Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération (1987-2017) Commission de recours du Département fédéral de l'economie 01.12.1997 JAAC 62.77

4. Sur la base du nouvel art. 23b de la loi fédérale du 3 octobre 1951 sur l’amélioration de l’agriculture et le maintien de la population paysanne (loi sur l’agriculture [LAgr], RS 910.1, RO 1997 1187 1190), le Conseil fédéral a modifié l’ordonnance du 15 août 1990 concernant le marché des œufs et l’approvisionnement en œufs (cf. infra consid. 6). Mise en vigueur le 1er juillet 1995, en même temps que le nouvel art. 23b LAgr, la modification du 17 mai 1995 (RO 1996 2093) se limitait toutefois à une adaptation plutôt formelle (remplacement des termes «importateurs» par ceux de «ayants droit à une part de contingent»); elle ne contenait aucune disposition réglant la répartition des nouveaux contingents tarifaires entre les ayants droit. La nouvelle ordonnance du 24 janvier 1996 concernant le marché des œufs est entrée en vigueur le 1er septembre 1996 (ordonnance sur les œufs [OO], RS 916.371). Cette ordonnance régit l’importation d’œufs en coquille et de produits à base d’œufs ainsi que l’attribution de contingents tarifaires (art. 1 OO). Concernant la répartition du contingent tarifaire partiel «œufs de consommation», elle divise la période contingentaire, qui correspond à l’année civile, en périodes de quatre mois (art. 6 al. 1 OO). Pour les deux premières périodes (du 1er janvier au 30 avril et du 1er mai au 30 août), la part se calcule sur la base de la contrepartie fournie durant la période correspondante de l’année civile précédente, multipliée par un coefficient d’utilisation (art. 9 al. 2 OO). Par contrepartie, on entend les achats hebdomadaires d’œufs du pays, d’un poids minimum de 50 g, faits directement ou indirectement aux producteurs durant la période correspondante de l’année civile précédente (art. 6 al. 2 et 3, art. 8 al. 1 et 2 OO). Quant au coefficient d’utilisation, il est fixé annuellement par le Département fédéral de l’économie publique (DFEP[7]; cf. art. 9 al. 3 OO); pour les deux premières périodes de 1997, il a été fixé à 110,76 g brut par œuf en coquille du pays (ordonnance du DFEP sur les œufs du 18 juin 1996, RS 916.371.1). Quant à la troisième période, elle est subdivisée en deux périodes (du 1er septembre au 15 octobre et du 16 octobre au 31 décembre); le calcul des parts pour ces deux périodes dépend des quantités qui n’ont pas été importées ou attribuées jusque là (voir art. 10 al. 2 et 3 OO).

L’ordonnance précitée contient cependant une disposition transitoire pour les œufs de consommation (art. 21 al. 1 OO). Dans sa dernière teneur du 2 décembre 1996 - en vigueur depuis le 1er janvier 1997 [RO 1996 3484]) et donc applicable au cas d’espèce - l’art. 21 al. OO prévoit: «L’ayant droit à une part de contingent tarifaire concernant le contingent partiel est tenu d’acheter aux producteurs protégés jusqu’à maintenant, d’ici le 31 août 1998, le volume d’œufs moyen des années 1994 et 1995. Cette quantité constitue la contrepartie servant au calcul des parts de contingent tarifaire pour les deux premières périodes des années 1997 et 1998. Les producteurs d’œufs protégés apporteront la preuve que, conformément à la planification de leur production, ils ont limité l’offre durant les mois de mai à septembre». A cet égard, il sied de relever que l’Office fédéral a renoncé à appliquer entre le 1er septembre 1996 et le 31 décembre 1996 la première version (RO 1996 843) de l’article précité ainsi libellée: «Les ayants droit à une part de contingent tarifaire sont tenus d’acheter aux producteurs protégés jusqu’à maintenant, d’ici le 31 août 1998, le volume d’œufs moyen des années 1994 et 1995 à titre de contrepartie au sens de l’art. 8 ss. Les producteurs apporteront la preuve que, conformément à la planification de leur production, ils ont limité l’offre durant les mois de mai à septembre». Dans sa prise de position du 25 février 1997, l’Office fédéral souligne en effet que durant cette période, il a réparti le contingent tarifaire partiel d’œufs de consommation «en fonction de la prise en charge de tous les œufs indigènes achetés par les importateurs», car, ajoute-t-il, la première version «ne précisait pas suffisamment que seuls les œufs achetés auprès constituait la contrepartie servant au calcul des parts de contingent tarifaire pour les deux périodes des années 1997 et 1998».

