Révision partielle du droit de bail dans le Code des obligations et initiative populaire "pour des loyers loyaux"

Résumé

Message du 15 septembre 1999 relatif à la révision partielle du droit de bail dans le code des obligations et à l'initiative populaire "pour des loyers loyaux"

Situation initiale

Le droit du bail actuel est entré en vigueur le 1er juillet 1990. Des appels provenant aussi bien des locataires que des bailleurs n'ont cessé de s'élever pour réclamer d'autres modifications.

Le 14 mars 1997, l'Association suisse des locataires a déposé l'initiative populaire "pour des loyers loyaux". L'initiative populaire renferme les points suivants, sous la forme d'un texte rédigé de toutes pièces :

a. Définition des loyers initiaux considérés comme abusifs ;

b. Fixation des variations de loyers sur la base d'éléments influençant directement les coûts, à l'exclusion des motifs d'adaptation dits absolus (loyers usuels dans la localité ou dans le quartier, amélioration du rendement). Les adaptations de loyer basées sur l'évolution du taux hypothécaire doivent être calculées sur une valeur moyenne établie sur cinq ans (taux hypothécaire "lissé");

c. Limitation et échelonnement des augmentations de loyer liées à un transfert d'immeuble ;

d. Délégation aux cantons de la tâche de légiférer afin que seules les prestations liées à la consommation effective des locataires puissent leur être facturées au titre de frais accessoires ;

e. Obligation générale de respecter des formules approuvées, également pour les loyers initiaux et les autres prétentions du bailleur ;

f. Dispositions spéciales pour les logements d'utilité publique et pour les contrats- cadre ayant force obligatoire ;

g. Obligation de prouver que les motifs d'un congé sont justifiés et définition des éléments constitutifs du congé abusif.

Le Conseil fédéral rejette l'initiative car celle-ci entérine les éléments de loyers couvrant les coûts comme étant la seule base d'adaptation des loyers et prive ainsi le marché du logement d'une nécessaire souplesse. Il reconnaît néanmoins la justesse de certaines revendications de l'initiative populaire, notamment en relation avec les effets problématiques du couplage entre le taux hypothécaire et les loyers. Cependant, la proposition de fixer un taux hypothécaire lissé ne ferait que différer le problème sans le régler.

De l'avis du Conseil fédéral, il convient donc de traiter le "problème du couplage" sur le fond. Il souhaite également remédier à quelques-unes des faiblesses incontestées de la réglementation actuelle.

Fort de ces considérations, le Conseil fédéral a décidé d'opposer à l'initiative populaire "Pour des loyers loyaux" un contre-projet indirect comportant les nouveautés essentielles suivantes :

• les loyers doivent dorénavant être adaptés en priorité à l'évolution de l'indice suisse des prix à la consommation, ceci à raison de 80 % des variations de l'indice ;

• la détermination du caractère abusif d'un loyer ne repose plus sur la notion de rendement excessif, mais sur le principe des loyers comparatifs,

• la taille des appartements et des maisons familiales de luxe est estimée sur la base de la surface nette habitable et non plus sur le nombre de pièces,

• les augmentations de loyer motivées par des investissements entraînant une plus-value de la chose louée ou par un transfert d'immeuble doivent être échelonnées dès qu'elles dépassent 20 %du montant du loyer précédent,

• les loyers de logements en faveur desquels des mesures d'encouragement ont été prises par les pouvoirs publics doivent également pouvoir être examinés quant à leur légitimité, ceci dans le cadre des dispositions de la procédure administrative,

• les autorités de conciliation doivent pouvoir trancher tous les litiges portant sur une valeur litigieuse ne dépassant pas 5000 francs,

• les parties sont exonérées d'émoluments et de frais judiciaires pour les litiges concernant les congés abusifs ainsi que pour les litiges portant sur une valeur litigieuse ne dépassant pas 20 000 francs.

Aucune modification n'est prévue au niveau de la protection contre les congés abusifs. Celle-ci a été beaucoup moins controversée par le passé que les règles d'adaptation des loyers. La modification de la loi s'applique donc essentiellement à la détermination des loyers.

