Verwaltungsbehörden 23.10.2002 JAAC 67.16

1. Le Conseil fédéral examine d’office et librement sa compétence (art. 7 al. 1 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 [PA], RS 172.021) et la recevabilité des recours qui lui sont soumis. La législation sur les armes (LArm et OArm) ne contient aucune règle spéciale quant aux voies de droit. En vertu de l’art. 100 al. 1 let. a de la loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ, RS 173.110), le recours de droit administratif au Tribunal fédéral n’est pas recevable contre les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique, la coopération au développement et l’aide humanitaire ainsi que les autres affaires intéressant les relations extérieures. Cette disposition vise en particulier les actes dits de gouvernement, qui s’inspirent de considérations politiques (A. Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, p. 987; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurich 1998, p. 313, n. 877). Ainsi que le Conseil fédéral l’a rappelé dans le Message concernant la loi fédérale sur les armes, les accessoires d’armes et les munitions du 24 janvier 1996 (FF 1996 I 1000, 1008), l’interdiction faite, à l’art. 7 LArm, à des ressortissants de certains Etats d’acquérir et de porter des armes relève d’une décision du Conseil fédéral ayant pour double objectif d’empêcher l’exportation d’armes vers les zones de conflit à l’étranger et d’assurer la protection de la sécurité intérieure de l’État. Partant, une décision d’application (art. 5 PA) de l’art. 7 LArm et de l’art. 9 OArm est une décision au sens de l’art. 100 al. 1 let. a OJ. La décision du DFJP du 8 juin 2001 ne pouvant être attaquée par voie de recours de droit administratif au Tribunal fédéral, la voie du recours au Conseil fédéral est ouverte (art. 72 let. a, art. 74 let. a et, e contrario, art. 46 let. a et art. 77 PA). (…)

2. Les règles de niveau infralégal, dont l’OArm fait partie, peuvent être revues quant à leur légalité (consid 2.a ci-dessous) et quant à leur constitutionnalité (consid. 2.b ci-dessous). Ces moyens sont, explicitement ou implicitement, soulevés par le recourant. Le Conseil fédéral est habilité à exercer le contrôle de l’une de ses ordonnances quant à sa légalité et quant à sa constitutionnalité par la voie d’un contrôle indirect, où l’objet du recours est une décision d’application et où le recourant prétend que la décision reproduit le vice inhérent à l’ordonnance (p. ex. in JAAC 59.72 consid. 4.1 p. 600; P. Saladin, Die Befugnis der Verwaltungsbehörden zur akzessorischen Überprüfung von Verordnungen, Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 1966, p. 193 ss; P. Moor, Droit administratif, vol. I, Berne 1988, n. 3.3.4 ss et n. 4.1.2). En effet, la cohérence de l’ordre juridique est davantage compromise par l’exécution d’une ordonnance illégale que par la non-application d’une norme réglementaire en vigueur. a. Après l’éclatement de la guerre en ex-Yougoslavie en 1991, les achats d’armes par des ressortissants de l’ex-Yougoslavie ont fortement augmenté. Le Conseil fédéral a édicté une première ordonnance sur l’acquisition et le port d’armes à feu par des ressortissants yougoslaves en date du 18 décembre 1991 (ci-après: ordonnance du 18 décembre 1991, RO 1992 I 23), dont le but était (a) de mettre fin aux trafics d’armes entre le territoire suisse et celui de la République socialiste fédérative de Yougoslavie dans les frontières qui étaient les siennes le 1er janvier 1990 et (b) de prévenir les actes de violence entre ressortissants yougoslaves se trouvant en Suisse (art. 1 de l’ordonnance du 18 décembre 1991). Cette ordonnance indépendante avait pour fondement l’art. 102 ch. 8 de l’ancienne Constitution fédérale du 29 mai 1874 (aCst.[62]) qui conférait au Conseil fédéral l’attribution de veiller aux intérêts de la Confédération au dehors, notamment à l’observation de ses rapports internationaux, et, en général, le chargeait des relations extérieures. La validité de cette ordonnance a été par la suite prorogée jusqu’à ce que le Conseil fédéral souhaite ancrer dans un acte soumis à référendum une délégation du pouvoir de réglementer l’interdiction de l’acquisition et du port d’armes pour les ressortissants de certains Etats.