5. In casu, la question litigieuse a pour objet le mode de répartition du contingent tarifaire partiel «œufs de consommation» pour les deux premières périodes de l’année 1997, soit du 1er janvier 1997 au 30 avril 1997 et du 1er mai 1997 au 31 août 1997. La recourante soutient que la disposition transitoire (art. 21 al. 1 OO) est contraire à la loi sur l’agriculture et à la constitution. (...)

6. La disposition transitoire litigieuse (art. 21 al. 1 OO) règle, d’une part, la prise en charge des produits indigènes et, d’autre part, le calcul des parts au contingent tarifaire partiel «œufs de consommation». Sous l’empire de l’ancien droit (ordonnance du 15 août 1990 concernant le marché des œufs et l’approvisionnement en œufs; RO 1990 1549, 1992 957, 1995 1624, 1996 2093: ci-après: l’ancienne ordonnance sur les œufs, aOO), une partie seulement du marché des œufs était protégée, à savoir uniquement les détenteurs de pondeuses qui produisaient rationnellement des œufs de qualité irréprochable, à l’exception de ceux qui commercialisaient ou transformaient les œufs ainsi que ceux qui produisaient principalement des œufs à couver dans une exploitation de reproducteurs (art. 3 aOO). Pour être protégés, les producteurs devaient en particulier détenir des pondeuses conformément aux prescriptions sur la protection des animaux et l’exploitation devait répondre aux dispositions sur la protection de l’environnement; quant à l’effectif d’animaux, il ne devait pas excéder l’effectif maximum autorisé par les art. 3 et 4 de l’ordonnance sur les effectifs maximums (art. 4 et 5 aOO: l’ordonnance prévoyait d’autres conditions suivant le type de détenteur). L’importation d’œufs était subordonnée à un permis qui n’était délivré ni aux détenteurs de pondeuses protégés ni à leurs organisations de mise en valeur (art. 11 al. 1 et 12 al. 3 aOO). Lorsque les importations compromettaient le placement des œufs indigènes à des prix équitables, les importateurs avaient l’obligation d’acquérir auprès des organisations de ramassage des œufs du pays (art. 17 al. 1 aOO); l’Union des sociétés coopératives pour la vente des œufs et de la volaille (SEG) et la Société coopérative pour l’achat d’œufs du pays (GELA) étaient chargées de ramasser les œufs indigènes uniquement auprès des producteurs protégés (art. 24 et 25 aOO). La prise en charge obligatoire de ces œufs indigènes était fixée chaque année; calculée chaque fois pour l’année consécutive à l’année en cours, elle correspondait à 40% de la moyenne des importations effectuées pendant les deux années précédant l’année en cours (art. 17 al. 2 aOO). La nouvelle ordonnance concernant le marché des œufs ne scinde plus le marché en deux parties, l’une protégée et l’autre pas. En effet, l’art. 8 al. 1

