Verwaltungsbehörden 16.02.1994 JAAC 59.5

1. Secondo l’art. 6 lett. a LCin la Confederazione può assegnare sussidi ad istituzioni, organizzazioni e manifestazioni che promuovono la cultura, in particolare l’educazione cinematografica. L’autorità federale competente, in caso di adempimento delle condizioni da parte dell’istante, decide secondo il suo apprezzamento (GAAC 49.27, 43.40). Ciò significa che non vi è alcun diritto ai sussidi (GAAC 52.25, 42.20) e di conseguenza è escluso il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (Art. 99 lett. h della legge federale del 16 dicembre 1943 sull’organizzazione giudiziaria [OG], RS 173.110). E’ invece ammissibile il ricorso al Consiglio federale, in caso di adempimento delle condizioni poste dall’art. 72 segg. PA (GAAC 49.59), come è il caso nella fattispecie. 2. (Formale)

3. Il 1°gennaio 1993 è entrata in vigore la nuova ordinanza sulla cinematografia del 24 giugno 1992, che risulta evidentemente applicabile al ricorso del 4 agosto 1993. Per quanto concerne il gravame del 28 agosto 1992, va detto che la nuova normativa non contempla alcuna regola transitoria a proposito del campo specifico dei contributi che vengono versati ad istituzioni, organizzazioni e manifestazioni che promuovono la cultura cinematografica.

Occorre quindi basarsi sull’art. 36 della legge federale del 5 ottobre 1990 sugli aiuti finanziari e le indennità (Legge sui sussidi [LSu], RS 616.1), che prevede che le domande d’aiuti finanziari o di indennità sono giudicate secondo il diritto vigente al momento della presentazione, se la prestazione è decisa prima dell’adempimento del compito (cfr. anche GAAC 55.17), oppure secondo il diritto vigente all’inizio dell’adempimento del compito se la prestazione è assegnata dopo, come può essere ritenuto il caso nella fattispecie. Comunque di fatto risulta che, anche considerando la vecchia ordinanza sulla cinematografia come applicabile al ricorso del 1992, non vi sono effetti sulla presente procedura, dacché entrambi i ricorsi vertono su questioni che non hanno subìto modifiche in seguito alla revisione di una parte della base legale. In effetti, l’art. 12 della nuova OCin ha ripreso l’art. 13 della precedente versione con lo stesso tenore ed anche le disposizioni sull’operato della commissione di esperti non hanno subìto mutamenti sostanziali.

4. La concessione di sussidi ad istituzioni, organizzazioni e manifestazioni che promuovono la cinematografia presuppone che questi organismi siano importanti per la cultura cinematografica svizzera in generale, che non perseguano scopo di lucro o non siano autonomi dal punto di vista finanziario e che possano contare su aiuti finanziari del Cantone o del Comune di domicilio, qualora sussista un interesse locale (Art. 12 cpv. 2 lett. a-c OCin, cfr. art. 13 cpv. 1 della precedente Ordinanza). Secondo la costante prassi dell’autorità competente vengono adottati criteri severi per la concessione dei sussidi e ciò a causa dei limitati mezzi finanziari a disposizione. 4.a. La valutazione di questi elementi comporta questioni di apprezzamento dell’autorità ed altre di fatto e giuridiche, analizzate con un ampio potere di apprezzamento. In linea di principio il Consiglio federale può, sulla base dell’art. 49 lett. c PA, analizzare l’adeguatezza della decisione dell’autorità precedente. Secondo una prassi costante esso è però prudente, quando la decisione impugnata si basa su una presa di posizione di una commissione di esperti, come quella che è stata consultata nella fattispecie. In casi del genere, il Consiglio federale si discosta dalla posizione dell’autorità inferiore unicamente in caso di necessità e se gli esperti non sono stati consultati in maniera corretta ed appropriata, oppure se essi hanno posto condizioni apertamente sproporzionate per la valutazione del valore del progetto, oppure ancora se essi, senza porre condizioni eccessive, hanno sottovalutato il significato della questione in causa (cfr. ad esempio GAAC 55.17).

5. Come già evidenziato in precedenza, con l’art. 6 LCin la Confederazione dispone di un potere di apprezzamento per decidere l’assegnazione dei sussidi.

