EDOEB-20241105-69709
Empfehlung vom 5. November 2024: armasuisse / Verkaufsvertrag von Panzer 87 Leopard 2Zusicherung der Vertraulichkeit (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ)
Rubrum
Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
Bern, 5. November 2024
Empfehlung nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes
im Schlichtungsverfahren zwischen
X (Antragsteller)
und
Bundesamt für Rüstung armasuisse
I Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1. Der Antragsteller (Journalist) hat am 13. Dezember 2023 gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (GS VBS) um Zugang zu folgenden Dokumenten ersucht: “Verkaufsvertrag zwischen dem Bundesamt für Rüstung (Armasuisse) und der deutschen Rheinmetall bzw. zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und Deutschland betreffend de[n] Verkauf von 25 Kampfpanzern des Typs Leopard 2 sowie allfällig damit in Verbindung stehende[n] ergänzenden Vertragsbeilagen.“ Der Antragsteller führte ergänzend Folgendes aus: “Gemäss Ausführungen von Bundesrätin Viola Amherd in der Fragestunde vom 11. Dezember 2023 wurde über den Verkaufspreis Stillschweigen vereinbart. Weshalb die Öffentlichkeit den Preis des Panzerverkaufs nicht erfahren darf, ist nicht nachvollziehbar. Bei diesem Verkauf handelt es sich nicht um ein Rüstungsgeschäft im Sinn einer Beschaffung, das die Interessen der Schweiz tangiert oder für die Sicherheit der Schweiz von militärisch-strategischer Bedeutung ist.“
2. Am 18. Dezember 2023 übermittelte das GS VBS das Zugangsgesuch an das Bundesamt für Rüstung (armasuisse) mit dem Hinweis, dass das Gesuch in dessen Zuständigkeitsbereich falle.
3. Am 27. Dezember 2023 gewährte armasuisse dem Antragsteller einen teilweisen Zugang zu folgenden Dokumenten:
Verkaufsvertrag vom 23. November 2023 zwischen dem Bundesamt für Rüstung armasuisse und der Rheinmetall Landsysteme GmbH (Rheinmetall) über den Verkauf von 25 gebrauchten Panzer 87 Leopard 2 A4 (inkl. Annexe und Anhänge), und
Schreiben der RUAG an armasuisse vom 17. November 2023 zur Thematik Feuerleitanlage.
Feldeggweg 1 3003 Bern Tel. +41 58 463 74 84, Fax +41 58 465 99 96 www.edoeb.admin.ch
armasuisse veröffentlichte den Verkaufsvertrag ebenfalls auf der eigenen Webseite 1. In Bezug auf die im Vertrag eingeschwärzten Preisangaben und klassifizierten Standorte berief sich armasuisse auf eine Vertraulichkeitsvereinbarung mit der Käuferin: “Die Firma Rheinmetall hat auf unsere Anfrage hin der beabsichtigten Herausgabe von Preisangaben ausdrücklich nicht zugestimmt. armasuisse hat unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips entschieden, den Vertrag in geschwärzter Version zugänglich zu machen.“ In beiden Dokumenten wurden überdies die Personendaten eingeschwärzt. armasuisse erklärte schliesslich, dass “anlässlich der Fragestunden […] am 05.12.2023 sowie am 18.12.2023 die NR Heimgartner bzw. Wyss[mann] Fragen zum Verkaufsgeschäft Pz 87 Leo eingereicht [hatten]. Die BR-Antworten sind auf www.parlament.ch publiziert.“
4. Am 29. Dezember 2023 reichte der Antragssteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein.
5. Am 3. Januar 2024 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags armasuisse dazu auf, die betroffenen Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen.
