Verbundfahrplan 2022-2023

1.1

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (vgl. § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG). Das gilt grundsätzlich auch dann, wenn ihm das Bundesgericht eine Angelegenheit zur Behandlung überweist. Denn für diese Überweisung analog Art. 30 Abs. 2 BGG genügt es nach der bundesgerichtlichen Praxis, dass das Bundesgericht die Zuständigkeit der kantonalen (Gerichts-)Behörde für wahrscheinlich hält (vgl. BGE 147 I 333 E. 2). Jedenfalls soweit sich das Bundesgericht in seinem Urteil zu einer bestimmten zuständigkeits- bzw. eintretensrelevanten Frage nicht geäussert hat, muss das Verwaltungsgericht in der Beurteilung derselben frei bleiben.

1.2

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 VRG zuständig für die kantonal letztinstanzliche Beurteilung von Akten im Sinne von § 19 Abs. 1 VRG. Es ist fraglich, ob der Beschluss des Verkehrsrats vom 1. Juli 2021 unter diese Akte und namentlich unter den Begriff der Anordnung (§ 19 Abs. 1 lit. a VRG) fällt.

1.2.1

Der Begriff der Anordnung entspricht grundsätzlich dem der Verfügung. Eine Verfügung ist ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (VGr, 22. Januar 2026, VB.2025.00529, E. 1.2; VGr, 9. Januar 2019, VB.2018.00458, E. 3.2; Martin Bertschi/Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 13 ff.; vgl. zum bundesrechtlichen Verfügungsbegriff in Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG; SR 172.021] ausserdem BGE 151 II 68 E. 1.5.2; 151 I 19 E. 6.1; 150 I 183 E. 3.4.1). Verwandt mit der Verfügung ist der im Vergleich weitere Begriff des Entscheids, wie er Art. 82 lit. a BGG zugrunde liegt. Dabei handelt es sich laut Bundesgericht um einen Hoheitsakt, der autoritativ Rechtsbeziehungen festlegt oder Rechtsstellungen berührt (BGE 145 I 121 E. 1.1.2; 135 II 22 E. 1.2). Kein zulässiges Anfechtungsobjekt stellt demgegenüber eine interne Verwaltungshandlung oder allgemeine Verwaltungspraxis ohne konkrete Rechtswirkungen dar (BGE 136 II 415 E. 1.1). Für die Beurteilung der Frage, ob eine beanstandete Handlung als anfechtbarer Hoheitsakt einzustufen ist, ist zu berücksichtigen, wieweit das betreffende Verhalten geeignet ist, Grundrechte oder andere Rechtsschutzbedürfnisse zu verletzen, da die Anfechtbarkeit auch von der materiellen Rechtslage und den damit verbundenen Bedürfnissen nach gerichtlicher Kontrolle her konzipiert werden muss (Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]; BGE 147 I 1 E. 3.2; 145 I 121 E. 1.1.2; 138 I 6 E. 1.2).

1.2.2

Gemäss der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts haben die Beschlüsse des Verkehrsrats über die Ausgestaltung der Grundversorgung und die Festlegung des übrigen Verbundangebots keine Verfügungsqualität. Sie können nur dank spezialgesetzlicher Vorschrift (§ 29 Abs. 1 lit. a und b des Gesetzes über den öffentlichen Personenverkehr vom 6. März 1988 [PVG; LS 740.1]) mit Rekurs beim Regierungsrat angefochten werden (vgl. VGr, 17. Dezember 2008, VB.2007.00398, E. 1.2.2 und 3.5.1; vgl. auch VGr, 30. April 2009, VB.2009.00170, E. 1.3.2). Das Bundesgericht hatte die Frage der Verfügungsqualität in einem früheren Urteil ausdrücklich offengelassen (BGr, 21. Oktober 2009,2C_218/2009, E. 1.2). Im Urteil, mit dem das Bundesgericht die vorliegende Angelegenheit an das Verwaltungsgericht überwies, bezeichnete es den Beschluss des Regierungsrats als "Entscheid in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts" gemäss Art. 82 lit. a BGG (BGE 151 I 187 E. 1.1). Ob dem zugrunde liegenden Beschluss des Verkehrsrats materiell die Qualität einer Anordnung respektive einer Verfügung zukam, prüfte das Bundesgericht nicht.

2.

2.1

An der Rechtsprechung, wonach Beschlüsse des Verkehrsrats über das Verbundangebot keine Anordnungen im Sinne von § 19 Abs. 1 lit. a VRG darstellen, ist festzuhalten.