Conformément à l’art. 43 al. 2 de la loi fédérale sur la procédure de l’Assemblée fédérale, ainsi que sur la forme, la publication et l’entrée en vigueur des actes législatifs du 23 mars 1962 (Loi sur les rapports entre les conseils, RS 171.11), le Conseil fédéral a motivé dans son message sur la LArm (FF 1996 précitée ibidem) la délégation de compétence qu’il demandait au Parlement. Cette motivation citait comme exemple l’interdiction faite aux ressortissants de l’ex-Yougoslavie telle que réglée par l’ordonnance du 18 décembre 1991 et proposait aux Chambres fédérales de déléguer au Conseil fédéral le pouvoir de prendre cette interdiction conformément à l’art. 7 LArm. Cette norme de délégation devait donner au Conseil fédéral la possibilité de faire face immédiatement à des situations représentant un risque pour la sécurité intérieure suisse (art. 7 al. 1 let. a LArm) et impliquant l’adoption de mesures afin d’empêcher que les armes achetées sur son territoire ne soient transportées et utilisées dans la région du conflit (art. 7 al. 1 let. b LArm). Lors des débats parlementaires sur le projet de la LArm, la tension sur le marché des armes causée par la crise en ex-Yougoslavie et par la présence d’une importante communauté de cette origine sur territoire Suisse a été présentée, par le Conseiller fédéral en charge du dossier et par les rapporteurs des commissions, comme la principale raison justifiant l’adoption rapide d’une législation fédérale sur les armes (BO 1997 N 9, 18 et 48; BO 1996 E 513). Le risque que le Tribunal fédéral considère à l’avenir que l’art. 102 ch. 8 n’offre pas un fondement suffisant à l’ordonnance du 18 décembre 1991 et à celles qui ont suivi a aussi été évoqué au Parlement. C’est également la crainte de voir la Suisse devenir un centre pour des achats d’armes en relation avec le conflit en ex-Yougoslavie qui avait amené le canton du Tessin à déposer une initiative parlementaire demandant l’élaboration d’une législation fédérale sur les armes (BO 1997 N 11). Le projet d’art. 7 LArm a été adopté sans modification ni débat par les deux chambres (BO 1997 N 32; BO 1996 E 517). Se fondant sur la base légale de l’art. 7 LArm, le Conseil fédéral a édicté l’art. 9 al. 1 let. a OArm qui stipule que l’acquisition d’armes, d’éléments essentiels d’armes, d’accessoires d’armes, de munitions et d’éléments de munitions

ainsi que le port d’armes par les ressortissants de la République fédérale de Yougoslavie sont interdits. L’OCA peut toutefois exceptionnellement accorder à des ressortissants d’un État mentionné à l’art. 9 al. 1 une autorisation pour l’acquisition et le port d’armes, notamment à des personnes participant à des manifestations sportives ou de chasse, ainsi qu’à des agents chargés de la protection de personnes ou d’objets; l’autorisation doit alors être limitée dans le temps et peut être assortie de charges (art. 9 al. 2 OArm). La LArm et l’OArm sont entrées en vigueur le 1er janvier 1999. Au vu de ce qui précède, on doit admettre que, dans l’esprit du législateur lors des débats parlementaires à l’été 1997, la délégation de l’art. 7 al. 1 LArm devait couvrir l’interdiction de l’art. 9 al. 1 let. a OArm. La situation politique actuelle ne permet pas d’aboutir à une autre conclusion. Il ressort en effet clairement du rapport sur la sécurité intérieure de la Suisse pour l’année 2001 (rapport 2001; publié à l’adresse Internet http://www.bap. admin.ch/) que la situation politique intérieure dans les Balkans, en particulier dans la République fédérale de Yougoslavie et ses provinces, ne s’est pas complètement et définitivement stabilisée depuis la fin des conflits. En 2001, en effet, la région a été le théâtre des agissements de groupes extrémistes armés albanais, dans le sud de la Serbie, puis en Macédoine. Ces tensions ont entraîné une augmentation des activités de soutien (financier notamment) en provenance de la diaspora albanophone en Suisse (et ailleurs), soutien qui s’est à l’heure actuelle atténué mais qui pourrait reprendre si la situation sur le terrain venait à se détériorer à nouveau. Le crime organisé continue en outre de représenter l’un des principaux défis auxquels se trouvent confrontés les

