Modifications de l'ordonnance sur l'énergie et de l'ordonnance sur l'approvisionnement en électricité

Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la commnunication DETEC

Office fédéral de l’énergie OFEN Division Efficacité énergétique et énergies renouvelables

Mai 2015

Rapport explicatif relatif à la révision de l’ordonnance sur l’énergie (OEne, RS 730.01) et de l’ordonnance sur l’approvisionnement en électricité (OApEl, RS 734.71)

3. Conséquences pour la Confédération et les cantons (finances, personnel, autres

1 Contexte

La présente révision de l’ordonnance sur l’énergie (OEne) et de l’ordonnance sur l’approvisionnement en électricité (OApEl) a pour objet différentes adaptations. Ces dernières portent sur les aspects suivants: taux de rétribution de la rétribution à prix coûtant du courant injecté (RPC), questions d’exécution générales relatives à la RPC et précisions concernant la RPC.

2 Grandes lignes du projet

2.1 Ordonnance sur l’énergie

2.1.1 Photovoltaïque: taux de rétribution de la RPC

Le DETEC vérifie périodiquement le calcul des coûts de revient et de la rétribution et les adapte en cas de modification substantielle des conditions (art. 3e, al. 1, OEne). Il prend en compte divers aspects tels que l'évolution des technologies, leur rentabilité à long terme, le prix des sources d'énergie primaire, les redevances hydrauliques et le marché des capitaux. Ont fait l’objet d’une vérification les taux de rétribution RPC ainsi que la rétribution unique (RU) pour les petites installations photovoltaïques. Résultat: les taux de rétribution RPC nécessitent une adaptation mais pas la rétribution unique. Les nouveaux taux de rétribution s'appliquent aux installations mises en service après l'entrée en vigueur des adaptations (art. 3e, al. 3, OEne). Les taux de rétribution RPC des autres technologies seront, quant à eux, vérifiés au cours de l’année 2015 et adaptés au besoin dans le cadre d’une prochaine révision de l’OEne. La vérification prend en compte divers aspects tels que l’évolution du cours de l’euro, les intérêts du capital et les coûts des mesures d’accompagnement éventuelles (restrictions d’exploitation imputables aux migrations d’oiseaux ou au trafic aérien militaire pour l’énergie éolienne, p. ex.).

2.1.1.1 Evolution générale du marché

Les tarifs proposés seront introduits seulement en avril et octobre 2016. Pour les calculer, il faut donc évaluer les prix actuels, mais également comprendre les tendances du marché pour anticiper les changements probables sur cette période. Voici un résumé des facteurs qui tendent à pousser certains prix à la hausse et d’autres à la baisse: A la hausse: – Le marché solaire européen devient de plus en plus petit en comparaison internationale. Les fournisseurs asiatiques (reconnus et sérieux) s’y intéressent de ce fait moins. Ils ne sont donc plus forcément disposés à se battre agressivement sur les prix pour le marché européen. De ce fait, la tendance pour les modules asiatiques est légèrement à la hausse. – Elimination de la concurrence néfaste. Les installateurs pratiquant des prix très bas où ne respectant pas les règles de la profession (conventions collectives de travail, normes de sécurité,…) font petit à petit faillite et pourraient être éliminés du marché. Ceux qui resteront à long terme seront vraisemblablement les entreprises ne bâclant pas la qualité. Cela tendra légèrement les prix vers le haut. A la baisse: – Le cours du franc suisse joue un rôle pour tous les produits importés. Ainsi, en raison de la revalorisation du franc, les onduleurs (majoritairement européens), les modules européens et certains systèmes de sous-construction ont vu leurs prix baisser de 10 à 15% au début 2015. Dans la mesure où les contrats relatifs aux modules sont majoritairement négociés en dollars sur le marché mondialisé, les fluctuations du taux de change CHF/EUR jouent un rôle moins important pour les produits asiatiques et les produits américains que la légère baisse du taux de change CHF/USD (0,96 en novembre 2014 et 0,92 mi-février 2015).

