Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération (1987-2017) Conseil fédéral 18.10.1995 JAAC 60.88

1.1. La compétence du Conseil fédéral se fonde sur l’art. 9 de l’ordonnance et sur l’art. 72 PA, la voie du recours de droit administratif au TF étant exclue par l’art. 100 let. a OJ. En effet, aussi bien l’ordonnance instituant un boycott que les décisions prises en application de cette ordonnance constituent incontestablement des mesures de politique extérieure et concernent dès lors la neutralité et les autres affaires intéressant les relations extérieures de la Suisse, au sens de l’art. 100 let. a in fine OJ. Cette voie de recours correspond à celle prévue par l’O du 7 août 1990 instituant des mesures économiques envers la République d’Irak (RS 946.206, art. 4 al. 2), par l’O du 3 juin 1992 instituant des mesures économiques à l’encontre de la Yougoslavie (Serbie et Monténégro) et d’autres régions contrôlées par les Serbes (RS 946.209, art. 11) et par l’O du 22 juin 1994 instituant des mesures économiques à l’encontre d’Haïti (RS 946.205, RO 1994 1453 ss, art. 7) qui rappellent expressément la compétence du Conseil fédéral en cas de recours contre une décision du DFEP (cf. également JAAC 57.13).

1.2. Dans son recours au DFEP, auquel elle se réfère dans le mémoire adressé au Conseil fédéral, la recourante fait valoir les garanties de la CEDH, et principalement l’art. 6, pour réfuter la compétence du Conseil fédéral. S’agissant de l’autonomie des Etats-membres dans les affaires politiques, les organes de Strasbourg observent généralement la plus grande retenue, l’exemple le plus évident étant celui de la politique en matière d’étrangers, où l’applicabilité de l’art. 6 CEDH a toujours été niée (cf. Jacques Velu / Rusen Ergec, La Convention européenne des droits de l’homme, Bruxelles 1990, ch. 425; Herbert Miehsler / Theo Vogler, Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Cologne 1982, ad art. 6, N° 160).

1.3. Touchée par la décision attaquée, la recourante a un intérêt digne de protection à ce que cette décision soit annulée ou modifiée. Sa qualité pour recourir doit donc être admise en vertu de l’art. 48 let. a PA. Les exigences quant au contenu et à la forme du mémoire de recours (art. 50 et 52 PA) étant par ailleurs respectées, il y a lieu d’entrer en matière sur le recours.

2. La recourante s’insurge en outre contre le fait que le Conseil fédéral, qui est l’auteur des mesures contestées, soit également l’autorité de recours suprême pour juger de leur conformité au droit. D’après la doctrine et la jurisprudence, l’auteur d’une ordonnance est habilité à en contrôler la légalité et la constitutionnalité lorsqu’il est appelé à statuer sur recours. En effet, le respect de la hiérarchie des normes doit l’emporter, le cas échéant, sur la nécessité d’appliquer les dispositions réglementaires en vigueur (cf. Pierre Moor, Droit administratif, Berne 1994, vol. I, p. 317; cf. JAAC 59.72, où le Conseil fédéral a constaté l’irrégularité d’une norme qu’il avait édictée).

3.1. Suite à l’attentat commis contre le vol Pan Am 103, le Conseil de sécurité des Nations Unies a adopté en date du 11 novembre 1993 une résolution 883 dans laquelle, affirmant sa volonté d’éliminer le terrorisme international, il a notamment décidé sous point 3 «que tous les Etats où se trouvent des fonds et d’autres ressources financières (y compris des fonds issus de ou engendrés par des avoirs) détenus ou contrôlés, directement ou indirectement, par: a) Le Gouvernement ou des administrations publiques libyennes; ou b) Toute entreprise libyenne, procéderont au gel de ces fonds et ressources financières et s’assureront que ni ceux-ci, ni aucun autre fonds ou ressource financière ne seront, par leurs nationaux ou par toute personne sur leur territoire, directement ou indirectement mis à la disposition ou utilisés au bénéfice du Gouvernement ou des administrations publiques libyennes ou de toute entreprise libyenne, ce terme signifiant, aux fins de ce paragraphe, toute entreprise commerciale, industrielle et tout service public détenus ou contrôlés directement ou indirectement par:

i) Le Gouvernement ou les administrations publiques de Libye; ii) Toute entreprise, où qu’elle soit située ou établie, détenue ou contrôlée par i); ou iii) toute personne identifiée par les Etats comme agissant au nom de i), ou ii) pour les besoins de cette résolution;». Afin de manifester sa solidarité dans l’effort des nations à combattre le terrorisme international et bien qu’elle ne soit pas membre de l’ONU, la Suisse a décidé de s’associer aux sanctions internationales décrétées par cette dernière. Il lui importait également d’éviter que son territoire ne fût le théâtre d’entreprises de détournement. Cette manière d’agir correspond d’ailleurs à la réorientation de la politique étrangère de la Suisse en ce qui concerne la neutralité, réorientation qui a été largement approuvée tant par la population que par le Parlement et qui a eu des échos très favorables à l’étranger (cf. rapport du Conseil fédéral du 29 novembre 1993 sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90, FF 1994 I 202; cf. également le rapport du Conseil fédéral du 19 janvier 1994 sur la politique économique extérieure 93/1+2, p. 665 ss, surtout p. 797).