Délibérations

Lors du débat d'entrée en matière au Conseil national, les orateurs se sont accordés sur la nécessité d'un changement dans la législation. Alors que les socialistes et les Verts soutenaient l'initiative au nom de la protection des locataires, la droite défendait l'entrée en matière sur un contre-projet destiné à insuffler davantage de marché dans le secteur du logement. Finalement, l'arrêté fédéral proposant de rejeter l'initiative a été adopté par 112 voix contre 66. C'est par 113 voix contre 66 que l'entrée en matière sur le contre-projet indirect du Conseil fédéral, remanié par la Commission de l'économie et des redevances au détriment des locataires, a été votée.

Au cours de la discussion par article, l'une des questions les plus controversées a porté sur le niveau à partir duquel un loyer peut être considéré comme abusif. Selon une minorité bourgeoise de la commission, les loyers sont à considérer comme abusifs s'ils dépassent de plus de 20 % le niveau des loyers usuels dans la localité et dans le quartier. L'écart de 15 % retenu par le Conseil fédéral et la majorité de la commission l'a emporté par 107 voix contre 70. En accord avec le Conseil fédéral, les appartements de luxe ne doivent pas être pris en considération lors de l'adaptation des loyers de référence. Mais les appartements loués par des coopératives ou des collectivités ont également été écartés, contre l'avis du Conseil fédéral, qui a plaidé pour une norme statistique la plus proche possible de la réalité, et d'une forte minorité rose-verte de la commission (93-78).

La question de savoir dans quelle mesure les loyers doivent être adaptés au renchérissement a constitué l'un des principaux points d'achoppement des débats. La majorité de la commission exigeait une compensation du renchérissement de 1,0 %, la minorité étant favorable à une adaptation à hauteur de 60 %. Une proposition de Hugo Fasel (G, FR), allant dans le sens souhaité par le Conseil fédéral visait un compromis à 80 %. La solution de compromis a rallié la majorité des suffrages (90-74). La Chambre du peuple a refusé, contre l'avis de la majorité de sa commission, mais dans le sens souhaité par le Conseil fédéral, d'accorder la possibilité aux bailleurs de procéder tous les quatre ans à une adaptation aux loyers comparables dans la localité en plus de la compensation du renchérissement.

Elle s'est prononcée contre la gratuité de la procédure pour des litiges dont la valeur n'excède pas 20 000 francs. Le Conseil fédéral, soutenu par une minorité de la Commission, proposait cette innovation sur le modèle du droit du travail. Craignant une ruée sur les tribunaux, la majorité bourgeoise a estimé, par 99 voix contre 57, que la mesure n'était pas nécessaire.

Au vote sur l'ensemble, les députés ont adopté le projet par 95 voix contre 55.

Le Conseil des États a estimé, comme la majorité de sa commission, que l'initiative comprenait des éléments de loyers couvrant les coûts, notamment le lien avec les taux hypothécaires, qui manquent de souplesse et qu'elle prévoyait une protection des locataires contre les résiliations qui limite par trop la liberté des bailleurs dans ce domaine. Il a donc adopté l'arrêté fédéral proposant de rejeter l'initiative par 32 voix contre 5.

Lors de la discussion par article du contre-projet, le Conseil des États s'est écarté du Conseil national en décidant, comme le souhaitait la majorité de sa commission, que les loyers comparatifs seraient utilisés pour contrôler, tous les cinq ans, à la demande du locataire, si un loyer est abusif. Il a créé une divergence notoire avec le Conseil national sur la question de l'adaptation des loyers. Contre l'avis du Conseil fédéral qui estimait cette proposition injuste à l'égard des locataires et comportant des conséquences sociales négatives, il a suivi la proposition de minorité de Toni Dettling (R, SZ). Les bailleurs pourront ainsi non seulement adapter les loyers chaque année au plein renchérissement, mais aussi, tous les cinq ans, à la moyenne des loyers usuels dans le quartier, cette seconde hausse ne devant pas dépasser 15 %. La Chambre haute a d'autre part repris une disposition écartée par le Conseil national et décidé que le Conseil fédéral pourrait fixer une limite aux augmentations lorsque le renchérissement dépassait 5 % durant deux années consécutives. Au vote sur l'ensemble, le projet a été accepté par 22 voix contre 12.

