Verwaltungsbehörden 10.06.1994 JAAC 59.67

2. Die Beschwerdeführerin rügt die Verletzung von Art. 4 Abs. 1 RTVG. Konkret macht sie geltend, der erste Teil der Sendung, die Darstellung des Falles der Kinder G., habe das Sachgerechtigkeitsgebot verletzt.

2.1. Das Gebot der sachgerechten Darstellung von Ereignissen ergibt sich dem Grundsatz nach aus dem umfassenden Leistungsauftrag von Art. 55bis Abs. 2 BV. Demzufolge haben Radio und Fernsehen insbesondere zur kulturellen Entfaltung und zur freien Meinungsbildung beizutragen und dabei auch die Eigenheiten des Landes zu berücksichtigen. Die in Art. 55bis Abs. 2 BV aufgeführten unbestimmten Gesetzesbegriffe sind im Prozess der Interessenabwägung zu konkretisieren. Dabei ist auch der in Art. 55bis Abs. 3 BV garantierten Programmautonomie des Veranstalters Rechnung zu tragen, die ihm insbesondere bei der Bestimmung seiner Themen, ihrer gestalterischen Umsetzung und der Wahl des Stilkonzepts einen weiten Spielraum gewährt (VPB 56.13, S. 99). Im Rahmen des Leistungsauftrags muss es jedem Veranstalter somit erlaubt sein, sich kritisch mit den verschiedensten Bereichen des staatlichen, gesellschaftlichen, kulturellen und religiösen Lebens auseinanderzusetzen. Insbesondere muss an Radio und Fernsehen Kritik und Opposition auch gegen dominierende politische Meinungen, herrschende Strukturen, Mehrheitsauffassungen und etablierte Ansichten und Institutionen möglich sein. Es ist schlechterdings kein Thema denkbar, das einer kritischen Erörterung auch in den elektronischen Medien entzogen sein darf. Eine Grenze liegt indessen in der Art und Weise der redaktionellen und gestalterischen Umsetzung (VPB 54.47, S. 298; 53.48, S. 34).

2.2. (Vgl. VPB 59.14, E. 2.2; VPB 59.42, E. 2.2)

2.3. (Vgl. VPB 59.14, E. 2.3; VPB 59.42, E. 2.3)

3. Bei der Sendung «Espresso» handelt es sich um eine zur Frühstückszeit ausgestrahlte Informationssendung mit Unterhaltungselementen, die häufig Konsumentenfragen thematisiert. Soweit beim sogenannten «Infotainment» die Informationsvermittlung im Vordergrund steht, muss das Sachgerechtigkeitsgebot berücksichtigt werden (VPB 53.50, S. 354; vgl. Dumermuth Martin, Die Programmaufsicht bei Radio und Fernsehen in der Schweiz, Basel / Frankfurt am Main 1992, S. 396). Gemäss ständiger Praxis der UBI ist neben der Würdigung jeder einzelnen Information für sich allein auch der allgemeine Eindruck zu beurteilen, der sich aus der Sendung als Ganzes ergibt (VPB 58.46, S. 373; BGE 114 Ib 334, 343). Bezüglich allfälliger missverständlicher Formulierungen oder gar falscher Informationen ist zu fragen, wie diese Sequenzen unter

Berücksichtigung des ganzen Beitrages vom Publikum vernünftigerweise verstanden werden konnten. Neben dem Vorwissen des von einer Sendung angesprochenen Publikums sind in diesem Zusammenhang auch Eigenheiten des Sendegefässes, das Thema und der Gegenstand einer Sendung zu würdigen.

4. Die Rügen der Beschwerdeführerin beziehen sich durchwegs auf den ersten Teil der Sendung, der - nach Darstellung der SRG - die Problematik der Rechtsstellung von Pflegeeltern und Pflegekindern am Beispiel der Kinder G. veranschaulichen sollte. Die Beschwerdeführerin macht zunächst sinngemäss geltend, dass die Sendung ihren Standpunkt in sachwidriger Weise dargestellt habe. Aufgrund des Amtsgeheimnisses sei sie zur Verschwiegenheit verpflichtet gewesen. Unter diesen Umständen hätte der Veranstalter darauf achten müssen, dass ihre Beweggründe in der Sendung mit besonderer Sorgfalt dargestellt werden. Diese Auffassung wird von der SRG bestritten. In ihrer Stellungnahme macht sie geltend, sie habe sich wiederholt erfolglos bei Vertretern der Vormundschaftsbehörde um die Aufhebung des Amtsgeheimnisses bemüht. Weil somit davon auszugehen gewesen sei, dass auch die vorgesetzte Behörde die Aufhebung verweigern würde, habe der zuständige Redaktor auf entsprechende weitere Bemühungen verzichten dürfen. Durch die Verweigerung ihrer Mitwirkung in der Sendung habe die Beschwerdeführerin das Recht vergeben, sich auf Einseitigkeit der Darstellung ihrer Position in der Sendung zu berufen.