– Le cours de l’euro joue aussi un rôle sur le prix et l’origine de la main d’œuvre. La convention collective de travail de la branche exige que les ouvriers suisses et étrangers soient payés au même salaire. Cependant, par des jeux de sous-traitance, des employés étrangers, payés à des salaires allemands par exemple, se retrouvent sur les chantiers suisses. La tentation d’y recourir pour gagner une vente est forte, d’autant plus que la concurrence est féroce pour les grandes installations. Ces pratiques tirent les prix vers le bas, mais ne peuvent bien entendu pas être prises comme référence pour les calculs RPC. La convention collective de travail dans la branche de la technique du bâtiment en Suisse a force obligatoire depuis le 1er février 2004 (sauf dans les cantons de GE, VD et VS) et les dispositions qu’elle contient s’appliquent par conséquent à tous les employés et les employeurs de la branche concernée, y compris les installateurs de panneaux solaires. Ainsi, les travailleurs venus de l’étranger doivent obtenir le même salaire que leurs collègues suisses, ce qui a pour effet de prévenir une pression sur les prix via les salaires. – La pression sur les prix pousse les entreprises à optimiser leurs processus au maximum. Au niveau du montage des installations, l’efficacité a fortement progressé et semble difficilement améliorable. En revanche, certains installateurs admettent que des améliorations dans les processus internes des entreprises sont encore envisageables. – La progression technologique amène un gain régulier des rendements des cellules solaires. Elle permet des baisses de l’ordre de 1 à 3% par an sur le prix du kWh.

2.1.1.2 Evolution générale des prix sur le marché pour les grandes installations (>200 kW) Les conclusions du rapport d’Ernst Basler + Partner1 publié en 2014 sur les prix du PV restent tout à fait valables quant à la structure des coûts (part de main d’œuvre et du matériel par exemple) et la dynamique du marché. Les prix ont toutefois encore fortement baissé. Les installations PV les moins chères atteignent actuellement 1100 -1200 CHF/kW (TTC) pour des tailles de plus de 200 kW.

2.1.1.3 Installations RPC (jusqu’à 30 kW): frais accessoires

Les installations de petite taille sont soumises à de nouveaux coûts, tels que les exigences techniques de raccordement plus élevées, des normes incendies, etc. Ces coûts, même s’ils ne sont pas très importants en valeur absolue peuvent représenter plusieurs centaines de francs par kW pour les installations d’une puissance inférieure à 30 kW. Ces règles définies par les gestionnaires du réseau ou les organes de protection contre les incendies, par exemple, varient d’un canton à l’autre voir d’une commune à l’autre. Elles évoluent d’ailleurs en permanence. Ces inconstances obligent les installateurs à prévoir des marges pour les coûts administratifs et des réserves techniques qui compensent malheureusement les gains d’efficacité décrits précédemment. Ces coûts fixes - quelle que soit la taille de l’installation – sont tout particulièrement sensibles pour les petites installations. Ainsi, il n’est à l’heure actuelle pas possible d’observer de diminution des coûts d’investissement des installations d’une puissance inférieure ou égale à 30 kW.

2.1.1.4 Installations d’une puissance de 30 à 100 kW: intégration d’un taux de consommation propre Les prix d’achat de l’électricité pour les locataires (ou copropriétaires) dans des immeubles collectifs se situent en général entre 20 et 25 ct./kWh. Ainsi, lorsqu’une installation est construite sur un tel immeuble, il est possible de vendre l’électricité aux utilisateurs de l’immeuble pour un montant qui se situe aujourd’hui très légèrement au-dessus des tarifs RPC, tels qu’ils sont définis dès avril 2016. Cela peut aussi être valable dans le cas de centres commerciaux ou bâtiments utilisés par des PME. C’est la raison pour laquelle il est nécessaire d’introduire dans les calculs des taux de rétribution un revenu supplémentaire basé sur le taux de consommation propre pour les années de rétribution RPC (1 à 20 ans) et après (21 à 25 ans). Ce taux est toutefois très aléatoire et dépend beaucoup du dimensionnement de l’installation, du comportement des consommateurs et du type d’appareils installés dans le bâtiment (pompes-à-chaleur, frigidaires, serveurs informatiques,…). Le calcul des taux de rétribution présentés dans ce rapport se fonde sur un taux de consommation propre de 40% à un tarif de 21,5 ct./kWh pour une installation d’exactement 30 kW. Pour les installations de 100 kW et plus,

