Verwaltungsbehörden 31.01.1991 JAAC 55.5

1. Les exigences impératives

Concernant les «exigences impératives» de droit communautaire que les Etats membres peuvent légitimement poursuivre, il est difficile de les indiquer de manière exhaustive. Cependant, il ressort de la jurisprudence qu’une réglementation nationale ne peut être justifiée par une exigence impérative que lorsque:

• il existe un lien de cause à effet entre la réglementation en cause et l’exigence impérative poursuivie (critère de causalité);

• la réglementation est appropriée et non excessive par rapport à l’exigence visée (critère de proportionnalité);

• il n’existe pas d’autres solutions qui, tout en permettant à l’Etat membre d’atteindre l’objectif recherché, soient cependant de nature à créer moins de perturbation pour les échanges (critère de substitution corollaire du critère de proportionnalité). En 1980, la Commission a présenté une communication sur les suites à donner à l’arrêt Cassis de Dijon (JO N° C 256 du 3 octobre 1980, p. 2). La Commission expliquait que même si elles sont applicables indistinctement aux produits nationaux et importés, des réglementations techniques et commerciales ne peuvent créer des entraves que si elles sont nécessaires pour satisfaire à des exigences impératives, et poursuivent un but d’intérêt général, dont elles constituent la garantie essentielle. La Commission précisait encore que la protection de l’environnement était un juste motif de restrictions, parce quelle était suffisamment d’intérêt public pour se substituer, dans certains cas, à la règle fondamentale de la libre circulation des marchandises. La Cour de justice a confirmé cette interprétation dans un arrêt du 7 février 1985 (affaire Association de défense des brûleurs d’huiles usagées N° 240/83, Rec. 1985, p. 531) où elle reconnaît que la protection de l’environnement est un objectif essentiel de la Communauté. Une année plus tard, l’Acte unique européen (entré en vigueur le 1er juillet 1987) confirmait la protection de l’environnement comme un objectif communautaire prioritaire. Finalement, le 20 septembre 1988 (arrêt dans l’affaire Commission c/Danemark N° 302/86, Rec. 1988, p. 4607), la Cour de justice a admis la protection de l’environnement comme une exigence impérative, dès lors qu’elle représente un objectif essentiel de la Communauté, pouvant justifier en tant que tel certaines limitations au principe de la libre circulation des marchandises.

2. Le principe de la proportionnalité

Comme relevé ci-dessus, les éventuelles limitations réglementaires envisagées doivent respecter le principe de la proportionnalité. Ce principe soulève plusieurs questions. Dans un premier temps, l’autorité nationale constate un état de fait qu’elle considère préjudiciable à la protection de l’environnement. Un premier contrôle de proportionnalité doit être opéré: y a-t-il une situation ou un risque réel d’atteinte rendant nécessaire l’intervention de l’autorité? La nécessité d’agir au nom de l’exigence impérative étant établie, l’Etat doit alors fixer un objectif à son intervention. Il ne suffit pas de se référer au concept général de «protection de l’environnement». L’objectif et le degré de protection que l’Etat entend atteindre doivent être définis précisément. Dans ce domaine, la jurisprudence reconnaît un pouvoir discrétionnaire à l’Etat. Libre à lui de se fixer librement comme objectif un degré élevé de protection de l’environnement. Finalement, l’Etat doit déterminer la mesure à prendre en vue d’atteindre l’objectif visé. La mesure doit être efficace, adaptée aux faits et à l’objectif poursuivi et constituer le moindre obstacle à la liberté des échanges.