prévoit que les parts au contingent tarifaire partiel «œufs de consommation» sont attribuées en fonction de la contrepartie et son al. 2 précise que la contrepartie se calcule à partir des achats effectués directement ou indirectement aux producteurs durant la période correspondante de l’année civile précédente. La disposition transitoire contestée (art. 21 al. 1 OO) déroge à l’art. 8 précité en ce sens qu’elle prévoit que les ayants droit à une part sont tenus d’acheter aux producteurs protégés jusqu’à maintenant, d’ici au 31 août 1998, le volume d’œufs moyen des années 1994 et 1995. Dans sa réponse du 27 juin 1997, l’Office fédéral relève que la disposition transitoire a pour but de protéger les producteurs de l’ancien système jusqu’à fin août 1998 uniquement. Cette obligation de prise en charge a donc pour but d’éviter aux aviculteurs protégés jusqu’à ce jour les rigueurs d’une application immédiate du nouveau système qui, ainsi que nous venons de le voir, ne distingue plus entre producteurs protégés et non protégés. La durée du régime transitoire étant relativement courte, on ne peut pas reprocher à l’auteur de l’ordonnance d’avoir outrepassé son pouvoir d’appréciation en prévoyant cette obligation de prise en charge. La recourante ne conteste d’ailleurs pas cette obligation. De ce point de vue, la réglementation arrêtée par le Conseil fédéral échappe donc à toute critique. Reste à examiner la deuxième partie de la disposition transitoire, soit celle ayant trait au mode de répartition du contingent tarifaire.

7. Aux termes de l’art. 21 al. 1 OO, l’ayant droit à une part au contingent partiel œufs de consommation est tenu d’acheter aux producteurs protégés jusqu’à maintenant, d’ici le 31 août 1998, le volume d’œufs moyen des années 1994 et 1995. Cette quantité constitue la contrepartie servant au calcul des parts de contingent tarifaire pour les deux premières périodes des années 1997 et 1998. In casu, l’Office fédéral a octroyé à la recourante (...) kg brut pour la période du 1er janvier au 30 avril 1997 et (...) kg brut pour la période du 1er mai au 31 août 1997; ces quantités correspondent aux œufs achetés auprès des producteurs protégés de janvier à avril 1994/95 et de mai à août 1994/95 et multipliés par le coefficient d’utilisation de 110,76 g brut par œuf. La recourante conteste la base de calcul prévue dans la disposition transitoire. Elle constate que les critères de répartition du contingent ne trouvent aucun fondement dans l’art. 23b LAgr. Elle prétend par ailleurs que la contrepartie doit se calculer sur la base de prestations actuelles et tenir compte des prestations effectuées aussi bien auprès des producteurs protégés que non protégés. La recourante soutient en outre que le système ne vise en fait pas à favoriser les producteurs autrefois protégés mais plutôt les anciennes coopératives de ramassage (SEG, GELA) et les maisons d’importation proches de celles-ci (E. AG et L. AG) puisqu’elles ont pris en charge en 1994 et 1995 l’essentiel des œufs provenant des producteurs protégés. La recourante invoque enfin la protection de sa bonne foi en remarquant que pour l’attribution de la troisième période de 1996 (du 1er septembre au 31 décembre), l’autorité inférieure s’est fondée sur l’ensemble des œufs indigènes pris en charge en 1995, sans distinguer s’ils provenaient de producteurs protégés ou non.