Etats et territoires de la région, avec les conséquences que l’on sait en Europe occidentale (différents trafics illicites). En Suisse, ces phénomènes prennent de l’importance et nécessitent une attention particulière du fait du grand nombre de personnes originaires de l’Europe du Sud-Est qui résident sur notre territoire. En conclusion, le Conseil fédéral estime que le risque existe toujours de voir des ressortissants de la République fédérale de Yougoslavie faire une utilisation abusive d’armes à feu (art. 7 al. 1 let. a LArm) et que les principes de la politique extérieure de la Suisse commandent de leur interdire l’acquisition et le port d’armes (art. 7 al. 1 let. b LArm). L’art. 9 al. 1 let. a OArm repose donc toujours sur une base légale suffisante et doit être maintenu. b. Le recourant soutient également que l’art. 9 al. 1 let. a OArm violerait les principes de la liberté économique et de l’égalité de traitement. Le principe de l’interdiction de l’acquisition et du port d’armes implique des restrictions aux droits constitutionnels du recourant qui sont déjà contenues dans l’art. 7 LArm et que l’art. 9 al. 1 let. a OArm ne fait que reproduire. Dès lors, l’art. 9 al. 1 let. a OArm, couvert par l’art. 7 LArm, doit échapper à tout contrôle de constitutionnalité (art. 191 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.], RS 101; P. Moor, op. cit., vol. I, n. 3.3.4.4, p. 221). En revanche, il convient d’examiner si l’application dans le cas d’espèce (art. 5 PA) de l’art. 9 al. 1 let. a OArm constitue une atteinte illicite aux droits fondamentaux du recourant. Cet aspect est examiné sous consid. 4.a et consid. 4.b ci-dessous.

3. Le recourant invoque ensuite l’exception de l’art. 9 al. 2 OArm. La lettre de cette dernière disposition confère un large pouvoir d’appréciation à l’OCA («l’Office central des armes peut […]») dont celui-ci ne doit toutefois faire usage qu’«exceptionnellement». L’OCA peut ainsi exceptionnellement accorder une autorisation à des agents chargés de la protection de personnes ou d’objets (art. 9 al. 2, première phrase in fine OArm). L’OCA a toutefois relevé que le fait que le recourant ait réussi en 1999 des examens d’agent de sécurité, ayant lieu au terme de cinq semaines de cours seulement, ne suffisait pas à justifier une dérogation à l’interdiction d’acquisition et de port d’armes prévue à l’art. 9 al. 1 OArm, sans quoi cette seule formation permettrait aux ressortissants étrangers auxquels s’applique la disposition en cause de contourner trop facilement l’interdiction. En outre, à titre de comparaison, le DFJP a observé que l’exercice d’agent de sécurité à plein temps au sein de la plus importante entreprise de sécurité active sur le territoire suisse implique la réussite d’un examen interne écrit et oral ne pouvant intervenir qu’au bout de trois ans de pratique seulement. Cette entreprise assure en outre une formation continue à ses collaborateurs, en particulier pour ce qui est du maniement des armes et du tir dans son propre centre de formation et d’entraînement équipé d’un stand de tir souterrain. Enfin, cette entreprise ne confie des missions impliquant le port d’une arme à feu qu’à des agents ayant au préalable franchi avec succès diverses séries de tests techniques et psychotechniques. Il est clair que l’employeur du recourant ne peut pas offrir les mêmes structures d’encadrement. Le DFJP a aussi indiqué dans sa décision que l’on dénombrait sur la seule place de B. environ 1’800 personnes déclarant exercer l’activité d’agent de sécurité au même titre que le recourant. Pour les motifs exposés ci-dessus, il faut conclure que le recourant, qui n’a commencé à travailler comme agent de sécurité diplômé et autorisé au sens du Concordat du 18 octobre 1996 qu’en automne 1999, ne remplit pas les conditions exceptionnelles permettant de déroger, en faveur d’agents chargés de la protection de personnes ou d’objets, à l’interdiction de principe de l’art. 9 al. 1 let. a OArm. L’exception prévue par cette disposition ne peut

