procédures, les besoins en ressources et le taux de condamnation de l’adoption, lors de la dernière révision du CPP, de droits procéduraux et de collaborer supplémentaires ?

5. Que pense-t-il du reproche formulé par les praticiens selon lequel le CPP va désormais bien au-delà des exigences de la Convention européenne des droits de l’homme, entraînant ainsi une charge procédurale supplémentaire considérable ?

6. Est-il disposé, lors d’une prochaine révision du CPP, à procéder à un examen systématique de l’ensemble des droits procéduraux afin d’en évaluer la nécessité pratique, la proportionnalité et l’incidence sur l’efficacité des procédures (en envisageant notamment une restriction du droit de collaborer, une révision de la procédure de mise sous scellés et un allègement des formalités en matière d’expulsion) ?

7. Quelles mesures prévoit-il pour garantir que le principe constitutionnel de célérité soit désormais mieux respecté ?

8. Convient-il qu’un système pénal contraint à consacrer toujours plus de ressources aux actes formels risque de compromettre sa vocation première, à savoir établir rapidement la vérité, protéger la population et faire rigoureusement appliquer le droit pénal ?

9. Que pense-t-il de la demande visant à restituer aux autorités chargées des questions migratoires la compétence de prononcer des expulsions afin de soulager les tribunaux et les ministères publics ?

10. Quel effet d’allègement attend-il de la possibilité, actuellement débattue au Parlement, de prononcer des expulsions à l’encontre de personnes sans titre de séjour également dans le cadre de la procédure d’ordonnance pénale ?

Avis du Conseil fédéral

Ad questions 1 à 8 : Le Conseil fédéral est conscient que les autorités de justice pénale font face à une importante surcharge de travail. Il y a plusieurs causes probables, notamment l’augmentation du nombre d’infractions (y compris celles relevant du droit pénal accessoire) et du nombre de dénonciations, la complexification des procédures (éventuellement provoquée par la transformation numérique) et, dans certains cas, les règles du code de procédure pénal (CPP ; RS 312.0). Le Conseil fédéral est très intéressé à connaître l’ampleur de cette surcharge des autorités de justice pénale et les causes de son augmentation.

En avril 2024, la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) a décidé d’analyser les causes de la hausse croissante de la surcharge des autorités cantonales de justice pénale. Les résultats de cette analyse permettront d’identifier des champs d’action au niveau des cantons et de la Confédération. Les travaux sont en cours ; les résultats sont attendus pour le troisième trimestre 2027. Ils serviront de base au Conseil fédéral pour ses réflexions en la matière.

Le Conseil fédéral rappelle ici que le résultat de la dernière révision du CPP (voir FF 2022 1560), qui faisait suite à la motion 14.3383 de la Commission des affaires juridiques du Conseil des États « Adaptation du code de procédure pénale » et qui se fondait sur l’examen des expériences qui découlent de l’application du nouveau CPP, ne correspond pas entièrement aux propositions qu’il a formulées, notamment concernant le droit de participer.

Le Conseil fédéral rappelle que la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH ; RS 0.101) prévoit des garanties minimales que les États parties sont tenus de respecter. Le législateur est toutefois libre de fixer des normes de procédure allant au-delà de ces garanties minimales, axées en particulier sur la protection des personnes concernées, la qualité de la procédure pénale et la culture de l’État de droit. Le Parlement a pris cette décision de nature juridico-politique à dessein.

Le Conseil fédéral souligne que des travaux relatifs à la célérité (art. 5 CPP) sont en cours et qu’ils visent notamment à faciliter les procédures pénales et à les rendre plus efficaces. On peut citer par exemple le postulat 26.3517 de la Commission des affaires juridiques du Conseil national « Révision du code de procédure pénale concernant des méthodes d’enquête numériques et, en particulier, l’intelligence artificielle » transmis au Conseil fédéral et le mandat que ce dernier a confié au Département fédéral de justice et police d’examiner les bases légales requises afin de pouvoir obtenir plus rapidement des moyens de preuves électroniques en Suisse comme à l’étranger (voir le communiqué du Conseil fédéral du 9 avril 2025 intitulé « Poursuite pénale internationale : faciliter l’obtention de moyens de preuve électroniques » ; disponible sur : www.admin.ch > Dernières décisions et communiqués).

Ad question 9 : Le Conseil fédéral renvoie sur cette question au postulat 25.3394 Schmid « Décharger la justice pénale en transférant les expulsions aux autorités de migration » qui lui a été transmis. Il procédera à une évaluation de l’attribution de la compétence d’ordonner une expulsion dans le cadre du rapport en réponse au postulat.

Ad question 10 : Le Conseil fédéral estime que donner la compétence aux ministères publics de prononcer des expulsions par ordonnance pénale les surchargerait encore davantage. Il renvoie à ce sujet à son avis du 21 mai 2025 sur la motion 25.3428 de la Commission des affaires juridiques du Conseil national « Expulsion par ordonnance pénale ».