B. Régime juridique applicable en présence d’une mesure communautaire d’harmonisation du droit

1. Le rapprochement des législations

Il va sans dire que la compétence des Etats membres d’adopter des dispositions en matière de police d’environnement se trouve profondément modifiée dès lors qu’une mesure communautaire a été adoptée. Toutefois, une mesure nationale n’est prohibée qu’à partir du moment où le législateur communautaire prévoit l’harmonisation complète de toutes les mesures nécessaires à assurer la protection de l’objectif en cause, en d’autres termes lorsque la législation communautaire règle de manière exhaustive la question. On peut rappeler à cet effet que certaines directives ne prévoient qu’une harmonisation minimale, en autorisant les Etats membres à appliquer ou à adopter des règles plus sévères que celles qu’elles prescrivent. L’intérêt croissant porté aux préoccupations en matière de santé, de sécurité et de protection de l’environnement, ainsi que le rythme rapide de l’évolution technique, ont multiplié les possibilités de divergences entre les réglementations nationales. Afin de relever ce défi, la Communauté a adopté une nouvelle approche qui repose sur les éléments fondamentaux suivants:

• harmonisation minimale des réglementations des Etats membres;

• élaboration de normes européennes harmonisées par les organismes européens de normalisation (CEN, CENELEC);

• à titre de mesure de transition, reconnaissance mutuelle des normes nationales jusqu’à ce que des normes européennes appropriées soient adoptées. Toutes les directives «nouvelle approche» tiennent compte des objectifs définis dans l’Acte unique européen. Elles se basent, en matière de santé, de sécurité, de protection du consommateur et de l’environnement sur des niveaux de protection élevés.

2. Les bases juridiques de l’harmonisation du droit: art. 100 A et 130 S Traité CEE

Depuis l’Acte unique européen, la compétence communautaire d’adopter des dispositions en matière d’environnement résulte de deux nouvelles dispositions. L’art. 130 S Traité CEE est la disposition de base. Le Conseil, statuant à l’unanimité, dispose de la compétence générale de décider de l’action à entreprendre parla Communauté. L’art. 130 T Traité CEE précise toutefois que les mesures de protection arrêtées en commun ne font pas obstacle au maintien et à l’établissement, par chaque Etat membre, de mesures de protection renforcées, à condition qu’elles soient compatibles avec le traité. L’art. 100 A Traité CEE sert de base juridique à l’action du Conseil relative aux nouvelles mesures de rapprochement des législations à adopter pour l’achèvement du marché intérieur. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut se servir de cette base juridique lorsque les mesures susmentionnées ont un rapport avec la protection de l’environnement. L’art. 100 A § 4 Traité CEE - jamais appliqué jusqu’ici - habilite les Etats membres, sous certaines conditions, à appliquer des dispositions plus strictes.

L’application de ces dispositions ne peut se concevoir cumulativement. Le choix de la base juridique dépendra de l’objectif poursuivi, réalisation du marché intérieur ou protection de l’environnement. Des règles communautaires régissant les produits peuvent donc être fondées soit sur l’art. 100 A Traité CEE, soit sur l’art. 130 S Traité CEE.

3. Conditions posées par le droit communautaire à l’admissibilité de dérogations nationales, fondées sur la protection de l’environnement, aux règles de la libre circulation des marchandises

Lorsqu’une mesure est adoptée selon l’art. 130 S Traité CEE, les Etats membres peuvent appliquer des dispositions existantes ou en adopter de nouvelles, plus strictes que les mesures européennes. Ces mesures ne doivent cependant pas constituer des entraves aux échanges prohibées par les art. 30 ss Traité CEE. La compatibilité avec le traité résultera de l’analyse du principe de la proportionnalité, tel que décrit ci-dessus. Si la mesure est adoptée sur la base de l’art. 100 A Traité CEE, le § 4 du même article autorise alors les Etats membres à mettre en oeuvre des dispositions plus strictes, moyennant le respect de diverses conditions. Certains auteurs ont opté pour une interprétation stricte de cette disposition, limitant le droit des Etats membres à continuer d’appliquer des dispositions déjà existantes au moment de l’entrée en vigueur de la règle harmonisée (Langenheine, Jadot, Krämer, Vandermeersch). D’autres soutiennent que l’art. 100 A § IV permettrait aux Etats membres d’adopter valablement de nouvelles réglementations assurant un niveau de protection plus élevé après l’entrée en vigueur de normes d’harmonisation (Scheuing, Hailbronner, Gulmann, Moller, Mattera). La question reste ouverte.