trouver à s’appliquer qu’aux agents de sécurité de première force, tels ceux sélectionnés par la plus importante entreprise de sécurité active en Suisse qui, au terme de trois ans de pratique sanctionnée par un examen, sont soumis à des tests techniques et psychotechniques. Le recourant, qui ne bénéficie pas des structures d’encadrement d’une grande entreprise de sécurité, ne saurait prétendre appartenir à cette catégorie d’agents de sécurité après une formation de cinq semaines seulement dont on peut douter qu’elle permette une parfaite maîtrise du maniement d’une arme dans toutes les circonstances auxquelles un agent de sécurité peut être confronté. En outre, indépendamment de la bonne impression laissée à l’employeur du recourant et du casier judiciaire vierge de celui-ci, on ne saurait écarter un risque d’utilisation abusive dans le cas d’espèce, les relations entre communautés des Balkans étant toujours tendues et pouvant se dégrader très rapidement (consid. 2.a ci-dessus). Au surplus, sur le plan de la politique extérieure, il existe toujours un important risque de trafic d’armes. Cela exposé, l’invocation de la base légale fondant le pouvoir délégué au Conseil fédéral ne doit pas permettre au recourant d’élargir le champ des exceptions que l’OCA peut accorder en vertu de l’art. 9 al. 2 OArm, sans quoi l’OCA pourrait substituer sa propre appréciation à celle exprimée à l’art. 9 al. 1 let. a OArm par le Conseil fédéral.

4. Enfin, le recourant invoque, explicitement ou implicitement, une violation de sa liberté économique (cf. consid. 4.a ci-dessous) et du principe de l’égalité de traitement (cf. consid. 4.b ci-dessous). a. En tant que titulaire d’une autorisation d’établissement, le recourant peut se réclamer, au même titre que les Suisses, de la liberté économique garantie par l’art. 27 al. 1 Cst. (ATF 125 I 182 consid. 5a; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Berne 2000, p. 333, n. 640). Toute restriction grave d’un droit fondamental, comme la liberté économique, doit être fondée sur une base légale formelle (art. 36 al. 1, première et deuxième phrase Cst.), être justifiée par un intérêt public prépondérant (art. 36 al. 2 Cst.) et être proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.; Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., vol. II, p. 84 ss, n. 170 ss; Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zurich 2001, p. 93 ss). La condition de la base légale formelle est remplie, comme cela a été examiné sous consid. 2.a ci-dessus.

En outre, la restriction ainsi apportée aux droits fondamentaux du recourant est justifiée par un but d’intérêt public prépondérant qui vise à prévenir le risque d’une utilisation abusive d’une arme à feu en Suisse (motif de sécurité publique) et son éventuelle exportation dans la zone des Balkans (motif de politique extérieure). De plus, le refus de permettre au recourant de faire l’acquisition d’une arme et de la porter sur lui respecte le principe de la proportionnalité, ou, autrement dit, se situe dans un rapport raisonnable avec le but recherché. En effet, comme cela ressort de la balance des intérêts publics et privés en présence, la restriction au droit fondamental du recourant n’est pas aussi importante que le but d’intérêt public qu’elle vise. Il est ainsi établi que la plupart des missions d’un agent de sécurité peuvent être accomplies sans arme à feu, le recourant pouvant continuer à exercer son métier d’agent de sécurité. Toujours sous l’angle de l’examen du respect de la proportionnalité, la décision de refus prise sur la base de l’art. 9 al. 1 let. a OArm est propre à atteindre le but recherché et aucune autre décision, plus respectueuse des libertés du recourant, ne serait aussi efficace (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., vol. II, p. 110 ss, n. 221 ss). A noter sur ce point que la proposition faite par le recourant et son employeur de limiter le port d’arme aux seules missions de surveillance du recourant n’offrirait pas la même protection des intérêts publics. On ne peut en effet exclure une utilisation abusive de l’arme ou son exportation dans un zone de conflit pendant la durée des missions confiées par l’employeur du recourant. Au surplus, ainsi que l’OCA et le DFJP l’ont à juste titre relevé, la délivrance des permis d’acquisition et de port d’arme interviennent à titre personnel, le titulaire demeurant propriétaire de l’arme en cas de changement de lieu de travail ou de profession. La personne obtenant la délivrance conjointe de permis d’acquisition d’armes et de port d’armes demeure propriétaire de son arme après l’échéance du permis de port d’armes. Un retrait ultérieur de l’arme, par exemple au terme de l’emploi occupé au sein d’une entreprise de sécurité, n’est envisageable qu’aux conditions strictes dont la loi fait dépendre la révocation des autorisations (art. 30 LArm) et la mise sous séquestre d’une arme (art. 31 LArm).