2.2

Für die Beurteilung der Natur dieser Beschlüsse sind vorab die gesetzlichen Vorgaben an das Verfahren und den Inhalt des Verbundangebots darzulegen.

2.2.1

Art. 4 des Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 2009 (PBG; SR 745.1) weist dem Bund das Personenbeförderungsregal zu (vgl. auch BGE 143 I 109 E. 5.1.1 und 6.1). Dieses umfasst die regelmässige und gewerbsmässige Personenbeförderung auf Eisenbahnen, auf der Strasse und auf dem Wasser sowie mit Seilbahnen, Aufzügen und anderen spurgeführten Transportmitteln (Art. 1 Abs. 2 PBG). Der Bund kann Unternehmen nach Anhörung der betroffenen Kantone für die gewerbsmässige Beförderung von Reisenden mit regelmässigen Fahrten Personenbeförderungskonzessionen erteilen (Art. 6 Abs. 1 PBG). Unternehmen mit einer solchen Konzession sind verpflichtet, Fahrpläne aufzustellen (Art. 13 Abs. 1 PBG), die in eine gemeinsame, öffentliche Fahrplansammlung aufgenommen werden (Art. 13 Abs. 2 PBG). Die Regelung des Fahrplanverfahrens hat der Gesetzgeber an den Bundesrat delegiert (Art. 13 Abs. 3 PBG). Dieser hat zu diesem Zweck eine Verordnung erlassen. Für den streitbetroffenen Zeitraum ist die Fahrplanverordnung vom 4. November 2009 (aFPV; AS 2009 6055) einschlägig (per 1. Februar 2025 aufgehoben und ersetzt durch die Fahrplanverordnung vom 20. Dezember 2024 [FPV; SR 745.13]). Diese sieht eine Fahrplanperiode von in der Regel zwei Jahren vor (Art. 2 Abs. 1 aFPV). Das bundesrechtliche Fahrplanverfahren besteht aus sechs Phasen (Art. 3 Abs. 1 aFPV): Erstellung des Fernverkehrskonzepts (lit. a) und der Fahrpläne pro Linie (lit. b) durch die Transportunternehmen, provisorische Trassenzuteilung durch die Trassenvergabestelle (lit. c), Erstellung des Fahrplan-Entwurfs durch die Transportunternehmen (lit. d); definitive Trassenzuteilung durch die Trassenvergabestelle (lit. e); Erstellung des definitiven Fahrplans (lit. f).