Après ce choix du Conseil des États qualifié de " déséquilibré et inacceptable pour les locataires " par Jean-Paul Glasson (R, FR), la Commission des affaires juridiques du Conseil national a repris l'étude de la révision du droit du bail. La majorité de la commission s'est prononcée en faveur du compromis élaboré par les milieux immobiliers romands et les locataires, dit accord romand. Ce modèle prévoit la suppression de toute référence aux taux hypothécaires pour la fixation des loyers. Ceux-ci ne pourraient être indexés en principe qu'à raison de 80 % du renchérissement annuel. En cas de flambée des taux hypothécaires, le propriétaire pourrait exiger une hausse s'il démontre que le rendement net de ses investissements s'est effondré. À l'inverse, le locataire pourrait demander une baisse si le rendement est excessif. Une minorité de la commission, à laquelle ont adhéré la plupart des députés bourgeois alémaniques a soutenu les propositions de Jean-Michel Cina (C, VS). Ce modèle fixe les loyers initiaux sur la base d'une comparaison des prix usuels dans le quartier, les propriétaires pouvant ensuite répercuter le plein renchérissement annuel et prévoir d'autres augmentations en cas de travaux ou autres investissements. Une autre minorité de la commission emmenée par Rolf Hegetschweiler (R, ZH) a défendu un système encore plus favorable aux bailleurs.

La majorité bourgeoise du Conseil national a refusé l'accord romand. Soutenu par Pascal Couchepin qui a qualifié ce compromis de " pyramide baroque, catastrophique du point de vue du droit ", la droite a imposé un système proche de celui choisi par le Conseil des États. La Chambre du peuple s'est prononcé en faveur du modèle de Jean-Michel Cina (C, VS) refusant ainsi aux propriétaires le droit d'augmenter tous les cinq ans les prix en se basant sur la statistique des loyers usuels. Par contre, les loyers initiaux fixés sur la base d'une comparaison des prix usuels dans le quartier ne seront considérés comme abusifs que s'ils dépassent de plus de 15 % la moyenne. Différentes propositions du président des propriétaires zurichois, Rolf Hegetschweiler (R, ZH) plus favorables aux bailleurs comme certaines autres du camp rose-vert en faveur des locataires ont été rejetées.

Le Conseil des États a maintenu des divergences avec le Conseil national. Lors d'un changement de propriétaire, le bailleur pourra augmenter le loyer de 20 % au maximum par année. La Chambre haute a suivi sa commission en ce sens par 24 voix contre 9. Elle a en revanche rejeté la proposition de Jean Studer (S, NE) d'appliquer la même limite lors d'un changement de locataire. Enfin, la protection contre les loyers abusifs ne concernera pas les baux d'entreprises qui atteignent un chiffre d'affaires annuel de plus de 2,5 millions de francs ou emploient au moins 20 personnes. Cette proposition de Rolf Schweiger (R, ZG) a été adoptée de justesse par 17 voix contre 15.

Le Conseil national a refusé de se rallier au Conseil des États sur les hausses de loyer en cas de changement de propriétaire. Il n'a pas non plus voulu écarter certains locaux commerciaux de la protection contre les loyers abusifs. Il a de même maintenu des garde-fous pour éviter les abus lors du changement de système. Un propriétaire qui voudrait augmenter d'anciens loyers devrait d'abord prouver qu'il a reporté aussi les baisses des taux hypothécaires précédentes. Par contre, la Chambre basse s'est ralliée au Conseil des États sur la question de la consultation des loyers comparatifs. Par 96 voix contre 60, il a décidé que les locataires n'auront pas le droit de consulter personnellement la statistique des loyers comparatifs établie par la Confédération, malgré l'opposition rose-verte.

Le Conseil des États a maintenu ses positions précédentes, souvent contre l'avis du conseiller fédéral, Pascal Couchepin, et rendu ainsi inévitable la convocation d'une conférence de conciliation. Cette dernière a proposé notamment de ne pas soumettre à la protection contre les loyers abusifs certains baux d'entreprise. Elle a également laissé la possibilité d'augmenter le loyer en cas de changement de propriétaire, avec un maximum fixé toutefois à 10 % par année du montant du loyer précédent.

Les deux Conseils ont adopté les propositions de la conférence de conciliation.

L'initiative populaire a été rejetée le 9 mai 2003 par 67,3 % des votants.

Le referendum lance par l'Association suisse des locataires ayant abouti, le peuple s'est prononcé contre la révision partielle du droit de bail.

Le projet a été rejeté par le people le 8 février 2004 par 64,1 % des votants et par tous les cantons.