7.1. Le système de répartition attaqué est provisoire; il concerne les deux premières périodes des années 1997 et 1998 (art. 21 al. 1 OO). Contrairement à ce que laisse entendre la recourante, la disposition transitoire ne doit pas nécessairement se fonder sur une base légale. Comme le remarque Knapp, le TF admet que l’exécutif puisse, par des ordonnances, suppléer à la carence du législateur qui n’aurait pas prévu un régime transitoire imposé par le principe de proportionnalité; ainsi, dans le cadre de la promulgation des lois, l’exécutif est compétent pour édicter les ordonnances en question (Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd., Bâle 1991, N° 580, p. 121 et jurisprudence citée). Jurisprudence et doctrine soulignent par ailleurs que l’autorité jouit d’une très grande liberté d’appréciation sur l’opportunité d’un régime transitoire (Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, Berne 1994, p. 176 ss; voir notamment ATF 103 Ia 272 consid. 3a). De plus, dans ce cas, le principe de proportionnalité sert à évaluer l’importance du sacrifice demandé par rapport à l’utilité d’une application générale et immédiate (Moor, ibidem et jurisprudence citée; René Rhinow / Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle 1990, N° 58, let. m, p. 183). Le TF observe également dans ce contexte une certaine retenue: «Zurückhaltung auferlegt sich das BGer namentlich bei der Prüfung einer Übergangsordnung, welche in hohem Masse von Zweckmässigkeitsüberlegungen beeinflusst ist, die von der Art und vom Gegenstand der Regelung abhängt und bei deren Ausgestaltung dem Gesetzgeber ein weiter Spielraum des Ermessens zusteht» (ATF 106 Ia 254 consid. 4a). Ainsi, il admet qu’il n’est pas possible d’ignorer entièrement les situations préexistantes au moment où une loi - ou des exigences légales aggravées - entre en vigueur. C’est dire que s’il paraît souhaitable de voir s’appliquer immédiatement et dans son intégralité une nouvelle loi, il peut cependant, dans certaines situations, s’avérer aussi nécessaire de laisser un certain délai aux personnes touchées pour leur donner le temps de s’adapter aux nouvelles conditions (ATF 103 Ia 272 consid. 3a). En l’espèce, l’auteur de l’ordonnance a estimé qu’il n’était pas opportun de faire entrer en vigueur immédiatement le nouveau système de répartition

du contingent partiel «œufs de consommation» afin de tenir compte de la situation particulière des producteurs protégés sous l’empire de l’ancien droit. Il n’appartient pas à la commission de céans de dire si cette mesure est ou non opportune du point de vue économique ou de la politique agricole (voir ATF 104 Ib 108 consid. 3b, 412 consid. 6b, 99 Ib 159 consid. 3b). Dans ses observations responsives du 14 février 1997, l’Office fédéral souligne que le coefficient d’utilisation arrêté par le DFEP dans son ordonnance du 18 juin 1996 a été calculé uniquement en fonction des quantités d’œufs achetées auprès des producteurs protégés et ajoute que s’il fallait tenir compte des œufs achetés auprès de tous les producteurs, protégés ou non, «le contingent partiel serait largement dépassé et l’écoulement des œufs suisses, gravement perturbé». Ledit département a maintenu ce coefficient d’utilisation pour les deux premières périodes de quatre mois de 1998 (en vigueur depuis le 15 novembre 1997, RO 1997 143). L’autorité de première instance précise par ailleurs dans sa réponse du 27 juin 1997 que les chiffres des œufs gris - par quoi il faut entendre les œufs achetés auprès des producteurs non protégés - n’ont pas pu être pris en considération pour le calcul des contingents car des chiffres fiables ne sont pas disponibles pour ce produit. Selon l’ancien système, les importations déterminaient les quantités d’œufs indigènes à prendre en charge auprès des seuls producteurs protégés (art. 17 al. 2 aOO) alors que le nouveau système prévoit l’attribution de parts de contingents tarifaires en proportion de la contrepartie effectuée auprès de tous les producteurs (art. 8 al. 1 et 2 OO). Les données chiffrées nécessaires pour appliquer le nouveau système font donc défaut puisque sous l’empire de l’ancien droit, une partie seulement du marché des œufs était protégée (cf. supra consid. 6). Le changement de système implique donc un régime transitoire. Cependant, il n’appartient pas à la juridiction administrative de dire si les critères retenus par l’auteur de l’ordonnance pour fixer les parts au contingent tarifaire partiel sont ou non opportuns étant donné que cette question nécessite, en particulier dans le cas d’espèce, des connaissances techniques et qu’elle relève, au surplus, de la politique économique (ATF 104 Ib 108 consid. 3b, 412 consid. 6a, 99 Ib

159 consid. 3b; JAAC 43.88 consid. 3). A cela s’ajoute le fait que durant cette période, les anciens importateurs, comme c’est le cas de la recourante, ne verront pas leur situation s’aggraver de manière drastique; à cet égard, on ne peut guère reprocher au Conseil fédéral de ne pas avoir tenu compte des anciens importateurs. D’autre part, la durée du régime transitoire est relativement courte (le TF a qualifié de relativement long un délai de cinq ans qu’il a néanmoins admis vu le très gros effort d’adaptation qu’impliquait le nouveau régime; ATF 103 Ia 272). Au demeurant, il convient également de rappeler que l’art. 23b al. 4 LAgr accorde au Conseil fédéral une très large marge de manœuvre pour fixer le mode de répartition des contingents. Il ressort de ce qui précède que le Conseil fédéral n’a pas outrepassé son pouvoir d’appréciation en prenant la disposition transitoire incriminée.