2.2.2

Parallel respektive ergänzend zu den bundesrechtlichen Vorgaben regelt das kantonale Recht das öffentliche Verkehrsangebot auf dem Kantonsgebiet, einschliesslich der Erarbeitung der diesbezüglichen Fahrpläne. Zuständig ist dafür der Verkehrsverbund, eine partei- und prozessfähige unselbständige öffentlich-rechtliche Anstalt, die vom Verkehrsrat geführt wird (§ 10 ff. PVG). Der Verkehrsverbund gewährleistet eine Grundversorgung und führt entsprechend der möglichen Nachfrage Fahrplanverdichtungen und zusätzliche Linien ein (§ 18 Abs. 1 PVG). Nach § 19 Abs. 1 PVG ist es Aufgabe des Verkehrsrats, das Verbundangebot in einem besonderen Fahrplanverfahren unter Mitwirkung der Gemeinden, der regionalen Verkehrskonferenzen und der Transportunternehmungen festzulegen. Dieses Fahrplanverfahren ist in der Fahrplanverfahrensverordnung vom 15. Oktober 1997 (FVV; LS 740.35) geregelt; es mündet in den Verbundfahrplan (vgl. § 1 Abs. 1 FVV). Eingeleitet wird das Fahrplanverfahren vom Verkehrsverbund, der finanzielle und strategische Vorgaben macht (§ 5 Abs. 1 und § 12 FVV). Die vom Verkehrsverbund für die verschiedenen Marktgebiete mandatierten ("marktverantwortlichen") Transportunternehmen (§ 6 Abs. 1 FVV) entwickeln sodann im Rahmen der Vorgaben des Verkehrsverbunds Angebotskonzepte mit Angabe der geschätzten Kosten (§ 13 Abs. 1 FVV), die sie anschliessend den regionalen Verkehrskonferenzen (vgl. zu deren Zusammensetzung § 19 Abs. 2 PVG) zur Stellungnahme unterbreiten (§ 13 Abs. 2 FVV). Die regionalen Verkehrskonferenzen holen ihrerseits Stellungnahmen der Gemeinden, regionalen Institutionen und Interessenvereinigungen ein (§ 13 Abs. 3 FVV). Die marktverantwortlichen Transportunternehmen erstatten alsdann dem Verkehrsverbund Bericht über die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens (§ 13 Abs. 4 FVV). Nach Prüfung und Genehmigung der Angebotskonzepte durch den Verkehrsverbund (§ 13 Abs. 5 FVV) erstellen die marktverantwortlichen Transportunternehmen das Fahrplan-Projekt für ihr Marktgebiet (§ 14 FVV). Der Verkehrsverbund stellt es den Gemeinden, regionalen Verkehrskonferenzen und Institutionen sowie den ausserkantonalen Gemeinwesen zur Stellungnahme und Anmeldung von Änderungsbegehren zu (§ 15 Abs. 1 FVV). Auf der Basis des Fahrplan-Projekts, der Änderungsbegehren und der Stellungnahmen zu diesen Änderungsbegehren seitens der marktverantwortlichen Transportunternehmen (§ 15 Abs. 2 FVV) legt der Verkehrsrat schliesslich den Verbundfahrplan fest (§ 16 Abs. 1 FVV). Ergänzend zum dergestalt festgelegten Verbundfahrplan können die Transportunternehmungen und Gemeinden zusätzliche Linien und Linienergänzungen zum Verbundtarif einführen sowie Fahrplanverdichtungen vornehmen (§ 20 Abs. 1 PVG). Die Kosten dafür tragen sie selbst (§ 20 Abs. 2 PVG). Die Transportunternehmungen und Gemeinden haben solche zusätzlichen Angebote innert ihnen gesetzter Frist dem Verkehrsverbund mitzuteilen (§ 18 FVV), damit der darum ergänzte Verbundfahrplan rechtzeitig mit den Fahrplänen der übrigen schweizerischen Transportunternehmen in Kraft treten kann (vgl. § 19 FVV).

2.2.3

Der Regierungsrat hat in der Angebotsverordnung vom 14. Dezember 1988 (LS 740.3) gewisse inhaltliche Vorgaben aufgestellt, die in der Ausgestaltung des Verbundangebots zu beachten sind. Nach einem allgemeinen Grundsatz ("Netzgestaltungsgrundsatz") ist das Liniennetz so auszugestalten, dass ein wirtschaftlicher Betrieb gewährleistet ist (§ 6 Abs. 4 der Angebotsverordnung). Die Angebotsverordnung sieht in § 2 Abs. 1 drei Angebotsbereiche vor: Im Angebotsbereich 1 (Grundversorgung) wird eine gute Erschliessung des Kantonsgebietes sichergestellt. Im Angebotsbereich 2 wird eine starke Marktstellung der öffentlichen Verkehrsmittel angestrebt. Das Verbundangebot richtet sich nach dem Verkehrsaufkommen, das sich aufgrund der örtlichen Siedlungs- und Verkehrswegstrukturen zu einzelnen verkehrsstarken Linien zusammenfassen lässt. Im Angebotsbereich 3 wird für grosse, dichte Siedlungsgebiete aufgrund der starken Nachfrage und der Vielfalt der Verkehrsbeziehungen ein flächendeckendes Angebot festgelegt. Wie schon der Regierungsrat festhielt, ist die Stadt Zürich dem Angebotsbereich 3 zuzuordnen. In diesem Bereich wird grundsätzlich ein Viertelstundentakt angeboten (§ 13 Abs. 1 der Angebotsverordnung). Bei starker Nachfrage kann das Intervall auf 10, 7 1/2, 6 oder weniger Minuten verkürzt (§ 13 Abs. 2 der Angebotsverordnung), bei schwacher Nachfrage während der Nebenverkehrszeiten auf eine halbe Stunde verlängert werden (§ 13 Abs. 3 der Angebotsverordnung).

Zusammenhängende, überbaute Siedlungsgebiete mit mindestens 300 Einwohnern, Arbeits- und Ausbildungsplätzen werden mit mindestens einer Haltestelle erschlossen (§ 4 Abs. 1 der Angebotsverordnung). Die Siedlungsgebiete gelten in der Regel als durch den öffentlichen Verkehr erschlossen, wenn die Luftlinienentfernung zu einer Haltestelle von Linien der Feinerschliessung (Bus) nicht mehr als 400 m und diejenige zu einer Haltestelle von Linien der Groberschliessung (S-Bahn) nicht mehr als 750 m beträgt (§ 4 Abs. 3 lit. a und b der Angebotsverordnung).