4.1. Mit ihrem Vorbringen, wonach es der Beschwerdeführerin obgelegen habe, in der Sendung Auskunft zu geben, beruft sich die SRG sinngemäss auf die Informationsfreiheit. Das Grundrecht der Informationsfreiheit wird vom Bundesgericht als Bestandteil der Meinungs- und Pressefreiheit garantiert (vgl. Müller Jörg Paul, Art. 55, Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, Basel/Zürich/Bern 1987, Rz. 1 zur Informationsfreiheit). Die Informationsfreiheit schützt demnach das Recht, Nachrichten und Meinungen ohne Eingriffe der Behörden zu empfangen und sich aus allgemein zugänglichen Quellen zu unterrichten (BGE 108 Ia 277; 107 Ia 305). Im Rahmen ihrer Rolle als Vermittler zwischen Bürger und Staatsorganen richtet sich dieses Grundrecht auch an die Medien. In der Doktrin wird postuliert, dass diese ihre «Wächterfunktion» in der Demokratie nur wahrnehmen könnten, wenn ihnen ein durchsetzbarer Anspruch auf Zugang zur Information zuerkannt werde (vgl. Müller, a. a. O., Rz. 42 ff. zur Informationsfreiheit). Allerdings bleibt die Rechtsprechung des Bundesgerichts hinter dieser Forderung zurück. Sie geht bezüglich der Aktivitäten der Staatsverwaltung von einem «Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt» aus (BGE 104 Ia 378). Der damit stipulierte Grundsatz der Nichtöffentlichkeit des Verwaltungshandelns wird namentlich mit dem Hinweis auf den strafrechtlichen Schutz des Amtsgeheimnisses in Art. 320 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 (StGB, SR 311.0) begründet.

4.2. Art. 320 Ziff. 1 StGB stellt die Offenbarung eines Geheimnisses unter Strafe, das einem Mitglied einer Behörde oder einem Beamten anvertraut worden ist oder das jemand in seiner amtlichen oder dienstlichen Stellung wahrgenommen hat. Diese Strafbestimmung soll die Geheimhaltungspflichten der Behörden und Beamten sichern, die sich einerseits aus zahlreichen Sondervorschriften des eidgenössischen oder kantonalen Rechts, andererseits aus Art. 320 StGB selbst ergeben (Stratenwerth Günther, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil II, 4. Aufl., Bern 1995, S. 355 f.).

4.3. Schutzgut des Amtsgeheimnisses ist in erster Linie das allgemeine Vertrauen in die Verschwiegenheit der Mitglieder einer Behörde als Voraussetzung dafür, dass diese ihre im Interesse der Allgemeinheit liegenden Aufgaben erfüllen kann. Uneingeschränkte Publizität würde den Gang der Verwaltung ausserordentlich erschweren, wenn nicht lahmlegen. Deswegen geht das Amtsgeheimnis dem Recht des Beamten oder Mitglieds einer Behörde auf freie Meinungsäusserung grundsätzlich vor (Schultz Hans, Die Verletzung des Amtsgeheimnisses gemäss StGB Art. 320, in: Kriminalistik 8/1979, S. 369; Schönke Adolf / Schröder Horst / Lenckner Theodor, Kommentar zum deutschen StGB, 24. Aufl., München 1991, N. 3 zu Art. 203 dt. StGB). Ferner schützt das Amtsgeheimnis auch die Geheimsphäre des Bürgers, in dessen Privatleben die Behörde aufgrund ihrer Tätigkeit Einblick erlangt (vgl. Trechsel Stefan, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar, Zürich 1989, N. 1 zu Art. 320).