4. Conclusion

La libre circulation des marchandises constitue une des libertés fondamentales du traité et elle peut, en tant que telle, limiter le pouvoir des Etats membres dans l’exercice de leurs compétences en matière de protection de l’environnement. Toutefois, le principe de proportionnalité vient tempérer cette affirmation, en ce sens qu’il permet une pondération des intérêts entre la libre circulation des marchandises et la protection de l’environnement, pondération aménagée de manière à ne sanctionner que les excès.

III. Politique énergétique et utilisation rationnelle de l’énergie

Le second volet de cette étude porte sur les rapports qui peuvent exister entre la politique de l’environnement et la politique énergétique. Dans la mesure où cette dernière a pour objet d’améliorer le rendement énergétique et de promouvoir l’utilisation rationnelle de l’énergie, il se pose la question de savoir si le raisonnement développé précédemment en matière d’environnement pourrait à l’avenir s’étendre aux questions relatives à l’utilisation rationnelle de l’énergie.

A. Les actions communautaires

Depuis plusieurs années, la prise en compte de l’environnement dans la politique de l’énergie est une préoccupation croissante de la Communauté. Les résolutions du Conseil du 15 janvier 1985 (JO N° C 20 du 22 janvier 1985, p. 29) et du 16 septembre 1986 (JO C N° 241 du 25 septembre 1986, p. 1) ont invité les Etats membres et la Commission à accroître leurs efforts pour mettre en place une politique rigoureuse en matière d’économies d’énergie et promouvoir une utilisation rationnelle de l’énergie. Depuis l’Acte unique européen, l’art. 130 R Traité CEE exige une utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles. L’utilisation rationnelle de l’énergie est l’un des principaux moyens par lesquels cet objectif peut être respecté et la pollution de l’environnement réduite. La Commission, dans sa communication au Conseil du 3 mai 1988 (COM [88] 174 final du 3 mai 1988), insiste pour que des mesures rigoureuses soient adoptées, afin que la Communauté puisse atteindre ses objectifs en matière d’efficacité énergétique (économiser 20% supplémentaires d’énergie). Elle a encore souligné, dans sa communication au Conseil du 8 février 1990 sur l’énergie et l’environnement (COM [89] 369 final du 8 février 1990), que l’efficacité énergétique devait être accrue afin de réduire l’incidence négative de l’énergie sur l’environnement. Dans ce contexte, il est essentiel, pour la Commission, de réconcilier les objectifs poursuivis dans le secteur de l’énergie et dans celui de l’environnement, et d’encourager des objectifs communs à la politique de l’énergie et à la politique de l’environnement. La pierre angulaire de l’intégration de la dimension environnementale dans la politique énergétique doit être un engagement de la Communauté à l’égard du rendement énergétique et des économies d’énergie. Cet engagement communautaire s’est concrétisé par le lancement de différents programmes communautaires. Le Conseil a adopté, le 5 juin 1989, un programme d’action communautaire visant à améliorer l’efficacité de l’utilisation de l’électricité (JO N° L 157 du 9 juin 1989, p. 32), dont le double objectif est d’influencer le consommateur d’électricité en faveur de l’utilisation d’appareils et d’équipements à haute performance électrique selon le mode d’utilisation le plus efficace et d’encourager une amélioration accrue de l’efficacité des équipements et appareils

électriques ainsi que des procédés utilisant l’énergie électrique. Le 4 octobre 1990, la Commission a adopté un programme dénommé «SAVE» («Specific Actions For Vigorous Energy Efficiency»), qu’elle a présenté au Conseil le 16 novembre 1990 (COM [90] 365 final). Ce programme distingue trois catégories d’actions qui feront l’objet de propositions opérationnelles appropriées: a. Les actions techniques, en premier lieu la définition de normes respectant les exigences de l’efficacité énergétique (consommation réduite) dans les domaines tels que le bâtiment, les appareils électro-ménagers, les moyens de transport. Des études montrent que l’énergie consommée par les appareils électro-ménagers pourrait être réduite de 20 à 50% par le recours généralisé aux appareils ayant le meilleur rendement énergétique déjà disponibles sur le marché; b. Les actions d’ordre financier et fiscal, soit la mise à disposition d’instruments financiers offrant des incitations supplémentaires aux investissements en matière d’efficacité énergétique; c. Les actions sur le comportement des utilisateurs, au niveau de la formation et de l’information, pour sensibiliser les opérateurs économiques et contribuer au changement des habitudes des consommateurs.