2.3

Das Verwaltungsgericht lehnte die Verfügungsqualität der Beschlüsse des Verkehrsrats über die Ausgestaltung des Verbundangebots bislang ab, weil sie nicht Rechte und Pflichten zum Inhalt haben (vgl. VGr, 30. April 2009, VB.2009.00170, E. 1.3.2). Zum gleichen Ergebnis war in einem Entscheid aus dem Jahr 1993 auch der Bundesrat in Bezug auf die Fahrpläne der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) gelangt. Er verglich die Fahrpläne mit (anderen) internen oder verwaltungsorganisatorischen Anordnungen ("actes internes ou actes d'organisation") wie die (Festlegung der) Öffnungszeiten einer Poststelle oder die Änderung oder Verlängerung einer Buslinie. Die Festlegung eines Fahrplans könne gleich wie die Verlängerung einer Buslinie direkte und faktische Auswirkungen auf die Nutzer des öffentlichen Verkehrs haben, betreffe jedoch nicht deren rechtliche Stellung (BR, 1. September 1993, VPB 58.79, E. 4 am Ende; vgl. auch BGE 109 Ib 253 E. 1b, wo das Bundesgericht der Umbenennung einer Poststelle die Verfügungsqualität absprach).

2.4

Dieser Standpunkt überzeugt weiterhin.

2.4.1

Das Verbundangebot berührt faktische Interessen der Benutzerinnen und Benutzer des öffentlichen Verkehrs an bestmöglicher Erschliessung und hohen Taktfrequenzen. Die Gemeinden teilen einerseits diese faktischen Interessen ihrer Einwohnerinnen und Einwohner. Andererseits haben sie aber auch ein (mittelbares) Interesse daran, dass der Verkehrsverbund wirtschaftlich operiert und insgesamt möglichst wenig unrentable Linien betreibt, weil sie zusammen die Hälfte der Kostenunterdeckung zu tragen haben (§ 26 Abs. 2 PVG). Diese faktischen Interessen hat der Zürcher Gesetzgeber insofern berücksichtigt, als er den Gemeinden sowie den Benutzerinnen und Benutzern ermöglicht, ihre Anliegen hauptsächlich über die regionalen Verkehrskonferenzen in das Fahrplanverfahren einzubringen (vgl. oben E. 2.2.2; vgl. auch die grafische Darstellung auf der Website der Beschwerdeführerin https://www.stadt-zuerich.ch/de/mobilitaet/oeffentlicher-verkehr/rvkz/dokumente/ablauf-fahrplanverfahren.html [zuletzt besucht am 31. März 2026]), und die Gemeinden überdies im Verkehrsrat vertreten sind (§ 14 Abs. 1 PVG; vgl. auch VGr, 17. Dezember 2008, VB.2007.00398, E. 2.5.3 und 3.6.3).

2.4.2

Die Partizipationsmöglichkeiten im Fahrplanverfahren ähneln jenen, welche die Bevölkerung in Raumplanungsverfahren (Art. 4 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG; SR 700]; vgl. BGE 135 II 286 E. 4.2.3) und interessierte Kreise in Vernehmlassungsverfahren (§ 12 der Rechtsetzungsverordnung vom 29. November 2000 [RSV: LS 172.16]) geniessen. Hingegen besteht aus materiellrechtlicher Sicht kein Anlass, den Benutzerinnen und Benutzern oder den Gemeinden im Fahrplanverfahren Parteistellung und die weitergehenden Verfahrensrechte einzuräumen, die sich namentlich aus Art. 29 Abs. 2 BV über das rechtliche Gehör ergeben. Denn der Beschluss über den Verbundfahrplan ist nicht darauf gerichtet, die Rechtsstellung der Benutzerinnen und Benutzer oder der Gemeinden unmittelbar zu verändern. Insbesondere sind die Vorgaben der Angebotsverordnung an die Erschliessung und die Taktfrequenzen nicht in dem Sinn justiziabel, dass die Benutzerinnen und Benutzer oder die Gemeinden daraus einen Anspruch gegen den Verkehrsverbund ableiten könnten, eine bestimmte Linie des öffentlichen Verkehrs (Bahn, Bus, Tram oder Schiff) mit einer bestimmten Taktfrequenz in das Verbundangebot aufzunehmen respektive zu finanzieren. Mangels Parteistellung haben die Benutzerinnen und Benutzer und die Gemeinden denn auch keinen Anspruch auf eine Begründung, wenn der Verkehrsverbund oder der Verkehrsrat ihre Vernehmlassungen zu den Angebotskonzepten oder ihre Änderungsbegehren zum Fahrplan-Projekt nicht berücksichtigt.