4.4. Im konkret zu beurteilenden Fall ergibt sich die Schweigepflicht der Vormundschaftsbehörde aus verschiedenen Bestimmungen des Gemeindegesetzes in Verbindung mit dem Einführungsgesetz zum ZGB des Kantons. Herr des strafrechtlich geschützten Amtsgeheimnisses ist das Staatsorgan selbst (Spillmann Franz-Martin, Begriff und Unrechtstatbestand der Verletzung der Amtsgeheimnisse nach Art. 320 des Strafgesetzbuches, Diss., Zürich 1984, S. 102 ff.; Schultz, a. a. O., S. 369). Dies geht schon aus Art. 320 Ziff. 2 StGB hervor, der bestimmt, dass der Beamte dann nicht strafbar ist, wenn er das Geheimnis mit schriftlicher Einwilligung seiner vorgesetzten Behörde geoffenbart hat (Stratenwerth, a. a. O., S. 352; Schultz, a. a. O., S. 376 ff.). Vorliegend stand die Befreiung von der Amtspflicht in der Kompetenz der vom kantonalen Recht bestimmten vorgesetzten Behörde; somit konnte auch eine allfällige Einwilligung der von der Sendung betroffenen Personen für sich alleine die Aufhebung noch nicht erlauben. Die UBI ist in ihrem Entscheid an die gesetzliche Regelung gebunden, welche die Aufhebung des Amtsgeheimnisses dem Ermessen der Behörde anheimstellt. Aus diesem Grunde ist das Vorbringen der SRG, dass eine Stellungnahme seitens der Vormundschaftsbehörde auch ohne Verletzung des Amtsgeheimnisses möglich gewesen wäre, programmrechtlich nicht entscheidend.

5. In einer Demokratie ist die Informationsvermittlung durch die Medien eine unabdingbare Voraussetzung für die Meinungsbildung der Bürger und damit zur Ausübung deren politischer Rechte (vgl. Poncet Charles, La liberté d’information du journaliste: un droit fondamental? étude de droit suisse et comparé, in: Revue internationale de droit comparé n° 4/1980, S. 731, 733). In einer Zeit, in der Radio und Fernsehen im Prozess der Meinungsbildung zunehmend an Einfluss gewinnen, ist es aus der Perspektive einer funktionierenden Demokratie entscheidend, dass die elektronischen Medien über die wichtigsten Ereignisse auch tatsächlich informieren. Mit zur Arbeit der Medien gehört dabei insbesondere die Auswahl der für die staatsbürgerliche Meinungsbildung bedeutenden Themen. Betrifft ein gewähltes Thema - wie im vorliegend zu beurteilenden Fall - das Verhältnis zwischen Behörden und Bürgern, stehen die Medien vor der schwierigen Aufgabe, innerhalb der vorstehend umrissenen Schranken von Amtsgeheimnis und Privatsphäre die Öffentlichkeit möglichst umfassend zu informieren. Verweigert die Behörde - wie in casu - ihre Mitwirkung unter Berufung auf das Amtsgeheimnis, kann dies nach Massgabe der Grundsätze zur Informationsfreiheit und zur Meinungsfreiheit unter den Bedingungen von Radio und Fernsehen nicht bedeuten, dass jegliche Information über das betreffende Thema zu unterlassen wäre. Nach konstanter Praxis der Beschwerdeinstanz und des Bundesgerichts geht das Erfordernis der Sachgerechtigkeit nicht so weit, dass eine Berichterstattung vom Willen und der Bereitschaft einer Partei abhängen würde, an einer Sendung teilzunehmen oder Informationen zur Verfügung zu stellen. Im Rahmen ihrer durch Art. 55bis Abs. 3 BV garantierten Programmautonomie ist die SRG frei, Gegenstand und Inhalt der Sendung zu bestimmen (BGE 119 Ib 171). Wird über eine Person, Organisation oder Institution berichtet, die ihre Mitwirkung verweigert oder sich der Ausstrahlung widersetzt, ist das Publikum über die Gründe angemessen zu informieren. Wird aus Dokumenten, Urteilen oder Gutachten zitiert, ist auf eine korrekte Wiedergabe besonderes Gewicht zu legen. Offensichtlich unzulässig ist eine bloss selektive Wiedergabe derjenigen Stellen des Dokumentes, die zur Unterstreichung oder Veranschaulichung einer bestimmten These dienen. Insgesamt ist darauf

zu achten, dass die Position der Abwesenden in einer der Angelegenheit angemessenen Differenziertheit zum Ausdruck kommt (VPB 59.42, E. 3.3; 57.48, S. 408).

6. Nach Massgabe dieser Grundsätze und Erwägungen sind nachfolgend die konkreten Vorbringen der Beschwerdeführerin zu prüfen. Sie rügt zunächst, die in der Sendung geäusserte Formulierung, die Kinder seien der Pflegemutter weggenommen worden, obwohl diese in einem Gutachten günstig beurteilt worden sei, stelle eine krasse Irreführung der Zuhörer dar. Damit macht die Beschwerdeführerin sinngemäss eine Manipulation des Publikums geltend.