3.2. C’est la raison pour laquelle, se fondant sur l’art. 102 ch. 8 Cst., qui prévoit que le Conseil fédéral veille aux intérêts de la Confédération au dehors, notamment à l’observation de ses rapports internationaux, et qu’il est, en général, chargé des relations extérieures, le Conseil fédéral a édicté l’ordonnance du 12 janvier 1994 concernant des mesures à l’encontre de la Libye. Les mesures prévues par cette ordonnance sont de nature fort diverse et concernent tant les activités commerciales de la Libyan Arab Airlines que les aéronefs et les aéroports, les biens d’armement et les biens d’équipement relatifs au pétrole et au gaz naturel. La décision attaquée se fonde plus particulièrement sur l’art. 7, lequel dispose en son al. 1er let. b que les fonds et biens en capital sont gelés, s’ils appartiennent à des personnes morales, où qu’elles aient leur siège ou exercent leur activité, qui, directement ou indirectement, sont contrôlées par le gouvernement ou les autorités libyens; des paiements prélevés sur des comptes bloqués et des transferts de valeur en capital bloquées peuvent toutefois être autorisés à titre exceptionnel pour protéger des intérêts suisses (al. 4 in fine). Le Conseil fédéral tire de l’art. 102 ch. 8 Cst. la compétence d’adopter des ordonnances en se fondant directement sur la Constitution fédérale (Dietrich Schindler, Commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 102 ch. 8 N° 110). Ce faisant, il est lié par la Constitution fédérale et les lois mais il peut compléter celles-ci par des dispositions praeter legem. Les libertés publiques ne peuvent être restreintes par ces ordonnances qu’aux mêmes conditions que par les lois (intérêt public, proportionnalité), les intérêts de la politique étrangère pouvant, suivant les cas, peser lourd dans la balance (Schindler, op. cit., N° 123). Pour Moor (op. cit., p. 249 et 259), ces dispositions sont la transcription écrite et explicite de la clause générale de police, laquelle autorise même à transgresser le principe de la légalité dans des situations d’urgence grave; certains admettent également des dérogations à la Constitution fédérale (Schindler, op. cit., N° 123; cf. notamment ATF 64 I 372/373, 100 Ib 320).

3.3. Les normes de droit constitutionnel sont en principe de rang égal (cf. JAAC 55.41; ATF 99 Ia 617 s., 105 Ib 336; Jean-François Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1982, vol. II et III, N° 1758 ss, surtout

N° 1774bis ; Fritz Gygi, Wirtschaftsverfassungsrecht, Berne 1981, p. 42 et 100 ss; Ulrich Häfelin, Verfassungsgebung, Revue de droit suisse [RDS] 1974 II 88 s.; Blaise Knapp, Les limites à l’intervention de l’Etat dans l’économie, Schweizerisches Zentralblatt für Staats-und Verwaltungsrecht [ZBl] 1990, p. 253 s.; Moor, op. cit., p. 390). Il y a dès lors lieu de déterminer, en pondérant les intérêts en présence, si l’art. 102 ch. 8 Cst. justifie une restriction à la liberté du commerce et de l’industrie (art. 31 Cst.) de cet ordre. Le Conseil fédéral a déjà eu l’occasion de préciser, s’agissant de l’O du 7 août 1990 instituant des mesures économiques envers la République d’Irak, que l’art. 102 ch. 8 et 9 Cst. pouvait justifier des restrictions à la liberté du commerce et de l’industrie (JAAC 55.41, consid. 7), suivant en cela l’avis de notamment Walter Kälin (Verfassungsgrundsätze der schweizerischen Aussenwirtschaftspolitik, RDS 1986 II 356). En l’occurrence, il y a lieu d’admettre que l’intérêt de la Suisse à s’associer aux sanctions internationales décrétées par l’ONU et à les appliquer prime sur l’intérêt de la recourante à procéder aux paiements qui font l’objet de la décision attaquée. De plus, on ne saurait reprocher aux mesures prises de contrevenir au principe de la proportionnalité. En effet, ainsi qu’on l’a vu sous point II.2, des autorisations peuvent être délivrées à titre exceptionnel (art. 7 al. 4 de l’ordonnance). L’Office fédéral compétent dispose en cette matière d’un large pouvoir d’appréciation, ceci étant le seul moyen d’assurer l’exécution effective des sanctions décrétées par la communauté internationale. Il convient d’ailleurs de relever que la recourante a bénéficié d’une autorisation portant sur une somme mensuelle de Fr. 65 000.- pour qu’elle puisse s’acquitter des impôts, des salaires, des charges sociales et des primes d’assurance.

3.4. Cela étant, point n’est besoin d’examiner plus avant les autres griefs invoqués par la recourante. On doit en effet admettre que l’intérêt de la Suisse à s’associer aux sanctions internationales décrétées par l’ONU peut également justifier, pour les raisons invoquées sous point 3.3, une éventuelle atteinte à la garantie de la propriété (art. 22ter Cst.). En outre, ainsi que l’a relevé à juste titre le DFEP, l’ordonnance en cause ne lèse pas le principe de l’égalité de traitement, lequel n’empêche pas, bien au contraire, de traiter différemment les personnes morales suisses si cela se justifie, comme en l’espèce, par une situation de fait différente. Enfin, les liens de la société recourante avec la Libye au sens de l’art. 7 de l’ordonnance étant incontestés, il n’y a pas lieu de se pencher sur la distinction entre actionnariat et société invoquée par la recourante.