Auch wenn Gemeinden wie die Beschwerdeführerin indirekt über die ihnen angeschlossenen marktverantwortlichen Transportunternehmungen (hier: Verkehrsbetriebe Zürich) bei der Ausgestaltung des Verbundangebots eine zentrale Rolle spielen, steht es letztlich im Ermessen des Verkehrsverbunds respektive des Verkehrsrats, auf welche Weise er die Erschliessungs- und Taktfrequenzvorgaben der Angebotsverordnung erfüllen möchte. Diesen Ermessensspielraum anerkannte denn auch das Bundesgericht (vgl. BGE 151 I 187 E. 1.1.3). Ebenso wenig verschafft die Umwelt- und Lärmschutzgesetzgebung, auf welche die Beschwerdeführerin in ihrer Rechtsschrift einlässlich Bezug nimmt, einen justiziablen Anspruch auf eine bestimmte Ausgestaltung des Verbundangebots oder gegen Änderungen des Verbundangebots in künftigen Fahrplanperioden. Die Gemeinden werden durch das Verbundangebot auch nicht unmittelbar finanziell belastet. Dies geschieht erst mit dem Beschluss über die Kostenanteile (§ 19 Abs. 1 Satz 2 PVG; § 11 der Kostenverteiler-Verordnung vom 14. Dezember 1988 [LS 740.6]). Das Verbundangebot ist zwar einer der Faktoren, welche die Höhe der Kostenanteile der Gemeinden beeinflussen, präjudiziert diese aber nicht (vgl. weitergehend dazu VGr, 17. Dezember 2008, VB.2007.00398, E. 3.6.1). Ohne Belang ist weiter, dass der Verkehrsverbund gemäss der Eingabe der Beschwerdeführerin vom 13. Januar 2025 in einem späteren Fall trotz Einführung einer Tempo-30-Zone das Angebot nicht reduziert und auf diese Weise die Mehrkosten übernommen hat.

2.4.3

Das Rekursrecht der Gemeinden gemäss § 29 Abs. 1 lit. a und b PVG ändert nichts an diesem Ergebnis. Die Rechtsprechung hat zwar den Umstand, dass der Gesetzgeber gegen einen bestimmten Akt kein Rechtsmittel vorgesehen oder ein Rechtsmittel sogar abgeschafft hatte, auch schon als Anhaltspunkt dafür gewertet, dass dem angefochtenen Akt die Verfügungsqualität fehlte (vgl. VGr, 17. Dezember 2008, VB.2007.00398, E. 3.5.2; BR, 1. September 1993, VPB 58.79, E. 4). Der umgekehrte Schluss, dass ein gesetzlich vorgesehenes Rechtsmittel die Verfügungsqualität eines Akts impliziert, drängt sich hingegen weniger auf. Denn es ist nicht unüblich, dass auch Akte ohne Verfügungscharakter einer rechtsmittelweisen Kontrolle unterworfen werden. Ohnehin könnte man die Regelung in § 29 Abs. 1 lit. a und b PVG auch dahingehend interpretieren, dass damit gerade Akte rekursfähig gemacht werden sollten, die es ansonsten nicht wären (vgl. in diesem Sinn VGr, 30. April 2009, VB.2009.00170, E. 1.3.2).

2.5

Auch die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) gebietet nicht, dass das Verwaltungsgericht das Rechtsmittel der Beschwerdeführerin gegen den Beschluss des Regierungsrats beurteilt.