6.1. Diese Rüge bezieht sich auf eine Sequenz der Sendung, in welcher der Sprecher folgendes Zitat aus dem Gutachten des Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienstes vorlas: «Im Vergleich zur Kindsmutter und dem Stiefvater sehen wir folgende Gesichtspunkte, unter denen Frau F... den Kindern, zumindest in der jetzigen Altersstufe, einen guten Pflegeplatz bietet. Die Kinder werden als Individuen wahrgenommen, damit ist zumindest eine Grundvoraussetzung für die persönliche Entfaltung gewährleistet. Frau F... ist fähig, den Kindern zu helfen, ihren Alltag klar zu strukturieren. Sie kann Grenzen setzen und den Mädchen Techniken der Alltagsbewältigung mitteilen; Garten, Haushalt, Tierpflege und ähnliches. Sie ist eine vertraute Bezugsperson, zu der schon lange von beiden Kindern her, eine bedeutsame, emotionelle Beziehung besteht. Sie kann [den Mädchen] eine gewisse Geborgenheit vermitteln.» Dieses Zitat ist die Wiedergabe einer Passage des bei den Akten liegenden Gutachtens des Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienstes. Es ist eine gezielte Auswahl derjenigen Punkte, die in der längeren und differenzierten Pro/Contra-Abwägung im Gutachten für die Unterbringung der Kinder bei der Pflegemutter F. sprachen. Das Zitat verschweigt, dass im Gutachten unmittelbar nach dieser Stelle ernsthafte Bedenken gegenüber diesem Pflegeplatz erhoben wurden. Namentlich wurde der Pflegemutter dort vorgeworfen, sich für eine dringend notwendige Psychotherapie der Kinder wenig offen gezeigt zu haben. Im weiteren wurde erwogen, dass sich unverarbeitete eigene sexuelle Probleme der Pflegemutter auf ihre Erziehungshaltung gegenüber den Kindern auswirken und zu Schwierigkeiten während der Pubertät der beiden Geschwister führen könnten. Nach Abwägung der Pro- und Contrapunkte kam das Gutachten zum Ergebnis, dass sich «eine Beibehaltung der Unterbringung bei Frau F... (...) nur dann vertreten (lässt), wenn Frau F... sich bereit erklären kann, längerfristig eine Erziehungsberatung aufzusuchen und einer Psychotherapie bei [den Mädchen] zuzustimmen.» Die in der Sendung zitierte Sequenz erweckte bei den Zuhörern den Eindruck, dass zwei Kinder von einem Pflegeplatz entfernt würden, der in einem psychiatrischen Gutachten positiv beurteilt worden war. Aufgrund dieser unvollständigen Information musste der Entscheid der verantwortlichen

Behörde den Zuhörern als unverständlich und willkürlich erscheinen; entsprechend wurde die Behörde in ein schlechtes Licht gerückt. Wie erwähnt, widerspricht dieser durch die selektive Zitierweise erzeugte Eindruck diametral den Tatsachen, wie sie in den Akten zum Ausdruck kommen. Dieser Sequenz kam sowohl formal als auch inhaltlich eine so wichtige Bedeutung zu, dass gemäss Praxis der UBI nicht von einem blossen Nebenpunkt gesprochen werden kann. Entgegen der Auffassung der SRG waren die diskreten Hinweise in der Sendung auf Vorbehalte des Gutachtens hinsichtlich der Pflegemutter nicht ausreichend, um den tatsachendwidrigen Eindruck des Publikums zu korrigieren. Auch die Beurteilung der beanstandeten Sequenz im Gesamtzusammenhang der Sendung führt - entgegen der Meinung der SRG - zu keinem anderen Ergebnis. Die Aussagen von einer Bundesrichterin zur Rechtsstellung der Pflegeeltern im schweizerischen Recht im zweiten Teil der Sendung und die Ausführungen des Experten zur UNO-Deklaration der Rechte der Kinder im dritten Teil waren vom ersten Teil abgekoppelt und bezogen sich nicht auf die Aussagen des Gutachtens. Sie waren somit nicht geeignet, den Hörern die fehlenden Fakten zu vermitteln, die notwendig gewesen wären, um das durch das Teilzitat verzerrte Bild zurechtzurücken. Nach Würdigung dieser Sequenz im Gesamtzusammenhang der Sendung kommt die UBI zum Ergebnis, dass das Publikum durch das selektive und aus dem Zusammenhang gerissene Zitat manipuliert wurde, denn es ist ihm verunmöglicht worden, sich seine eigene Meinung frei und unter Berücksichtigung der notwendigen Aspekte des Falles zu bilden.