6. Per la valutazione dei progetti come quello della fattispecie il DFI fa capo ad una commissione di esperti (cfr. art. 3 OCin) formata dai rappresentanti di varie cerchie legate al mondo della cinematografia, i quali valutano attentamente il materiale presentato dal richiedente il sussidio. Sulla base del succitato potere di apprezzamento, il gruppo di esperti ha il compito di gestire i limitati fondi a disposizione della Confederazione in maniera oculata, in modo da permettere il finanziamento di progetti che rivestono un’importanza particolare. Lo strumento per potere concretizzare questa esigenza è rappresentato dall’allestimento di una lista di priorità che permetta una gestione equa ed efficace dei mezzi finanziari. La LSu prevede del resto esplicitamente l’introduzione di un ordine di priorità in caso di domande eccedenti rispetto ai mezzi disponibili (art. 13 cpv. 2 LSu). Per potere stabilire l’ordine di priorità è chiaro che l’autorità deve fissare dei criteri, assimilabili a direttive, che permettano la catalogazione delle richieste. A questo proposito è opportuno ricordare che le direttive amministrative costituiscono un mezzo a disposizione dell’autorità per esercitare il potere di apprezzamento attribuitole dalle norme di legge (cfr. Pierre Moor, Droit administratif, Vol. I, Berna 1988, pag. 226; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4a ed., Basilea/Francoforte 1991, n. 360 segg.). La facoltà di fissare condizioni per l’attribuzione dei sussidi deriva direttamente dalla competenza di applicare la legge da parte dell’autorità, in modo da ottenere una pratica costante ed un’uguaglianza di trattamento e non necessita di conseguenza di un’ulteriore base legale specifica (cfr. Moor, op. cit. pag. 228). Nella fattispecie la LCin attribuisce un potere d’apprezzamento all’autorità, che deve ricorrere allo strumento delle direttive per precisare i punti necessari alla corretta applicazione nella pratica (Moor, op. cit., pag. 229 seg.). Trattandosi di una concretizzazione nel pieno rispetto dei princìpi stabiliti dalla base legale (cfr. ad esempio DTF 118 Ib 166 e 117 Ib 231), le direttive che tangono l’amministrato sono legittime, soprattutto nei casi in cui, come il presente, esse rappresentano la base della decisione e vengono portate a conoscenza dell’amministrato. Visto quanto predetto non si può contestare l’introduzione di un ordine di

priorità nell’assegnazione dei sussidi e la legittimità della consultazione di una commissione di esperti. Che poi in casu si sia trattato della Commissione peritale per la promozione ed il marketing non ha, contrariamente a quanto sostenuto dall’insorgente, alcuna valenza negativa. In effetti si tratta comunque di un gruppo di esperti del campo cinematografico che operano con cognizione di causa e la ripartizione dei vari settori tematici delle domande ai diversi gruppi di specialisti è una misura organizzativa di ripartizione del lavoro che non ha alcuna influenza sulla qualità della decisione di attribuzione dei sussidi. Va perciò esaminato se sono state poste condizioni sproporzionate per la valutazione della manifestazione o se la stessa è stata sottovalutata.

7. Le allegazioni dell’insorgente contestano l’opinione degli esperti sul carattere internazionale e la garanzia di continuità della rassegna bellinzonese. Come già evidenziato al punto II/4a il Consiglio federale deve valutare la posizione dei periti con prudenza e senza intervenire per il solo motivo che potrebbe esservi un’altra motivazione plausibile. Per portare all’annullamento dell’opinione degli esperti ci si deve trovare confrontati ad una decisione insostenibile. In linea generale le esigenze poste dagli esperti per la concessione dell’aiuto federale non appaiono eccessive. E’ legittimo ritenere che, di fronte ad una limitata disponibilità finanziaria, si cerchi di concentrare gli aiuti su un certo tipo di manifestazioni. Non appare pertanto apertamente insostenibile e contrario agli scopi del promovimento culturale in generale e cinematografico in particolare intervenire a sostegno di rassegne aventi una risonanza internazionale, in modo da contribuire alla diffusione della cultura cinematografica su ampia scala e non solo limitatamente ad una realtà regionale relativamente ristretta. E’ per questo pure ammissibile esigere che una manifestazione presenti un carattere di continuità sufficiente. L’aiuto federale risulta così mirato per contribuire all’ottenimento di un risultato culturale ad ampio respiro e dilazionato nel tempo, evitando che aiuti isolati rimangano occasioni uniche senza riscontro durevole e quindi, tutto sommato, aleatorio. Occorre pertanto analizzare se i criteri appena citati sono stati applicati in maniera corretta nella valutazione della domanda dell’AFFR di Bellinzona.

8. Sottolineando l’internazionalità della rassegna bellinzonese, l’insorgente ha evidenziato la risonanza del Festival di Bellinzona soprattutto in Italia, con la partecipazione alla rassegna di molti addetti ai lavori e mass media italiani. Sono anche stati citati, tra le altre cose, gli scambi di giurie e di visite con altri festival svizzeri e quello di Giffoni in Italia. Senza volere in alcun modo contestare l’importanza di quanto predetto, va però riconosciuto che la manifestazione bellinzonese trova un’eco particolare nel limitato ambito regionale ticinese per cui parlare di internazionalità rischierebbe di travalicare il senso del termine stesso. Il coinvolgimento di persone note provenienti dall’Italia e gli scambi di vario genere con giurie di altre rassegne sono certamente fatti importanti, tuttavia essi non conferiscono automaticamente alla manifestazione un carattere internazionale, nel senso di una risonanza considerevole al di fuori del ristretto spazio regionale. Il Festival di Bellinzona riveste una sua importanza, ma trova un riscontro effettivo limitatamente alla realtà ticinese, non catalizzando un interesse generale al di fuori dall’ambito locale. Non vi è quindi da ritenere che il DFI abbia valutato in modo scorretto il carattere internazionale del Festival di Bellinzona.