6. Am 22. Januar 2024 reichte armasuisse den Verkaufsvertrag vom 23. November 2023 zwischen armasuisse und Rheinmetall inklusive Annex I bis V und Anhang I bis III (zu Annex I) und eine Stellungnahme ein. armasuisse führte darin aus, dass die Preisangaben aufgrund der Vertraulichkeitsvereinbarung zwischen armasuisse und Rheinmetall (Annex I zum Vertrag) nicht kommuniziert werden, und präzisierte, dass “in ihrer Antwort […] die Bundespräsidentin anlässlich der Fragestunde 2 explicite darauf hingewiesen und begründet [hat], dass die genauen Preisangaben nicht veröffentlicht werden können, unter Hinweis auf die höher zu gewichtenden Interessen von Privaten. Immerhin wurde kommuniziert, dass sich der Kaufpreis in einer niedrigen, zweistelligen Millionenhöhe bewegt.“ Ausserdem stellte armasuisse dem Beauftragten einen E- Mail-Wechsel zwischen armasuisse und Rheinmetall zu, welcher anlässlich der Vorbereitung zur Beantwortung der Frage Heimgartner 23.7803 vom 5. Dezember 2023 3 stattfand. Auf die Anfrage von armasuisse bezüglich der möglichen Veröffentlichung des Gesamtbetrages antwortete Rheinmetall, dass sie mit der Publikation nicht einverstanden sei, und begründete dies wie folgt: “Wir verweisen insoweit auf die in unserem Vertrag getroffenen Vertraulichkeitsvereinbarungen.“
7. Am 14. März 2024 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher der Antragsteller den Schlichtungsgegenstand auf den “Totalbetrag auf S. 3 des Vertrages“ beschränkte. Vereinbart wurde zusätzlich, dass armasuisse intern abklärt, ob diese Information bekannt gegeben werden kann. In der Folge wurde das Schlichtungsverfahren sistiert.
8. Am 24. März 2024 teilte armasuisse dem Antragsteller mit, dass sie nicht befugt sei, den Preis bekannt zu geben.
9. Am 26. März 2024 teilte der Antragsteller dem Beauftragten mit, dass er am Schlichtungsantrag festhalte.
10. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und von armasuisse sowie auf die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
11. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim GS VBS ein, welches dieses zwecks Bearbeitung an armasuisse weiterleitete. armasuisse gewährte dem Antragsteller einen teilweisen Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an www.ar.admin.ch/de/veroeffentlichte-dokumente < 2023 < Verkaufsvertrag PZ87 Leo_BGÖ (besucht am 30. Oktober 2024). 23.7931 | Panzerdeal und Öffentlichkeitsprinzip | Geschäft | Das Schweizer Parlament und 23.7803 | Zu welchem Betrag verkauft die Schweiz die Leopard-Panzer an Deutschland? | Geschäft | Das Schweizer Parlament (besucht am 30. Oktober 2024). 23.7803 | Zu welchem Betrag verkauft die Schweiz die Leopard-Panzer an Deutschland? | Geschäft | Das Schweizer Parlament (besucht am 30. Oktober 2024).
einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
12. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt. 4 Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B. Materielle Erwägungen
13. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. 5
14. Der Antragsteller grenzte in der Schlichtungssitzung den Umfang der gewünschten Informationen ein (Ziff. 7). Zu beurteilen bleibt somit die Zugänglichkeit des in Art. 1 Ziff. 1.1 des Verkaufsvertrags aufgeführten Gesamtpreises der 25 Panzer 87 Leopard 2 A4.
15. Für die Zugangsverweigerung stützt sich armasuisse nicht auf eine konkrete gesetzliche Grundlage, sondern auf eine mit der Käuferin vereinbarten Vertraulichkeitsvereinbarung. Diese entspricht gemäss armasuisse dem Annex I zum Verkaufsvertrag 6, der den Titel “Vereinbarung“ trägt (nachfolgend: Annex I). Dieser regelt den Umgang mit schutzwürdigen Informationen und Armeematerial zwischen den Vertragsparteien und legt Bearbeitungsregeln für schutzwürdige Informationen fest (Art. 2). Er ist auch auf Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse der Käuferin anwendbar (Art. 3 Ziff. 3.1). Weiter enthält er Bearbeitungsregeln betreffend militärische Informationen, welche unter die Verordnung über den Schutz von Informationen des Bundes (Informationsschutzverordnung, ISchV; SR 510.411 7) fallen (Art. 3 Ziff. 3.3). Es gibt indes keine Hinweise, dass Annex I auch kommerzielle Informationen wie der in Frage stehende Preis miterfasst. Die einzige Regelung, welche nach Auffassung des Beauftragten Preise betreffen kann, ist in Art. 10 des Verkaufsvertrages enthalten, wonach Veröffentlichungen in den Medien über den Vertrag und Vertragsleistungen während und nach der Vertragserfüllung der schriftlichen Zustimmung der Verkäuferin, das heisst von armasuisse, bedürfen. Bei diesem Artikel handelt es sich kaum um eine Vertraulichkeitsvereinbarung zwischen den Vertragsparteien. Daher kommt der Beauftragte zum Schluss, dass weder der Verkaufsvertrag noch der Annex I Vertraulichkeitsvereinbarungen enthalten. Ausserdem wurden dem Beauftragten keine anderen Vertraulichkeitsvereinbarungen zugestellt.