7.2. La recourante soutient que l’art. 21 des dispositions transitoires de l’ordonnance sur les œufs viole également le principe de l’égalité de traitement entre les concurrents. Selon la recourante, le système retenu désavantage de manière déterminante des concurrents qui, en 1994 et 1995, n’avaient pas la chance de pouvoir collecter des œufs auprès des producteurs protégés, dès lors qu’ils ne faisaient «que pas ou peu partie du système SEG ou GELA». Elle souligne que tous les concurrents qui ont augmenté leurs prises en charge en 1996, ou encore qui ont commencé leurs activités en 1996, se voient exclus de tous droits aux parts du contingent d’importation. La recourante soutient par ailleurs que la disposition transitoire n’a pas pour but, en fait, de préserver les aviculteurs protégés mais les anciennes coopératives de prise en charge, soit la SEG et la GELA ainsi que des maisons d’importation proches de celles-ci. Sous l’empire de l’ancien droit, les importateurs avaient, comme c’est le cas pour la recourante qui acquiert et revend des œufs depuis de nombreuses années, l’obligation d’acquérir des œufs du pays auprès des organisations de ramassage. La recourante laisse entendre que des importateurs auraient bénéficié de certains avantages dès lors qu’ils faisaient partie du «système SEG ou GELA». Si la recourante entend par là que les organisations de ramassage ont favorisé certaines entreprises concurrentes, elle aurait dû intervenir à l’époque où ces faits se sont produits. Quoi qu’il en soit, il s’agit d’un pur allégué. Des dispositions légales applicables à l’époque (voir supra consid. 6), il ressort que la SEG et la GELA étaient chargées de ramasser les œufs du pays destinés aux importateurs (art. 24 aOO). Les importateurs d’œufs en coquille avaient l’obligation d’acquérir auprès de ces organisations de ramassage, dans une proportion raisonnable de leurs importations, des œufs du pays. Ces organisations - qui sont en fait de simples intermédiaires dont le but était de faciliter le ramassage et l’écoulement des œufs - étaient ouvertes à tout importateur (art. 18 aOO); les organisations de ramassage ne devaient opérer aucune discrimination tant à l’égard de leurs acheteurs que de leurs fournisseurs (Jean-Michel Henny, L’importation de produits agricoles, Une réglementation et sa mise en vigueur, Thèse Lausanne 1981, p. 193). De

plus, il sied de rappeler que ni les détenteurs de pondeuses protégés ni leurs organisations de mise en valeur ne pouvaient être mis au bénéfice d’un permis d’importation (art. 11 al. 1 et 12 al. 3 aOO). Au demeurant, la recourante n’apporte aucun élément concret ni ne fait état d’indices à l’appui de ses griefs. Certes, on ne peut pas exclure que le système de répartition mis en place par la disposition transitoire avantage les importateurs qui ont importé de grandes quantités d’œufs entre 1992 et 1994 dès lors que la prise en charge du volume d’œufs des années 1994 et 1995 est déterminée par les importations effectuées au cours des deux années précédentes (40% de la moyenne des importations effectuées en 1992/93 pour la période 1994 et en 1993/94 pour la période 1995). Comme le relève Grisel (André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, p. 359), le respect du droit à l’égalité n’implique pas de tenir compte de toutes les éventualités imaginables: «Il suffit d’avoir égard à la majorité d’entre elles, c’est-à-dire à celles qui se réalisent le plus souvent (...). Aussi l’art. 4 de la Constitution fédérale du 29 mai 1874 (Cst., RS 101) ne s’oppose-t-il pas à l’adoption de règles schématiques et de critères abstraits, fondés sur des moyennes et aisément applicables. Les inégalités qui en résultent se concilient avec la constitution si elles ne heurtent pas le sens de l’équité». Comme déjà dit, l’introduction des contingents tarifaires dans le secteur des œufs de consommation impliquait la mise en place d’un régime transitoire. Le système de répartition des contingents repose sur un critère objectif; quant aux éventuelles inégalités qu’il engendre, elles sont encore compatibles avec la constitution. En l’occurrence, les mesures prises par le législateur reposent sur des circonstances pertinentes: inexistence de données chiffrées fiables, changement total de système, mode de calcul du coefficient d’utilisation et protection des producteurs protégés sous l’ancien régime; de plus, elles ne créent pas des inégalités choquantes. Dans ce contexte, la recourante n’apporte d’ailleurs aucun indice ni élément de preuve qui permettrait de conclure à une inégalité de traitement. Finalement, ces mesures sont limitées de manière raisonnable dans le temps. S’agissant des nouveaux importateurs, l’ordonnance sur les œufs contient