9. A proposito della continuità non appare urtante che il gruppo di esperti non ritenga ancora sufficientemente stabile la situazione del Festival di Bellinzona per la concessione dell’aiuto federale. Benché la rassegna sia ormai giunta alla sesta edizione, non si possono tracciare paralleli con altre manifestazioni che hanno ottenuto il sussidio nonostante un numero minore di edizioni, poiché tale punto è solo uno degli aspetti da valutare. Non bisogna in effetti scordare che il criterio temporale è relativo, nel senso che anche dopo poche edizioni vi possono essere garanzie estremamente concrete che permettono di determinare con sufficiente certezza che la manifestazione avrà comunque un seguito per un lungo periodo. Per completezza va tra l’altro rilevato che le decisioni degli esperti sono state prese con maggioranze nette (3:1 nel 1992, 5:1 nel 1993), ciò che può testimoniare della chiarezza dei fatti rilevanti che hanno indotto a respingere la domanda di sussidio.

10. Sull’asserita disparità di trattamento il DFI, nelle osservazioni responsive del 30 ottobre 1992, ha chiaramente evidenziato che gli aiuti non vengono più attribuiti secondo il principio di «un festival per regione linguistica». Accanto quindi alle manifestazioni più importanti che rispondono pienamente ai criteri necessari per l’attribuzione dell’aiuto, le cosiddette rassegne «minori» vengono valutate tutte allo stesso modo, da un punto di vista dei criteri formali e qualitativi. Non vi sono del resto indizi, visto il succitato chiarimento a proposito del Festival di G., che possano far ritenere che siano stati sostenuti eventi la cui situazione potrebbe essere paragonabile a quella della rassegna bellinzonese. Non vi è quindi da ritenere che vi sia stata una disparità di trattamento.

11. Per quanto concerne la censura formale inerente la carente motivazione della decisione impugnata, è opportuno sottolineare alcuni punti. L’art. 35 PA esige, fra l’altro, la motivazione delle decisioni amministrative. In concreto occorre stabilire quali siano le esigenze di motivazione. E’ evidente che la motivazione deve mettere l’interessato in condizione di potere valutare le proprie possibilità in un eventuale ricorso, definendo quindi la portata della decisione e quali sono i punti attaccabili. Essa deve indicare brevemente le riflessioni dell’autorità sugli elementi di fatto e di diritto essenziali, ma non è d’altro canto necessario che venga presa posizione su tutti gli argomenti giuridici o fattuali invocati (Knapp, op. cit., pag. 150 seg.). Nella fattispecie il DFI ha chiaramente indicato i motivi che hanno portato al rifiuto dei sussidi federali per gli anni 1992 e 1993, evidenziando brevemente ma esaurientemente che il Festival per ragazzi di Bellinzona non adempie ai criteri posti dal gruppo di esperti. Vi è quindi da ritenere che sia stato rispettato anche il principio giurisprudenziale secondo cui una decisione deve essere tanto più precisa quanto più la regola giuridica applicabile lascia potere d’apprezzamento e possibilità all’autorità di limitare i diritti del singolo (Knapp, op. cit. pag. 151; DTF 117 Ib 86, DTF 112 Ia 110).

12. Infine, non vi è stata alcuna violazione del diritto di essere sentito dell’AFFR. In effetti, la valutazione dei progetti di promozione della cinematografia non prevedono un’audizione preliminare degli istanti (cfr. GAAC 55.17). Non si può del resto nemmeno stigmatizzare il fatto che nessuno dei periti abbia visitato il Festival benché invitato, dacché risulta che la valutazione della manifestazione ha potuto essere correttamente eseguita sulla base dell’ampia documentazione prodotta. Sulla richiesta di procedere ad un’audizione durante la presente procedura ricorsuale, va detto che per principio la procedura stessa è scritta e solo in casi eccezionali si procede a dibattimenti. Nella fattispecie gli atti dell’incarto sono stati considerati esaurienti.

13. Da quanto esposto in precedenza risulta pertanto che le decisioni del DFI non hanno violato il diritto federale, non hanno accertato i fatti giuridicamente rilevanti in modo inesatto o incompleto e non sono inadeguate (art. 49 PA). 14. I ricorsi sono pertanto respinti.

15. Visto l’esito della procedura, le spese vengono messe a carico dell’insorgente, in quanto parte soccombente giusta l’art. 63 PA.