2.5.1

Die Rechtsweggarantie vermittelt einen individualrechtlichen Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz, mithin auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde mit voller Sachverhalts- und Rechtskontrolle, und zwar unter der Voraussetzung, dass eine Rechtsstreitigkeit vorliegt. Das Bundesgericht legt den Begriff der Rechtsstreitigkeit dahin aus, dass sie im Zusammenhang mit einer individuellen, schützenswerten Rechtsposition stehen muss (BGE 149 I 146 E. 3.3.1; 149 III 124 E. 2.3.1, je mit Hinweisen). Art. 29a BV vermittelt keine materiellen Rechte, sondern setzt solche voraus, um sie – im Sinne eines justiziablen Anspruchs – gerichtlicher Überprüfung zuzuführen (BGE 149 III 124 E. 2.3.1; 144 I 181 E. 5.3.2.2). Die individuelle, schützenswerte Rechtsposition kann sich namentlich aus Grundrechten, aber auch aus Normen unterer Stufe (Gesetz oder Verordnung) ergeben (vgl. BGE 136 I 323 E. 4.3; vgl. auch BGE 146 I 145 E. 4.4 [betreffend Art. 25a VwVG]).

2.5.2

Im Urteil, mit dem das Bundesgericht das vorliegende Verfahren an das Verwaltungsgericht überwies, erwog es, "[d]ass die Anordnungen des Verkehrsrats über die Ausgestaltung der Grundversorgung und die Festlegung der übrigen Verkehrsangebote durchaus einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich sind und entgegen der Regelung von § 44 Abs. 1 lit. e VRG/ZH keinen vorwiegend politischen Charakter haben". Sowohl die Einhaltung der Anhörungs- und Mitwirkungsrechte gemäss § 19 PVG als auch die Tragung von Kosten, "die als Folge der notwendigen Geschwindigkeitsreduktionen (Tempo 30) entstünden, um die bestehende Minuten-Taktfrequenz im öffentlichen Verkehr aufrechtzuerhalten", seien Rechtsfragen, die sich in einem gerichtlichen Verfahren beantworten liessen. Ihnen komme ebenso wenig wie den Entscheiden über die Gewährleistung der Grundversorgung vorwiegend politischer Charakter zu. Vor diesem Hintergrund hielt das Bundesgericht den Ausschluss der Beschwerde an das Verwaltungsgericht in § 44 Abs. 1 lit. e VRG für nicht vereinbar mit Art. 86 Abs. 3 BGG (BGE 151 I 187 E. 1.1.4).

2.5.3

An diese Würdigung ist das Verwaltungsgericht gebunden. Es ist also nicht infrage zu stellen, dass sich im Fahrplanverfahren Rechtsfragen stellen, die einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich sind, und dass die Festlegung des Verbundangebots ungeachtet des Ermessensspielraums des Verkehrsrats nicht überwiegend politischen Charakter hat (vgl. BGE 151 I 187 E. 1.1.3). Wenn eine Angelegenheit aufgrund ihrer Struktur grundsätzlich von einem Gericht beurteilt werden könnte, folgt daraus aber noch nicht, dass auf die gerichtliche Beurteilung ein verfassungsrechtlicher Anspruch aus Art. 29a BV besteht. Dafür müsste eine "Streitigkeit" vorliegen, was voraussetzt, dass individuelle, schützenswerte Rechtspositionen berührt sind. Solche Rechtspositionen sind hier nach dem Gesagten nicht ersichtlich. Der streitbetroffene Beschluss über den Verbundfahrplan berührt keine Grundrechte und auch die einschlägigen kantonalgesetzlichen Grundlagen zum Verbundfahrplan oder das Lärmschutzrecht verschaffen weder den Benutzerinnen und Benutzern noch den Gemeinden in Bezug auf die Festlegung des Verbundangebots schutzwürdige Rechtspositionen (vgl. auch VGr, 30. April 2009, VB.2009.00170, E. 1.3.2, wobei die Frage dort noch nicht abschliessend beantwortet worden war).

3.

Selbst wenn der Beschluss des Verkehrsrats entgegen dem Gesagten als anfechtbarer Akt gemäss § 19 VRG zu qualifizieren wäre, könnte mangels Legitimation der Beschwerdeführerin nicht auf die Beschwerde eingetreten werden.

3.1

Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht berechtigt sind Gemeinden nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG, wenn sie a) durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben, b) die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt, oder c) bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen. Die Beschwerdeführerin begründet ihre Legitimation in ihrer Rechtsschrift einerseits damit, dass sie erheblich in ihren öffentlichen Interessen betroffen sei. Andererseits beruft sie sich auf ihre Gemeindeautonomie.