16. armasuisse hat für die Zugangsverweigerung das Bestehen einer Vertraulichkeitsvereinbarung geltend gemacht, ohne sich dabei ausdrücklich auf eine bestimmte gesetzliche Ausnahmebestimmung zu berufen. Zugangsausnahmen aufgrund von Vertraulichkeitsvereinbarungen können allenfalls von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ erfasst werden, wonach eine Verweigerung des Zugangs erlaubt ist, wenn Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat. Diese Bestimmung findet Anwendung, wenn folgende drei Anforderungen kumulativ erfüllt sind: Zunächst müssen die Informationen von einer Privatperson, nicht aber von einer Behörde mitgeteilt worden sein. Sodann müssen die Informationen der Behörde freiwillig, d.h. nicht im Rahmen einer gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtung abgegeben worden sein, und schliesslich muss die
Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8. www.ar.admin.ch/de/veroeffentlichte-dokumente < 2023 < Verkaufsvertrag PZ87 Leo_BGÖ (besucht am 30. Oktober 2024). Seit dem 1. Januar 2024 nicht mehr in Kraft.
Behörde die Zusicherung der Vertraulichkeit auf ausdrückliches Verlangen des Informanten erteilt haben. 8 Vorliegend wurde die verlangte Information nicht von einer Privatperson mitgeteilt, sondern ist das Resultat einer Verhandlung zwischen einer Behörde und einem Unternehmen, und ist somit Gegenstand einer vertraglichen Verpflichtung. Schliesslich, wie in Ziff. 15 dargelegt, sind in den dem Beauftragten zugestellten Dokumenten keine Vertraulichkeitsvereinbarungen ersichtlich. Daher sind nach Ansicht des Beauftragten die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ nicht erfüllt.
17. Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Ergebnis: armasuisse vermochte bis anhin das Vorliegen der Ausnahmebestimmung gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ nicht mit der von der Rechtsprechung geforderten Begründungsdichte darzulegen. Eine andere Ausnahmebestimmung hat armasuisse im Schlichtungsverfahren nicht vorgebracht. Aus diesem Grund gewährt sie den Zugang zum Gesamtpreis gemäss Art. 1 Ziff. 1.1 des Verkaufsvertrags zwischen armasuisse und Rheinmetall.
III Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte:
18. armasuisse gewährt den Zugang zum Gesamtpreis der 25 Panzer 87 Leopard 2 A4 (Art. 1 Ziff. 1.1 des Verkaufsvertrags zwischen dem Bundesamt für Rüstung armasuisse und Rheinmetall Landsysteme GmbH) (Ziff. 14), da sie die Anwendbarkeit von Ausnahmebestimmungen nicht hinreichend dargetan hat.
19. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung bei armasuisse den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ).
20. armasuisse erlässt eine Verfügung, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).
21. armasuisse erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
22. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).
Urteil des BVGer A-7874/2015 vom 15. Juni 2016 E. 9.3.4.
23. Die Empfehlung wird eröffnet: - Einschreiben mit Rückschein (R) X
- Einschreiben mit Rückschein (R) Bundesamt für Rüstung armasuisse 3003 Bern
Reto Ammann Alessandra Prinz Leiter Direktionsbereich Juristin Direktionsbereich Öffentlichkeitsprinzip Öffentlichkeitsprinzip