B. Liens entre politique énergétique et protection dé l’environnement

Il faut constater que les préoccupations d’économie d’énergie prennent une importance croissante dans l’activité de la Communauté européenne. Le lien qui existe aujourd’hui entre politique énergétique et protection de l’environnement est indiscutable. Les développements consacrés à la compatibilité de la libre circulation des marchandises avec la protection de l’environnement (ci-dessus II) semblent ainsi, en grande partie, pouvoir être transposés à la problématique des économies d’énergie. Comme mentionné, un des objectifs de la Communauté en matière de protection de l’environnement est d’assurer une utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles (art. 130 R § 1 al. 3 Traité CEE). A ce titre, des mesures de protection de l’environnement ayant un impact sur l’utilisation rationnelle de l’énergie pourraient être adoptées sur la base de l’art. 130 S Traité CEE. Toutefois, il semble qu’une grande partie des mesures prévues pour économiser l’énergie tomberait plutôt sous le coup de l’art. 100 A Traité CEE, par exemple le rapprochement des normes techniques ayant pour objet l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur. D’ailleurs, la première proposition de directive - adoptée en même temps que le programme SAVE - concernant le rapprochement des législations relatives aux exigences de rendement pour nouvelles chaudières pour le chauffage des locaux, se base sur l’art. 100 A Traité CEE. L’harmonisation des exigences de rendement des chaudières à un haut niveau était devenue indispensable pour réaliser les avantages qu’offre le marché intérieur (libre circulation des marchandises) sans nuire aux objectifs d’utilisation rationnelle de l’énergie. La Cour de justice n’a pas encore pris position sur le problème spécifique de la compatibilité avec la libre circulation des marchandises de restrictions aux échanges adoptées par les Etats membres pour favoriser l’économie d’énergie. On ne saurait toutefois limiter arbitrairement l’étendue des objectifs justifiés par des exigences impératives, dans la mesure où ils relèvent de la faculté des Etats membres de réglementer le commerce dans le cadre de leurs prérogatives internes et sont dignes de protection au niveau communautaire. Des objectifs de politique énergétique, tels que l’amélioration du rendement énergétique et l’utilisation rationnelle de l’énergie, ne sont toutefois pas reconnus,

au regard de l’état actuel de la jurisprudence, comme des exigences impératives dont les Etats peuvent légitimement se prévaloir. Toutefois, de nombreux éléments tendent à démontrer que l’évolution future pourrait tenir compte de cette problématique, d’autant plus que l’utilisation rationnelle de l’énergie est, depuis un certain temps déjà, un objectif communautaire présumé digne de protection et pourrait être éventuellement considérée par la Cour d’un intérêt public suffisant pour être érigée au nombre des exigences impératives permettant de déroger, dans certains cas, à la règle fondamentale de la libre circulation des marchandises. Comme il l’a été souligné précédemment, la politique communautaire en matière d’économie d’énergie tend à devenir plus vigoureuse et de ce fait des mesures plus contraignantes seront probablement prises au niveau communautaire dans un proche avenir. Dans cette éventualité, le pouvoir des Etats membres d’adopter des dispositions en matière d’utilisation rationnelle de l’énergie dans un domaine déjà partiellement ou exhaustivement réglé par une mesure communautaire serait limité de la même manière qu’aujourd’hui en matière d’environnement lorsque s’interpose une mesure communautaire.

IV. Conclusion

Les mesures adoptées en faveur d’une utilisation économe et rationnelle de l’énergie en vertu de l’art. 3 AE semblent pouvoir bénéficier d’une présomption de compatibilité avec le droit communautaire. Cependant, cette présomption ne devrait pas dispenser l’autorité de procéder à une pesée des intérêts en présence, pour chaque mesure envisagée, sur la base des principes développés dans le présent avis.

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