3.2

Dass weder die eine noch die andere Begründung für die Beschwerdelegitimation überzeugt, ergibt sich zumindest ansatzweise schon aus dem Urteil, mit dem das Bundesgericht das vorliegende Verfahren an das Verwaltungsgericht überwies. Darin stellte das Bundesgericht die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin ausdrücklich infrage (vgl. BGE 151 I 187 E. 1.2 mit Hinweis auf Art. 89 Abs. 1 und 2 lit. c BGG sowie BGr, 21. Oktober 2009,2C_218/2009, E. 1 und 2). Dabei verwies das Bundesgericht auf sein Urteil vom 21. Oktober 2009. Dort hatte es einerseits offengelassen, ob der Verbundfahrplan als anfechtbarer Entscheid anzusehen ist. Die Autonomiebeschwerde war laut Bundesgericht nämlich jedenfalls in der Sache unbegründet, da den beschwerdeführenden Gemeinden in der Festlegung des Verbundangebots überhaupt keine Entscheidbefugnisse zustünden (BGr, 21. Oktober 2009,2C_218/2009, E. 1.2). Andererseits hielt es dafür, dass die Abschaffung des Frühkurses der Zürichsee Schifffahrtsgesellschaft ("Gipfelischiff") die beschwerdeführenden Gemeinden nicht in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen berühre, weshalb es eine Legitimation gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG verneinte (BGr, 21. Oktober 2009,2C_218/2009, E. 2.3).

3.3

Aus diesem bundesgerichtlichen Urteil erhellt, dass es auch im vorliegenden Verfahren an der Beschwerdelegitimation fehlt, und dies selbst dann, wenn der Beschluss des Verkehrsrats entgegen dem Gesagten ein taugliches Anfechtungsobjekt nach § 19 VRG wäre. Ob eine Gemeinde in einer bestimmten Frage Autonomie geniesst, ist zwar grundsätzlich keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der Beschwerde (vgl. statt vieler etwa VGr, 24. Oktober 2024, AN.2023.00010, E. 1.2). Vorauszusetzen ist aber immerhin, dass die Gemeinde eine Verletzung ihrer Autonomie in vertretbarer Weise geltend macht (vgl. VGr, 16. September 2024, VB.2024.00332, E. 1.2; VGr, 29. Februar 2024, VB.2022.00791, E. 1.3; vgl. zu den strengeren Anforderungen des Rügeprinzips gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG BGE 149 I 81 E. 4.3; 140 I 90 E. 1.1). Daran gebricht es, wenn die Gemeinde in einer Frage offensichtlich keine Autonomie geniesst (vgl. Martin Bertschi in: Kommentar VRG, § 21 N. 104 mit Hinweis auf BGr, 1. Dezember 2009,2C_187/2009, E. 2). So verhält es sich hier, nachdem das Bundesgericht den Gemeinden im erwähnten Urteil jegliche Entscheidbefugnisse in der Festlegung des Verbundfahrplans abgesprochen hatte (BGr, 21. Oktober 2009,2C_218/2009, E. 1.2) und die einschlägigen Bestimmungen des PVG und der FVV seither nicht geändert worden sind. Soweit die Beschwerdeführerin sinngemäss behauptet, sie sei in der Anordnung von Lärmsanierungsmassnahmen behindert, wenn sie die Kosten dafür selbst tragen müsse und nicht auf den Verkehrsverbund überwälzen könne, ist diese angebliche Konsequenz offensichtlich zu weit vom Gegenstand des angefochtenen Beschlusses des Verkehrsrats entfernt. Eine Verletzung der Gemeindeautonomie wird damit nicht vertretbar geltend gemacht.

3.4

Selbst wenn Gemeinden im Zusammenhang mit der Festlegung des Verbundangebots entgegen dem Gesagten (vgl. oben E. 2.5.3) grundsätzlich schutzwürdige Rechtspositionen begründen könnten, weist die Beschwerdeführerin im hier zu beurteilenden Einzelfall keine hinreichenden schutzwürdigen Interessen im Sinn von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG auf. Hinsichtlich des Legitimationsgrunds gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG ist aufgrund von Art. 111 Abs. 1 BGG die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 89 BGG zu beachten. Danach ist die Legitimation einer Gemeinde zu bejahen, wenn sie in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe bzw. in qualifizierter Weise in schutzwürdigen Interessen betroffen ist (VGr, 25. April 2024, VB.2023.00218, E. 3.2). Darüber hinaus erlaubt das kantonale Recht zwar eine grosszügigere Handhabung des abstrakten Behördenbeschwerderechts als die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 89 Abs. 1 BGG. Auch nach der Praxis des Verwaltungsgerichts ist aber die Beschwerdebefugnis gemäss § 21 Abs. 2 lit. c VRG nur bei einer wesentlichen Berührung hoheitlicher Interessen gegeben. Demgegenüber vermag das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung, insbesondere dasjenige der im Rekursverfahren unterlegenen Vorinstanz an der Durchsetzung ihrer Rechtsauffassung, für sich allein noch keine Beschwerdelegitimation zu begründen (VGr, 17. Mai 2023, VB.2023.00008, E. 1.5; 9. Dezember 2014, VB.2014.00291, E. 3.4).