une disposition particulière (art. 6 OO). Or point n’est besoin d’examiner in casu la question de savoir si l’article précité doit être interprété en lien avec la disposition transitoire (art. 21 al. 1 OO) ou s’il existe, le cas échéant, une lacune qui devrait être comblée puisque la recourante ne peut pas être considérée comme un nouvel ayant droit.

7.3. La recourante invoque enfin la protection de sa bonne foi pour obtenir une part du contingent calculée sur la base des achats effectués en 1996 et non en 1994 et 1995.

Il est vrai que du 1er septembre 1996 au 15 octobre 1996, l’Office fédéral a attribué les parts de contingent tarifaire sur la base des œufs achetés auprès de tous les producteurs pendant 45 jours de la seconde période de 1996 (cf. décision d’attribution du 23 août 1996). Cela était dû au fait que la disposition transitoire (première mouture, cf. supra consid. 4) ne précisait pas suffisamment que seuls les œufs achetés aux producteurs protégés constituaient la base pour le calcul des parts de contingent tarifaire (en particulier la référence à l’art. 8 OO créait une ambiguïté). Le principe de la bonne foi ne s’applique que si l’autorité est intervenue par un acte ou une omission, dans une situation concrète, à l’égard de personnes déterminées. C’est dire qu’il ne vise pas le législateur, qui ne le viole pas lorsqu’il modifie une réglementation, quelles que soient les dispositions prises par les particuliers sur la base du droit antérieur (Moor, op. cit., p. 428; ATF 106 Ia 254 consid. 3c et références). Comme le remarque Knapp, le principe de la bonne foi n’assure pas une sécurité juridique absolue, car chaque administré doit toujours s’attendre à ce que la loi change (op. cit., no 513, p. 109). A ce propos, le TF note dans une décision non publiée du 14 juillet 1997 ce qui suit: «Es gibt keinen verfassungsrechtlichen Anspruch auf Erhaltung einer bestimmten Marktstruktur. Da die Beschwerdeführerin weder über ein wohlerworbenes Recht zur Einfuhr im verlangten Umfang verfügt noch ihr ein solches Recht je individuell verbindlich zugesichert worden ist, kann sie sich insofern auch nicht auf Vertrauensschutz berufen (vgl. BGE 122 II 113 E. 3b/cc mit Hinweisen). Verfassungsrechtlich war der Bundesrat nur, aber immerhin, gehalten, im Rahmen einer Übergangsordnung den Interessen der bisherigen Importberechtigten Rechnung zu tragen.» Au demeurant, la recourante savait à tout le moins dès juillet 1996 que le législateur avait l’intention de maintenir transitoirement la différence entre aviculteurs protégés et non protégés et que, par conséquent, le régime de 1996 allait - contre son gré - être modifié dans ce sens. (La Commission de recours DFEP rejette le recours) [7] Depuis 1998: Département fédéral de l’économie (DFE).