6.2. Nach der oben (E. 2.3) umrissenen Praxis der UBI setzt eine Programmrechtsverletzung neben der Bejahung der Manipulation der Zuschauer voraus, dass der Veranstalter die ihm obliegende Sorgfaltspflicht verletzt hat. Diesbezüglich ist massgeblich, dass die SRG selbst bestätigt, über die Akten im Falle der Kinder G., insbesondere über das Gutachten des Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienstes und den Beschluss der Vormundschaftsbehörde in der Phase der Vorbereitung der Sendung verfügt zu haben. Somit wäre es der verantwortlichen Redaktion ohne weiteres möglich gewesen, die massgeblichen Punkte des Gutachtens auf eine dem Entscheid der Vormundschaftsbehörde gerecht werdende Weise zu zitieren. Die Tatsache, dass die Redaktion dieser Pflicht ohne Not nicht nachgekommen ist, muss im Sinne der unter E. 5 zitierten Rechtsprechung als Verletzung des Sorgfaltsgebotes bezeichnet werden. Aufgrund dieser Erwägungen kommt die UBI zum Ergebnis, dass die SRG bezüglich der Wiedergabe des Gutachtens des Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienstes ihre Sorgfaltspflicht verletzt und damit gegen das Gebot der Sachgerechtigkeit im Sinne von Art. 4 RTVG verstossen hat.

7. Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, dass die fragliche Sendung ihr zu Unrecht unterstellt habe, auf Kosten der Kinder von IV-Gebühren zu profitieren. Diese Unterstellung sei böswillig und sachlich nicht gerechtfertigt.

7.1. Gemäss Transkript hatte die beanstandete Sequenz folgenden Wortlaut: «Warum diese überaus harten Massnahmen? Man sucht nach Erklärungen. - Zum Beispiel, die Kinder sind Sozialfälle und werden von der Fürsorge unterstützt, nun sind sie seit einem Jahr in einem Heim, welches IV-Beiträge erhält, das entlastet die Fürsorge. Ob finanzielle Gründe zu dieser Umplazierung der Kinder führten, diese Frage steht im Raum, aber es braucht andere Gründe für so schwerwiegende Massnahmen.» Dem Wortlaut dieser Passage mussten die Hörer entnehmen, dass eine Erklärung für das zuvor als unverständlich dargestellte Verhalten der Behörden in einem damit erlangten finanziellen Vorteil liegen könnte. Es entstand der Eindruck, dass die Behörden die Kinder der Pflegemutter vor allem deshalb entzogen hatten, weil sie sich damit Kosten für die Fürsorge sparen konnten. Diese Anschuldigung wiegt schwer; sie unterstellt der Behörde eine Pflichtwidrigkeit aus rein wirtschaftlichen Gründen. Die Tatsache, dass der Vorwurf in der Möglichkeitsform erhoben und am Ende der Passage auf andere Gründe für so schwerwiegende Massnahmen hingewiesen wurde, vermag daran nichts entscheidendes zu ändern. Unter Würdigung des Gesamtzusammenhangs der Sendung stellt die UBI fest, dass die fragliche Sequenz keinen blossen Nebenpunkt betraf. Vielmehr verstärkte diese Passage den Eindruck des Publikums, die verantwortlichen Behörden seien im Falle der Kinder G. willkürlich vorgegangen. Weil dieser Eindruck den aktenkundigen Tatsachen offensichtlich und krass widerspricht, sind die Zuschauer durch diese Passage manipuliert worden.

7.2. Nach der Rechtsprechung der UBI ist zu prüfen, ob die Manipulation der Zuhörer auf eine Sorgfaltspflichtverletzung des Veranstalters zurückzuführen ist. Aufgrund der den verantwortlichen Redaktoren zur Verfügung stehenden Akten (vgl. oben, E. 6.2) konnte der Veranstalter wissen, dass dieser Vorwurf haltlos ist. Somit hat die SRG die ihr obliegende Sorgfaltspflicht verletzt. Die Beschwerde ist auch in diesem Punkt gutzuheissen.

8. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die beanstandete Radiosendung die Programmrechtsbestimmungen verletzt hat. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen.