Verwaltungsbehörden 06.04.1995 JAAC 60.39

1. (Zuständigkeit)

2. Der Entscheid des Bundesamtes vom 23. Mai 1994 wurde am 24. Mai 1994 zuhanden des Beschwerdeführers der Post übergeben und am 25. Mai 1994 von dessen Frau in Empfang genommen, wie die Abklärungen des Bundesamtes unbestrittenermassen ergaben. Indessen hat das Bundesamt, in der Meinung, der Beschwerdeführer habe seinen Entscheid vom 23. Mai 1994 nicht erhalten, diesen dem Beschwerdeführer auf dessen telefonische Anfrage hin am 26. Juli 1994 nochmals zugestellt und dabei ausdrücklich folgenden Hinweis angebracht: «Sie erhalten nun in der Beilage eine Kopie des zur Diskussion stehenden Entscheides; die Beschwerdefrist von 30 Tagen gemäss Ziff. 3 der Verfügung läuft ab Datum des Empfangs dieser Sendung. Der Unterzeichnete wäre Ihnen dankbar, wenn Sie ihm den Erhalt telefonisch (...) bestätigen würden». In seiner Eingabe vom 24. August 1994 an die Rekurskommission EVD beruft sich der Beschwerdeführer auf die mit Schreiben des Bundesamtes vom 26. Juli 1994 eingeräumte Frist. Er macht geltend, dass er die Beschwerdefrist von 30 Tagen gemäss dem am 25. Mai 1994 eröffneten Entscheid deshalb nicht einhalten konnte, weil seine Frau den eingeschriebenen Brief entgegengenommen und nicht an ihn weitergeleitet habe. Folglich habe er den Entscheid des Bundesamtes nicht zur Kenntnis nehmen können und davon erst aufgrund der Nachfrage beim Bundesamt am 27. Juli 1994 erfahren.

Somit stellt sich zunächst die Frage, ob der Entscheid des Bundesamtes vom 23. Mai 1994 rechtsgültig eröffnet wurde. Falls sich dies bestätigen sollte, ist sodann zu prüfen, ob das Bundesamt mit seiner Zustellung vom 26. Juli 1994 eine neue Beschwerdefrist ansetzen konnte.

3. Die Frau des Beschwerdeführers nahm den Entscheid des Bundesamtes vom 23. Mai 1994 unbestrittenermassen am 25. Mai 1994 von der Post in Empfang. Nach Art. 147 Bst. b der Verordnung (1) vom 1. September 1967 zum Postverkehrsgesetz (PVV, SR 783.01) sind bei Abwesenheit des Empfängers die mit ihm im gleichen Haushalt lebenden erwachsenen Familienangehörigen für eingeschriebene Briefpostsendungen bezugsberechtigt. Für eingeschriebene Sendungen an natürliche Personen, die an der Wohnadresse nicht ausgeliefert werden können, gelten ohne gegenteiligen Auftrag und ohne Vollmacht des Empfängers die mit dem Empfänger im gleichen Haushalt lebenden erwachsenen Familienangehörigen bei der Poststelle als bezugsberechtigt (Art. 148 Bst. b PVV). Durch die Ausübung dieser Bezugsberechtigung gelangt ein eingeschriebener Brief in den Machtbereich des Adressaten. Nach ständiger Rechtsprechung des BGer gilt eine Sendung in dem Moment als zugestellt, in welchem der Empfänger die Möglichkeit hat, von ihr Kenntnis zu nehmen. Dabei genügt es, dass die Sendung in den Machtbereich des Adressaten gelangt, so dass dieser imstande ist, Kenntnis davon zu erlangen. Es wird nicht verlangt, dass er den Brief effektiv liest (BGE 109 Ia 18 E. 4). Für die Gültigkeit der Eröffnung und den Beginn des Fristenlaufes spielte es also keine Rolle, dass der Beschwerdeführer tatsächlich keine Kenntnis vom Entscheid erhielt. Daher begann die 30tägige Beschwerdefrist am 26. Mai 1994 zu laufen (Art. 20 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG], SR 172.021) und endete am 24. Juni 1994. Infolge unbenutzten Fristablaufs erlangte der Entscheid des Bundesamtes vom 23. Mai 1994 danach Rechtskraft.

4. Damit stellt sich die Frage, ob das Bundesamt am 26. Juli 1994 dem Beschwerdeführer nochmals eine Beschwerdefrist einräumen konnte.

4.1 Am 26. Juli 1994, dem Zeitpunkt der zweiten Zustellung des Entscheides, ging das Bundesamt davon aus, dass die erste Zustellung vom 24. Mai 1994 den Adressaten nicht erreicht habe, der Entscheid also noch nicht rechtsgültig eröffnet worden und daher auch noch nicht rechtskräftig sei (Art. 34, 50 und 55 VwVG). Wäre die Annahme des Bundesamtes zutreffend gewesen, hätte die Entgegennahme des Entscheides vom 23. Mai 1994 durch den Beschwerdeführer am 27. Juli 1994 als Eröffnung gegolten und den Lauf der Beschwerdefrist ausgelöst. Wäre der Entscheid damals noch nicht rechtskräftig gewesen, hätte sich die Beschwerdefrist infolge des Vertrauensgrundsatzes verlängert.

4.2 Die rechtliche Komplikation ergibt sich nun aber dadurch, dass sich das Bundesamt erst nach der zweiten Zustellung seines Entscheides bei der Post nach dem Verbleib der ersten Sendung erkundigte und am 4. August 1994 erfuhr, dass der Entscheid bereits am 25. Mai 1994 von der Frau des Beschwerdeführers in Empfang genommen worden war. Weil der Entscheid vom 23. Mai 1994 bereits am 25. Mai 1994 rechtsgültig eröffnet wurde, kann die zweite Zustellung dieses Entscheides nicht als dessen Eröffnung betrachtet werden.

Da ein Verwaltungsakt unter bestimmten Umständen abänderbar ist, ist die Frage zu prüfen, ob mit der Zustellung vom 27. Juli 1994 allenfalls eine neue Verfügung ergangen ist, welche diejenige ersetzt, welche am 25. Mai 1994 eröffnet worden ist. Eine gültig eröffnete Verfügung erwächst nach unbenutztem Ablauf der Beschwerdefrist in formelle Rechtskraft (Alfred Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, Rz. 166, 312). Dies bedeutet, dass eine Verfügung innerhalb eines bestimmten Verfahrens unabänderlich geworden ist. Das schliesst aber ihre spätere Abänderbarkeit unter bestimmten Voraussetzungen nicht aus. Nach Auffassung des BGer entspricht es der Eigenart des öffentlichen Rechts und der Natur des öffentlichen Interesses, dass ein Verwaltungsakt, der dem Gesetz nicht oder nicht mehr entspricht, nicht unabänderbar ist (BGE 94 I 336 E. 4). Eine Verfügung erwächst also nicht in dem Sinne in materielle Rechtskraft, dass sie inhaltlich nicht mehr abänderbar wäre. Ausgenommen sind Rechtsmittelentscheide; sie werden materiell rechtskräftig, auch wenn sie von einer Verwaltungsbehörde ausgehen. Sie können, ausser im Verfahren der Revision (Art. 66 VwVG), nicht widerrufen werden (Kölz / Häner, a. a. O., Rz. 312; René A. Rhinow, Öffentliches Prozessrecht, Ziff. 950; André Grisel, Traité de droit administratif, Neuenburg 1984, Bd. II, S. 948; Ulrich Häfelin / Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, Rz. 1423). Beim Entscheid des Bundesamts vom 23. Mai 1994 handelt es sich um einen Beschwerdeentscheid. Somit fällt ein Widerruf von Amtes wegen oder eine Wiedererwägung auf Antrag des Betroffenen von vornherein ausser Betracht (vgl. Kölz / Häner, a. a. O., Rz. 191). Einzig eine Revision (Art. 66 bis 68 VwVG) käme grundsätzlich in Frage. Im vorliegenden Fall lag indessen weder ein entsprechendes Begehren des Beschwerdeführers noch ein Grund, der eine Revision von Amtes wegen zugelassen hätte, vor. Im übrigen zielen sowohl das Rechtsmittel der Revision wie der Widerruf von Amtes wegen und der Rechtsbehelf der Wiedererwägung auf eine neue materielle Beurteilung einer bestimmten Sach- und Rechtslage ab. Dies schliesst zwar nicht aus, dass die Behörde erneut zum selben Ergebnis kommt wie im aufgehobenen und ersetzten Entscheid. Im vorliegenden Fall liegt der