Enfin, en reprenant l’argumentation de l’OCA et du DFJP, on souligne qu’au moment où le recourant a débuté sa formation d’agent de sécurité, la législation fédérale sur les armes était déjà applicable et que le recourant et son futur employeur ne pouvaient pas ignorer les restrictions auxquelles la loi soumettait les ressortissants de République fédérale de Yougoslavie s’agissant de l’acquisition et du port d’armes. Pour ce motif également, le recourant ne peut pas se prévaloir d’un préjudice touchant illicitement sa liberté économique. En définitive, l’interdiction d’acquisition et de port d’armes faite au recourant dans le cas d’espèce représente une atteinte licite à sa liberté économique. b. Le principe de l’égalité de traitement consacré à l’art. 8 Cst. est transgressé lorsque l’autorité traite de façon différente des situations dont la ressemblance exigerait un traitement identique, ou lorsqu’elle règle de façon semblable des situations dont la différence commanderait un traitement distinct (ATF n. 984 ss; Häfelin/Haller, op. cit., p. 210 ss). Il appartient au législateur comme à l’autorité administrative de traiter de la même manière deux situations, non pas à la condition qu’elles soient en tous points parfaitement identiques, mais lorsque leur similitude réside dans les éléments de fait qui sont pertinents pour la décision à prendre (ATF 112 Ia 196 consid. 2b). En l’espèce, l’interdiction d’acquérir et de porter une arme à laquelle sont soumis les ressortissants de la République fédérale de Yougoslavie a pour conséquence inhérente des inégalités de traitement entre lesdits ressortissants et des ressortissants suisses ou des ressortissants d’autres Etats étrangers. La qualité de ressortissant yougoslave justifie cependant objectivement une différence de traitement dès lors que la nationalité joue un rôle capital dans la réglementation en cause. La nationalité du recourant est en effet le critère pertinent pour déterminer, au vu de la situation politique exposée sous consid. 2.a ci-dessus, si l’acquisition et le port d’une arme pourrait présenter un danger pour la sécurité intérieure et extérieure de la Suisse. Le critère objectif de la nationalité du recourant justifiant qu’il soit traité différemment que des ressortissants suisses ou d’autres Etats étrangers, le principe d’égalité, dans et devant la loi, n’a pas été violé.

En outre, le recourant ne saurait invoquer le principe de la non-discrimination posé à l’art. 8 al. 2 Cst. L’OCA n’a en effet pas retenu le critère de distinction de la nationalité de l’art. 7 LArm comme un motif pour déprécier le recourant (Message relatif à la nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996, FF 1997 I 144), le refus de l’octroi d’une autorisation d’acquérir et de porter une arme n’ayant pas pour effet ou pour but de le discriminer. Au contraire, comme exposé ci-dessus, le critère de distinction se justifiait objectivement par des raisons pertinentes et sérieuses découlant des faits à réglementer (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., vol. II, n. 1007; Häfelin/Haller, op. cit., p. 219 et 220).

5. En conclusion, la décision du DFJP du 8 juin 2001 n’a ni violé le droit fédéral, ni constaté des faits pertinents de manière inexacte ou incomplète; en outre, cette décision n’est pas inopportune (art. 49 et art. 77 PA). Le recours doit donc être rejeté. [62] Peut être consultée sur le site Internet de l’Office fédéral de la justice à l’adresse http://www.ofj.admin.ch/etc/medialib/data/staat_buerger/ gesetzgebung/bundesverfassung.Par.0007.File.tmp/bv-alt-f.pdf