— Ernst Basler + Partner (2014): Photovoltaik-Grossanlagen in der Schweiz. Branchenstruktur und Preisentwicklung.

aucun changement n’est prévu dans les méthodes de calcul car les tarifs d’achat d’électricité des gros consommateurs (par exemple 12 ct./kWh) sont encore aujourd’hui sensiblement en dessous des taux de rétribution présentés ici. Le taux de rétribution est réduit de façon linéaire pour les installations entre 30 kW (40% de consommation propre) et 100 kW (0% de consommation propre). A noter que cela amène à un abaissement des taux de rétribution de 7% pour les installations de 30 kW sans toutefois changer les références des coûts d’investissement de ces installations pour les raisons expliquées au chapitre précédent.

2.1.1.5 Références retenues pour les –taux de rétribution à partir du 1er avril 2016

Comme lors de la précédente révision de l’ordonnance sur l’énergie, la référence utilisée pour le calcul de la rétribution de l’injection est donc le prix minimum absolu observé sur le marché auquel est ajouté 150 CHF/kW. Ce montant correspond aux complications qui ont lieu sur la majorité des chantiers, tels que renforcements du réseau, problèmes d’accès, mesures de sécurité particulières, etc. Tous les autres paramètres de calcul des taux de rétribution restent inchangés. Tableau 1: Frais d’investissement des installations de référence (TTC) Taille installation Octobre 2015 Octobre 2016

Tableau 2: Taux de rétribution résultants Taille installation Octobre 2015 Avril 2016 Octobre 2016 Réduction annuelle totale (%) 30 kW 20,4 19,5 19,0 (7%) 100 kW 18,5 17,5 16,6 (10%) 1000 kW 17,7 16,5 15,3 (14%) 3000 kW 17,6 16,5 15,3 (13%)

Remarque: Le tableau ci-dessus illustre le taux de rétribution pour des installations d’une puissance précise de 30, 100, 1000 ou 3000 kW. A l’appendice 1.2, ch. 3.1.3, de l’OEne, les taux de rétribution sont toutefois classés par catégories de puissance sur la base desquelles le taux de rétribution est calculé de manière proportionnelle. C’est la raison pour laquelle ces chiffres diffèrent de ceux du tableau ci-dessus. Les taux de rétribution applicables aux installations intégrées sont de 15% supérieurs à ceux des installations ajoutées: Tableau 3: Taux de rétribution pour les installations intégrées Taille installation Octobre 2015 Octobre 2016 Octobre 2016 Réduction annuelle totale (%) 30 kW 24,0 22,4 21,9 (9%) 100 kW 21,3 20,1 19,1 (10%)

Remarque: Le tableau ci-dessus illustre le taux de rétribution pour des installations d’une puissance précise de 30 ou de 100 kW. A l’appendice 1.2, ch. 3.1.3, de l’OEne, les taux de rétribution sont toutefois classés par catégories de puissance sur la base desquelles le taux de rétribution est calculé de manière proportionnelle. C’est la raison pour laquelle ces chiffres diffèrent de ceux du tableau cidessus.

2.1.1.6 Références retenues pour le calcul des rétributions uniques à partir du 1er avril

Aucun changement n’est prévu d’ici mars 2017 pour les rétributions uniques concernant les petites installations d’une puissance égale ou inférieure à 30 kW en raison des arguments présentés ci-dessus.

2.1.2 Autres adaptations

Lors de l’exécution des dispositions relatives à la RPC et à la rétribution unique (RU), certains problèmes évoqués ont conduit à des adaptations et à des précisions des dispositions de l’OEne Les points concernés sont les suivants: – Adaptation générale: le renvoi à la définition du prix du marché a été modifié (art. 3iter, al. 2). – Période de comparaison pour les installations notablement agrandies ou rénovées (art. 3a, al. 1, let. b, et 2) Le sens de l’expression «autant qu’auparavant» n’est pas tout à fait clair. Une interprétation systématique, par analogie avec l’art. 3a, al. 1, let. a, OEne, permet de supposer qu’il s’agit des 5 années avant la mise en service de l’installation. Cela pose cependant problème dans la mesure où on ne sait en règle générale pas au moment de l’annonce quand l’installation sera mise en service et quelles années de production serviront de données comparatives. A des fins de sécurité juridique, il convient donc de définir une date de référence déterminante, comme à l’art. 3a, al. 2, OEne. A partir de cette date, les cinq dernières années d’exploitation complètes peuvent être prises en compte en tant que période de comparaison. Afin de réduire au maximum le risque d’abus, la nouvelle date de référence doit se situer dans le passé. Pour éviter de prendre en considération des données très anciennes, la date de référence doit dans la mesure du possible se situer dans le passé proche. C’est la raison pour laquelle la date de référence doit être adaptée régulièrement. Compte tenu de ces réflexions, la date de référence – pour la période de comparaison visée à l’art. 3a, al. 1, let. b, comme pour celle visée à l’al. 2 – est fixée au 1er janvier 2015. – Obligation d’annoncer (art. 3p, al. 2) Cette disposition a surtout pour objet de garantir que Swissgrid informe suffisamment tôt les gestionnaires de réseau du passage d’une installation figurant sur la liste d’attente à la RPC ou à la rétribution unique. Cela permet d’éviter les corrections auprès des divers acteurs ou les rétributions à double. Les gestionnaires de réseau concernés ont besoin d’un certain temps pour procéder aux adaptations du système permettant le passage à la RPC ou à la rétribution unique. – Publication des données relatives à la RPC et à la RU (art. 3r) L’art. 3r n’incluait jusqu’ici que de manière implicite la publication des données relatives à la RPC

et à la RU, y compris le nom des producteurs. Une liste des données qui doivent être publiées pour assurer la transparence de l’utilisation des fonds alimentés par le supplément sur les coûts de transport figure dans un nouvel al. 4. Les données relatives aux installations d’une puissance inférieure à 30 kW sont publiées sous une forme anonyme (al. 5). – Renseignements fournis aux cantons et aux communes concernant les projets bénéficiant La disposition selon laquelle les renseignements fournis aux cantons peuvent porter sur un projet précis ou sur tous les projets réalisés sur leur territoire a soulevé plusieurs questions, notamment liées à la terminologie choisie pour la version française. La nouvelle formulation précise que cette disposition s’applique aussi bien aux projets planifiés qu’aux projets déjà réalisés. Il est en outre précisé que des renseignements peuvent être communiqués aux cantons sur les installations figurant encore sur la liste d’attente et sur celles qui bénéficient déjà d’une rétribution. Par ailleurs, les communes doivent désormais aussi être informées, au moyen d’informations groupées de toutes les installations RPC et RU sur leur territoire. Ce type d’information est notamment utile pour planifier les installations de production d’énergie au niveau régional ainsi que pour prévenir les rétributions à double lorsque les cantons ou les communes disposent de leur propre programme d’encouragement pour la production d’électricité à partir d’énergies renouvelables. Les

informations de ce type ne doivent cependant être fournies aux communes que pour des installations qui sont déjà en exploitation car les communes poursuivent notamment souvent des projets entrant en concurrence avec d’autres projets privés. – Bonus agricole pour la biomasse à l’appendice 1.5 La formulation doit être adaptée dans la version française de l’OEne. – Définitions des petites centrales hydrauliques et du bonus d’aménagement des eaux (appendice 1.1) Dans la pratique, il peut arriver que plusieurs installations de petite hydraulique distinctes sur les plans de l’hydrologie et de l’exploitation utilisent le même point d’injection pour injecter de l’électricité dans le réseau. De telles installations doivent aussi pouvoir être considérées comme autonomes pour la RPC. La définition des installations à l’appendice 1.1 précise que l’on a affaire à plusieurs installations même si elles utilisent le même point d’injection. Un bonus d’aménagement des eaux est octroyé aux installations dont les coûts d’aménagement des eaux représentent plus de 20% des coûts d’investissement globaux. Les centrales de dotation n’ont pas droit à ce bonus. Désormais, ce dernier ne s’applique pas non plus aux installations d’exploitation accessoire. Ces dernières utilisent les captages d’eau des centrales hydrauliques nouvelles ou existantes dont la fonction première n’est pas la production d’énergie, mais l’approvisionnement en eau potable, par exemple. S’il s’agit bel et bien d’installations d’exploitation accessoire, les coûts d’aménagement des eaux doivent en principe être attribués à la fonction principale. Si une petite centrale hydraulique affiche des coûts d’aménagement des eaux élevés, il faut partir de l’hypothèse que l’utilisation de la force hydraulique pour produire de l’énergie ne peut plus être qualifiée d’exploitation accessoire. Pour les centrales situées dans des canaux de fuite, le bonus d’aménagement des eaux est toujours possible, pour autant que la mise en place d’une telle centrale nécessite des frais d’aménagement des eaux importants. Pour les exploitants qui mettent en service une installation d’exploitation accessoire à partir du 1 er janvier 2016 mais qui ont déjà reçu une décision positive avant cette date, une disposition transitoire prévoit que la décision concernant le droit à un bonus d’aménagement des eaux se fonde sur