zweiten Zustellung des Entscheides vom 23. Mai 1993 durch das Bundesamt indessen offensichtlich keine neue materielle Überprüfung der Sach- und Rechtslage zugrunde. Folglich hat das Bundesamt mit der Zustellung vom 26. Juli 1994 keinen neuen Entscheid eröffnet, welcher den am 25. Mai 1994 eröffneten Entscheid ersetzt hätte.

4.3 Die zweite Zustellung des Entscheides vom 23. Mai 1994, die den Beschwerdeführer am 27. Juli 1994 erreichte, konnte also lediglich die Wirkung einer Information über den Entscheid haben. Das Bundesamt konnte dem Beschwerdeführer keine neue Beschwerdefrist einräumen. Damit stellt sich die Frage, welche Bedeutung den sich widersprechenden Mitteilungen des Bundesamtes vom 26. Juli 1994 und vom 4. August 1994 zukommt. Im ersten Schreiben teilte das Bundesamt dem Beschwerdeführer mit, dass ab Empfang der Sendung die Beschwerdefrist von 30 Tagen läuft. Im nächsten Schreiben hielt es fest, die Frist sei abgelaufen, da der Entscheid bereits am 25. Mai 1994 eröffnet worden sei. Auszugehen ist von der ersten Mitteilung des Bundesamtes vom 26. Juli 1994, welche auf einer unzutreffenden Einschätzung der Rechtslage beruhte. Die Beschwerdefrist war in jenem Zeitpunkt, wie vorstehend dargelegt, abgelaufen. Weil mit dem Ablauf der Beschwerdefrist die Rechtskraft des Entscheides eintrat, konnte das Bundesamt mit dieser Mitteilung keine neue Rechtsmittelfrist eröffnen. Der entsprechende Hinweis beinhaltet somit die falsche Auskunft, dass der Beschwerdeführer innert 30 Tagen die Möglichkeit habe, ein Rechtsmittel einzureichen. Auch eine unrichtige behördliche Auskunft kann indessen unter bestimmten Voraussetzungen Rechtswirkungen entfalten. Gemäss ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann sich der einzelne Bürger auf den aus Art. 4 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (BV, SR 101) abgeleiteten Grundsatz des Vertrauensschutzes stützen (BGE 99 I b 101 ff., 110 V 155). Das Recht auf Vertrauensschutz bewirkt unter anderem, dass falsche Auskünfte von Verwaltungsbehörden unter bestimmten Voraussetzungen eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden gebieten. Nach der Rechtsprechung des BGer (BGE 115 Ia 18 E. 4) ist eine unrichtige Auskunft bindend, wenn:

1. die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen gehandelt hat;

2. die Behörde für die Erteilung der Auskunft zuständig war oder als zuständig betrachtet werden durfte;

3. der Bürger die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte;