Die Buslinie 38, die der Verkehrsrat nicht (mehr) in den Verbundfahrplan 2022–2023 aufnahm, und die drei Haltestellen, die infolgedessen nicht mehr bedient werden sollten, waren laut Regierungsrat für die Erschliessung des Siedlungsgebiets gemäss § 4 der Angebotsverordnung nicht erforderlich. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies soweit ersichtlich nicht substanziiert. Diese Buslinie gehörte demgemäss ebenso wenig zur Grundversorgung im Sinn von § 18 Abs. 1 PVG wie die Schifflinie, die das Bundesgericht im Urteil 2C_218/2009 vom 21. Oktober 2009 beurteilte. Auch die Taktausdünnung am Sonntag auf der Buslinie 46 berührte die Grundversorgung nicht. Die Interessen der Beschwerdeführerin an der Aufrechterhaltung des bisherigen Angebots auf diesen beiden Buslinien wiegen jedenfalls nicht wesentlich schwerer als die Interessen, welche die beschwerdeführenden Gemeinden an der Aufrechterhaltung des Frühkurses der Schifflinie aufwiesen. Ein Eingriff in das Finanz- oder Verwaltungsvermögen der Beschwerdeführerin liegt nicht vor, sodass auch nicht geklärt zu werden braucht, ob die Kosten aus der Beibehaltung der Buslinie 38 und der höheren Taktfrequenz auf der Buslinie 46 am Sonntag als wesentlich im Sinn von § 21 Abs. 2 lit. c VRG zu betrachten wären. Dass die Lärmschutzgesetzgebung der Beschwerdeführerin als Inhaberin der Verkehrsbetriebe Zürich und als Strasseneigentümerin und Zustandsverursacherin (vgl. BGE 131 II 743 E. 3.3; Hansjörg Seiler in: Vereinigung für Umweltrecht [Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A., Zürich 2004, Art. 2 N. 77) einen Anspruch gegen den Verkehrsverbund darauf verschaffen könnte, die Buslinien 38 und 46 mit den bisherigen Taktfrequenzen in das Verbundangebot aufzunehmen, erscheint von vornherein als abwegig. Insgesamt ist den umstrittenen Abbaumassnahmen im öffentlichen Verkehr eine bloss untergeordnete Natur zuzuerkennen. Im Streit liegt eine einzelfallbezogene Beurteilung in Anwendung der kantonalen Gesetzgebung über den öffentlichen Personenverkehr, ohne dass sich bei objektiver Betrachtung Grundsatzfragen – wie sie namentlich von der Beschwerdeführerin rund um die Lärmschutzgesetzgebung ins Feld geführt werden – stellen würden. Die beschwerdeführende Gemeinde ist mithin nicht wesentlich in hoheitlichen Interessen im Sinn von § 21 Abs. 2 lit. c VRG berührt.

3.5

Im Übrigen ist festzuhalten, dass ein Gemeinwesen auch nicht Beschwerde wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) oder anderer formeller Verfahrensgarantien erheben kann, wenn es in der Sache nicht legitimiert ist (vgl. BGE 140 I 285 E. 1.2; 136 II 383 E. 3.4; VGr, 9. Januar 2025, VB.2023.00017, E. 2.4; 17. Mai 2023, VB.2023.00008, E. 1.6; Bertschi, in: Kommentar VRG, § 21 N. 115). Im konkreten Fall ergibt sich somit aus den Rechtsbegehren und Rügen der Beschwerdeführerin betreffend angebliche Verfahrensverletzungen ebenso wenig eine Eintretenspflicht auf ihr Rechtsmittel.

4.

Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, weil der Angelegenheit keine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG zugrunde liegt. Zudem ist die Beschwerdeführerin gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 VRG nicht zur Beschwerdeführung berechtigt.

5.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Da sie unterliegt, steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).