les exigences déterminantes avant la modification (ch. 8).

2.1.3 Thèmes non traités

Si les exigences minimales ou les exigences pour les installations notablement agrandies ou rénovées ne peuvent pas être remplies pour une installation pendant une période d’évaluation donnée, la rétribution est réduite, avec effet rétroactif, au prix du marché (art. 3bbis, al. 2). Cette mesure rétroactive peut générer des problèmes financiers majeurs chez certains producteurs. En règle générale, le bilan de l’exercice précédent est déjà bouclé au moment où le non-respect des exigences est constaté. La rétribution RPC représente généralement une source de revenus non négligeable. Une entreprise qui n’a pas fait de provisions peut ainsi être confrontée à des difficultés financières majeures si elle est sanctionnée. En raison de cette problématique, la possibilité de supprimer l’effet rétroactif du retour au prix du marché en le rendant uniquement applicable à la période d’évaluation suivante était à l’étude. Quiconque ne respecterait pas les exigences minimales ou les exigences pour les installations notamment agrandies ou rénovées, se verrait suspendre le versement de la rétribution à prix coûtant, mais sans effet rétroactif sur la période précédente. Une telle solution a été rejetée parce que les exigences minimales et les exigences pour les installations notamment agrandies ont été clairement définies d’emblée et qu’elles sont impératives pour tous. Les producteurs sont personnellement responsables du respect de ces exigences. S’il s’avère a posteriori qu’un producteur a indûment perçu la rétribution, il doit la rembourser. En revanche, en cas de circonstances indépendantes de la volonté du producteur, les art. 3iter, al. 4 et 3iquater, al. 2, seront toujours applicables. Le producteur peut présenter à Swissgrid les mesures qu’il entend prendre pour faire en sorte que les exigences minimales soient à nouveau respectées. Swissgrid peut octroyer au producteur un délai pour ces mesures afin que les exigences puissent à nouveau être respectées à l’avenir. Le droit à la rétribution demeure jusqu’à l’expiration de ce délai, pour autant que les obligations à l’égard de Swissgrid soient remplies.

2.2 Ordonnance sur l’approvisionnement en électricité

De questions soulevées dans le cadre de l’exécution des dispositions concernant la RPC et la RU ont aussi conduit à la modification ou à la précision de certaines dispositions de l’OApEl. Font notamment partie de ces changements les points suivants: – Adaptations générales: les renvois à la définition du prix du marché sont adaptés. – Acquisition d’énergie de réglage par la société nationale du réseau de transport: pour éviter toute confusion, un nouvel al. 1bis de l’art. 26 OApEl précise que l’électricité vendue à la société nationale du réseau de transport en tant qu’énergie de réglage n’est pas rétribuée sur la

3. Conséquences pour la Confédération et les cantons (finances, personnel, autres effets) La baisse des taux de rétribution pour les installations photovoltaïques permet d’intégrer plus de projets au système d’encouragement. L’augmentation du nombre d’installations au sein du système aura également pour effet d’accroître les frais administratifs. Proportionnellement, les coûts par installation devraient toutefois poursuivre leur tendance baissière. Le changement du mode de facturation de la production des installations équipées du dispositif de mesure de la courbe de charge diminue d’une part les frais de Swissgrid de quelque 170 heures de travail par année. D’autre part, cette modification devrait être sans incidence sur les coûts pour le GB- ER.

4 Conséquences au niveau de l’économie, de l’environnement et de la

société L’adaptation des taux de rétribution pour le photovoltaïque permet un développement des installations en Suisse à moindre coût. La branche est soumise à une forte pression sur le plan des prix, d’où une intensification de la concurrence à l’avenir.

5 Commentaires sur les différentes dispositions

5.1 Ordonnance sur l’énergie

Adaptation générale: art. 3iter, al. 2, OEne Les renvois à l’art. 3f, al. 3, OEne ont été adaptés dans ces dispositions.

Période de comparaison pour les installations notablement agrandies ou rénovées: art. 3a, al. 1, let. a et b, et 2, OEne Le jour de référence a été fixé au 1er janvier 2015 dans ces dispositions.

Obligation d’annoncer: art. 3p, al. 2, OEne Cette disposition prévoit explicitement pour la société nationale du réseau de transport une obligation d’annoncer à l’égard des gestionnaires de réseau.

Evaluation et publication: art. 3r, al. 1, 4 et 5, OEne Une liste de données pouvant être publiées sur les installations bénéficiant de la RPC ou de la RU est mentionnée dans un nouvel alinéa 4. La publication a pour but d’instaurer une transparence sur l’utilisation des fonds alimentés par le supplément sur les coûts de transport. En vertu de l’al. 5, les données relatives aux installations d’une puissance inférieure à 30 kW sont publiées sous une forme anonyme.

Renseignements sur la RPC et sur la RU fournis aux cantons et aux communes: art. 3s, al. 2 à 4, OEne La formulation est adaptée afin de préciser que cette disposition s’applique aussi bien aux installations non encore réalisées (projets) qu’aux installations déjà en exploitation. Il est en outre précisé que les installations figurant encore sur la liste d’attente sont également concernées par cette disposition. Grâce au nouvel al. 4, les communes recevront elles aussi des renseignements sur les installations situées sur leur territoire. L’al. 4 est légèrement modifié et devient l’al. 5. L’al. 5 devient l’al. 6.

5.2 Appendices de l’ordonnance sur l’énergie

Explications concernant l’appendice 1.1 OEne La définition des installations à l’appendice 1.1 de la version allemande est adaptée en fonction de la version française, plus précise. Il est par ailleurs précisé que plusieurs installations peuvent utiliser le même point d’injection si elles ont été réalisées indépendamment les unes des autres et qu’elles peuvent être exploitées de manière autonome. A l’instar des centrales de dotation, les installations d’exploitation accessoire ne donnent désormais pas droit au bonus d’aménagement des eaux. La disposition transitoire au ch. 8 permet de préserver la confiance qu’inspirent les exploitants d’installations qui ont déjà obtenu une décision positive mais qui ne mettent en service leur installation qu’après l’expiration du bonus d’aménagement des eaux pour les installations d’exploitation accessoire. La confiance qu’inspirent les exploitants d’installations qui ont annoncé leur installation pour la RPC et qui la mettent en service avant le 1er janvier 2016 est de toute manière préservée par l’art. 3b,

Explications concernant l’appendice 1.2 OEne Les taux de rétribution RPC pour les installations ajoutées ou isolées ainsi que pour les installations intégrées sont adaptés au ch. 3.1.3 sur la base de la vérification effectuée.

Explications concernant l’appendice 1.5 OEne La formulation doit être adaptée dans la version française de l’OEne.

5.3 Ordonnance sur l’approvisionnement en électricité

Adaptations générales: art. 23, al. 5, et 24, al. 5 et 6, OApEl Les renvois ont été adaptés dans ces dispositions Acquisition d’énergie de réglage par la société nationale du réseau de transport: art. 26, al. 1bis OApEl Précision du principe selon lequel l’électricité vendue à la société nationale du réseau de transport en tant qu’énergie de réglage n’est pas rétribuée sur la base des art. 7 et 7a LEne. Ce principe est applicable tant à la vente de puissance de réglage positive (augmentation de la puissance) qu’à la vente de puissance de réglage négative (diminution de la puissance) pour le maintien de la stabilité du réseau.