4. der Bürger im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können und

5. die gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren hat. Es ist insbesondere zu untersuchen, ob der Beschwerdeführer im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft des Bundesamtes Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können. Die übrigen Voraussetzungen können als gegeben betrachtet werden. Diese Frage ist im Zusammenhang mit den rechtlichen Möglichkeiten zu prüfen, die dem Beschwerdeführer bleiben, nachdem feststeht, dass er die Beschwerdefrist ungenutzt verstreichen liess und ihm das Bundesamt keine neue Frist eröffnen konnte. Die Auskunft des Bundesamtes vom 26. Juli 1994 lautete dahin, dass dem Beschwerdeführer eine Frist von 30 Tagen offen stehe, um den Entscheid anzufechten. Die falsche Auskunft beinhaltet dem Sinne nach eine falsche Rechtsmittelbelehrung. Aus der falschen Information des Bundesamtes mit Bezug auf die Rechtswahrung ist dem Beschwerdeführer jedoch kein Nachteil erwachsen. Als ihm das Bundesamt am 26. Juli 1994 mitteilte, mit Erhalt dieser Sendung beginne eine neue Rechtsmittelfrist, war die Frist für eine Beschwerde gegen den Entscheid vom 23. Mai 1994 seit über einem

Monat abgelaufen. Somit konnte die falsche Auskunft keinerlei Einfluss auf den Entschluss des Beschwerdeführers haben, gegen den Entscheid des Bundesamtes vom 23. Mai 1994 Beschwerde zu führen oder darauf zu verzichten (vgl. BGE 117 II 509 E. 2). Die einzige Disposition, die der Beschwerdeführer traf, bestand in der Einreichung der vorliegenden Beschwerde am 24. August 1994. Diese Disposition rückgängig zu machen würde bedeuten, auf die Beschwerde nicht einzutreten. In der Folge befände sich der Beschwerdeführer in derselben Situation, wie wenn ihm das Bundesamt die korrekte Auskunft erteilt hätte, dass sein Beschwerderecht infolge Fristablaufs verwirkt sei. Insofern erleidet er keinen Nachteil. Auch die Einreichung der Beschwerde brachte keinen besonderen Aufwand mit sich, der als nicht wieder gutzumachender Nachteil in Betracht fiele. Somit gebietet der Vertrauensgrundsatz im vorliegenden Fall keine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Beschwerdeführers entsprechend der falschen Auskunft des Bundesamtes.

5. Da der unbenutzte Ablauf der Beschwerdefrist die formelle Rechtskraft des betreffenden Entscheides eintreten lässt beziehungsweise die Rechtskraft nicht eintritt, solange die Beschwerdefrist noch läuft (vgl. Kölz / Häner, a. a. O., Rz. 166, 312), könnte dem Beschwerdeführer nur eine Wiederherstellung der Beschwerdefrist helfen. Wiederherstellung einer Frist kann erteilt werden, wenn der Beschwerdeführer oder sein Vertreter unverschuldet abgehalten worden ist, innert der Frist zu handeln, binnen zehn Tagen nach Wegfall des Hindernisses ein begründetes Begehren um Wiederherstellung einreicht und die versäumte Rechtshandlung nachholt; vorbehalten bleibt Art. 32 Abs. 2 VwVG (Art. 24 Abs. 1 VwVG).

5.1 Das Wiederherstellungsbegehren muss innert 10 Tagen nach Wegfall des Hindernisses eingereicht werden. Mit Schreiben vom 4. August 1994 teilte das Bundesamt dem Beschwerdeführer mit: «Nachdem Ihnen unser Entscheid tatsächlich am 25. Mai 1994 eröffnet worden ist, begann die 30tägige Beschwerdefrist ab diesem Datum zu laufen. Sie ist demzufolge u. E. heute abgelaufen. Es wäre indessen Sache der Rekurskommission EVD, über die Rechtsgültigkeit einer allenfalls von Ihnen eingereichten Beschwerde zu entscheiden.» Durch dieses Schreiben hatte der Beschwerdeführer erfahren, dass der Entscheid vom 23. Mai 1994 ihm am 25. Mai 1994 rechtsgültig eröffnet wurde und demzufolge die Beschwerdefrist in jenem Zeitpunkt bereits abgelaufen war. Allerdings drückte das Bundesamt durch die Formulierung eine gewisse Unsicherheit aus, ob nun die Beschwerdefrist tatsächlich abgelaufen war. Es informierte den Beschwerdeführer weiter, dass es Sache der Rekurskommission EVD sei, über eine von ihm eingereichte Beschwerde zu entscheiden. Obwohl dem Bundesamt nicht die Pflicht zukommt, den Beschwerdeführer auf die Möglichkeit einer Wiederherstellung der Frist aufmerksam zu machen, konnte der Beschwerdeführer aus diesem Schreiben entnehmen, dass er für seine Rechtswahrung eine Eingabe bei der Rekurskommission EVD einreichen musste.

Am 5. August 1994 begann daher die Frist von zehn Tagen zur Einreichung eines allfälligen Gesuches um Wiederherstellung der Frist zu laufen. Der Beginn des Fristenlaufs fällt in die Periode vom 15. Juli bis 15. August, während welcher gesetzliche und behördliche Fristen, die nach Tagen bestimmt sind, still stehen (Art. 22a Bst. b VwVG). Das bedeutet, dass die 10-Tage-Frist erst nach Ablauf der Gerichtsferien, also am 16. August 1994, zu laufen begann. Ein Wiederherstellungsgesuch musste somit spätestens am 25. August 1994 zu Handen der Rekurskommission EVD der Post übergeben worden sein. Mit der Eingabe vom 24. August 1994 ist diese Frist gewahrt. Damit steht fest, dass die widersprüchlichen Informationen des Bundesamtes vom 26. Juli 1994 und vom 4. August 1994, jedenfalls soweit es die Wahrung der Frist betrifft, keine rechtlich erheblichen Auswirkungen hatten.

5.2 Mit dem Wiederherstellungsbegehren muss die versäumte Rechtshandlung nachgeholt werden. Dies ist durch die Beschwerdeeingabe vom 24. August 1994 geschehen.

5.3 Die Wiederherstellung setzt ein begründetes Begehren voraus. In seiner Eingabe vom 24. August 1994 stellt der Beschwerdeführer indessen keinen ausdrücklichen Antrag auf Wiederherstellung der Beschwerdefrist. Es stellt sich daher die Frage, ob der Beschwerdeführer durch die sich widersprechenden Mitteilungen des Bundesamtes vom 26. Juli 1994 und vom 4. August 1994 allenfalls davon abgehalten wurde, ein formelles Gesuch um Wiederherstellung der Frist zu stellen, und ob dies erheblich ist. Die Auskunft des Bundesamtes vom 26. Juli 1994 lautete dahin, dass dem Beschwerdeführer eine Frist von 30 Tagen offen stehe, um den Entscheid anzufechten. Die falsche Auskunft beinhaltet dem Sinne nach eine falsche Rechtsmittelbelehrung. Zwar ist nicht auszuschliessen, dass der Beschwerdeführer im Vertrauen auf die Auskunft sich nicht um die formellen Voraussetzungen eines Wiederherstellungsgesuchs kümmerte. Aus der falschen Information des Bundesamtes mit Bezug auf die Rechtswahrung ist dem Beschwerdeführer jedoch kein Nachteil erwachsen, da er eine Eingabe an die Rekurskommission EVD eingereicht hat. In seiner Eingabe vom 24. August 1994 stellt der Beschwerdeführer den Antrag, seine Beschwerde gutzuheissen. Darin kann unter den vorliegenden Umständen sinngemäss der Antrag auf Eintreten als miteingeschlossen betrachtet werden (vgl. BGE 106 V 119 E. 1). Dies setzt voraus, dass die Beschwerdefrist wiederhergestellt werden kann. Der Hinweis des Beschwerdeführers, wonach er die Beschwerdefrist nicht habe einhalten können, weil seine Frau die Sendung des Bundesamtes in Empfang genommen habe, ohne sie ihm zu zeigen, drückt die Erwartung aus, dass ihm nachträglich noch eine Beschwerdemöglichkeit eingeräumt werde. Da es sich vorliegend um ein von einem Laien in rechtlichen Belangen formuliertes Schreiben handelt, dürfen in sprachlicher und formeller Hinsicht keine strengen Anforderungen gestellt werden. Diesbezüglich kann die bundesgerichtliche Rechtsprechung über die Formulierung der Rechtsbegehren bei Verwaltungsbeschwerden angewendet werden. Daraus ergibt sich, dass der aus Art. 4 BV fliessende Grundsatz des Verbots des überspitzten Formalismus verletzt werde, wenn mangels gegenteiliger Bestimmungen ausdrückliche Anträge verlangt werden, insbesondere von

Laien; es genügt, wenn das Rechtsbegehren aus der Begründung erkennbar ist (BGE 102 Ia 95, René A. Rhinow / Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel 1990, S. 261). Daher ist in der Eingabe des Beschwerdeführers vom 24. August 1994 sinngemäss ein Gesuch um Wiederherstellung der Frist zu erblicken.

5.4 Eine Wiederherstellung der Frist kann nur erteilt werden, wenn der Gesuchsteller unverschuldet abgehalten worden ist, innert Frist zu handeln (Art. 24 Abs. 1 VwVG). Der Beschwerdeführer hat zu begründen, dass er oder sein Vertreter unverschuldet abgehalten worden ist, innert der Frist zu handeln, das heisst die Beschwerde einzureichen. Ein Fristversäumnis ist dann unverschuldet, wenn der Partei keine Nachlässigkeit vorgeworfen werden kann und objektive Gründe vorliegen (vgl. Kölz / Häner, a. a. O., Rz. 151). Dies ist beispielsweise der Fall bei derart schwerer Krankheit, dass die betroffene Person von der Rechtshandlung abgehalten wird und auch nicht in der Lage ist, eine Vertretung zu bestellen (BGE 112 V 255, 108 V 109). Demgegenüber genügt beispielsweise blosse Ferienabwesenheit oder Arbeitsüberlastung nicht. Die Begründung, die der Beschwerdeführer zu seiner Entlastung anführt, ist in der Eingabe vom 24. August 1994 im Hinweis unter «P.S.» zu erblicken. Er habe die Beschwerdefrist nicht einhalten können, weil seine Frau die Sendung des Bundesamtes in Empfang genommen habe, ohne sie ihm zu zeigen. Zudem vermute er, dass der Brief während des Umzuges verloren gegangen sei. Damit räumt der Beschwerdeführer selbst Nachlässigkeit ein. Der Entscheid des Bundesamtes betrifft eine Frage, die für das berufliche Fortkommen des Beschwerdeführers von erheblicher Bedeutung ist. Daher, und weil der Beschwerdeführer auf den Entscheid wartete, hätte von ihm erwartet werden dürfen, dass er seine Frau über die Wichtigkeit der vom Bundesamt erwarteten Sendung informierte. Weiter wäre es an ihm gelegen, in seinem häuslichen Bereich Vorkehren zu treffen, die hätten verhindern können, dass der Entscheid unbemerkt verlorenging (Schweizerische Juristen-Zeitung [SJZ], 69/1973, S. 349 f.). Hätte er nicht gewollt, dass seine Frau den Entscheid abholt, hätte er bei der zuständigen Poststelle einen gegenteiligen Auftrag erteilen können (Art. 147 und Art. 148 PVV). Nach der Verordnung (1) zum Postverkehrsgesetz ist für eingeschriebene Briefpostsendungen die Ehefrau des Adressaten bezugsberechtigt (vgl. Ziff. 2.1.) Die Ausübung dieser Bezugsberechtigung hatte dieselbe Wirkung, wie wenn der Adressat die Briefpostsendung selber empfangen hätte, egal ob ihm die Sendung übergeben wurde oder nicht (SJZ, a. a. O., S. 351 f.). Dies

wiederum bedeutet, dass der Adressat es selber zu vertreten hat, wenn eine bezugsberechtigte Person eine Sendung nicht weiterleitet, und er von ihrem Inhalt keine Kenntnis erhält. Mit seinen Vorbringen vermag der Beschwerdeführer somit nicht darzutun, dass er unverschuldet abgehalten worden ist, innert Frist den am 25. Mai 1994 eröffneten Entscheid des Bundesamtes anzufechten. (Die Rekurskommission EVD weist das Gesuch um Wiederherstellung der Beschwerdefrist ab und tritt auf die Beschwerde nicht ein)