A/2399/2026-ABST · ACST/35/2026
ACST/35/2026
Rubrum
POUVOIR JUDICIAIRE
COUR DE JUSTICE
Chambre constitutionnelle
Décision du 14 septembre 2026
Sur effet suspensif
dans la cause représentés par Mes Paul HANNA, Denis ABRAMOV et Stéphane GRODECKI, avocats recourants contre
GRAND CONSEIL intimé
Faits
1.
Le 27 mars 2026, la loi 13'591 sur les eaux du 19 mars 2026 (LEaux-GE - L 2 05) a été publiée dans la Feuille d'avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO). Elle contient notamment les dispositions suivantes : (…)
Art. 6 Utilité publique L’aliénation d’emprises, de droits et d’immeubles est déclarée d’utilité publique au sens de l’article 3, alinéa 1, lettre b, de la loi sur l’expropriation pour cause d’utilité publique, du 10 juin 1933, lorsqu’elle est nécessaire à : a) l’exécution des travaux d’aménagement, de protection, d’entretien important et de surveillance du lac, des cours d’eau, de leurs rives et des eaux souterraines approuvés par le Conseil d’Etat; b) l’exécution des travaux de renaturation approuvés par le Conseil d’Etat; c) l’établissement des installations nécessaires à l’approvisionnement en eaux brutes approuvées par le Conseil d’Etat; d) l’établissement du réseau public d’approvisionnement en eau potable prévu au plan directeur technique des Services industriels de Genève, lequel est approuvé par le Conseil d’Etat; e) l’établissement de réseaux publics d’assainissement et des installations de traitement des eaux prévus aux plans généraux d’évacuation des eaux, aux plans détaillés de gestion et d’évacuation des eaux ou dans la planification directrice au sens de l’article 11 de la présente loi. Dans ces cas, toute acquisition d’immeuble ou constitution de servitude, ou toute fixation d’indemnité qui n’a pas lieu de gré à gré, est soumise aux dispositions de la loi sur l’expropriation pour cause d’utilité publique, du 10 juin 1933. (…)
Art. 24 Mise en œuvre La renaturation s’applique au lac, aux cours d’eau, à leurs rives, à leur environnement proche et, lorsque cela est nécessaire, à la maîtrise de l’hydrologie et de l’hydrogéologie. Au besoin, elle peut faire l’objet d’un plan de zone à protéger ou d’un plan de site. Le département établit, au début de chaque législature, un bilan et un programme de renaturation du lac, des cours d’eau et de leurs rives, qui définit les projets prioritaires et fixe le calendrier et les ressources nécessaires à sa réalisation. Le programme est approuvé par le Conseil d’Etat, qui en fait rapport au Grand Conseil.
Art. 25 Financement Le programme de renaturation est à la charge du canton, qui en assure le financement conformément à la loi sur la gestion administrative et financière de l’Etat, du 4 octobre 2013. Le Conseil d’Etat soumet en particulier au Grand Conseil les projets de loi d’investissement nécessaires à la réalisation du programme de renaturation. (…)
Art. 108 Clause abrogatoire La loi sur les eaux, du 5 juillet 1961, est abrogée.
Art. 109 Entrée en vigueur Le Conseil d’Etat fixe la date d’entrée en vigueur de la présente loi. (…)
2.
Par arrêté du 27 mai 2026, publié dans la FAO du 29 mai 2026, le Conseil d’État a promulgué la loi 13'591. Elle est entrée en vigueur le 4 juillet 2026, conformément à l’arrêté du Conseil d’État du 1er juillet 2026, publié dans la FAO du 3 juillet 2026.
saisi la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) d’un recours contre la loi 13'591, concluant préalablement à l’octroi de l’effet suspensif au recours s’agissant de la mise en œuvre des art. 6 al. 1 let. b, 24 al. 3 et 25 de la nouvelle loi, subsidiairement à l’octroi de l’effet suspensif au recours s’agissant de tous travaux de renaturation approuvés par le Conseil d’État impliquant l’expropriation pour cause d’utilité publique de parcelles sans l’aval du Grand Conseil, et plus subsidiairement à l’octroi de l’effet suspensif au recours s’agissant de tous travaux de renaturation approuvés par le Conseil d’État impliquant l’expropriation pour cause d’utilité publique et ayant pour finalité de créer des espaces de loisirs, de détente et de prélassement accessibles au public devant des parcelles privées. Les recourants concluent principalement à l’annulation des art. 6 al. 1 let. b, 24 al. 3 et 25 de la nouvelle loi.
Tous les recourants étaient propriétaires ou copropriétaires de parcelles jouxtant le lac et/ou une rivière, soit des parcelles susceptibles de faire l’objet de mesures de renaturation. La nouvelle loi, en particulier les trois dispositions attaquées, violaient la garantie de la propriété des recourants. La restriction à cette garantie ne reposait pas sur une base légale suffisante, reconnaissait abstraitement l’existence d’un intérêt public qui pouvait parfois ne pas exister, et n’était pas proportionnelle. La nouvelle loi violait par ailleurs le principe de la séparation des pouvoirs, en octroyant au Conseil d’État certaines compétences jusqu’à là exercées par le Grand Conseil.
4.
Le 20 juillet 2026, le Grand Conseil a conclu au rejet de la demande d’effet suspensif.
Aucun projet de renaturation nécessitant une expropriation n’était prévu ces prochains mois. Les recourants n’avaient aucun intérêt à l’octroi de l’effet suspensif, la non-application des dispositions contestées ne modifiant pas matériellement la situation juridique des recourants, d’autres normes cantonales s’appliquant alors et permettant d’aboutir au même résultat. Les chances de succès du recours n’étaient par ailleurs pas manifestes.
5.
Le 5 août 2026, les recourants ont répliqué sur effet suspensif.
Ils disposaient d’un intérêt à l’octroi de l’effet suspensif, les autres normes cantonales supplétives entraînant une procédure distincte et augmentant les chances d’aboutir à une situation juridique différente de celle prévue par les dispositions attaquées. Ils contestaient qu’aucun projet de renaturation n’était en cours, au vu de la publication dans la FAO des autorisations pour de multiples projets, mais sollicitaient, en cas de rejet de la demande d’effet suspensif, que la chambre constitutionnelle donne acte au Grand Conseil que le département du territoire, soit pour lui l’office cantonal de l’eau, ne conduisait actuellement pas d’opérations de renaturation touchant les rives du lac qui impliqueraient des emprises sur des parcelles privées riveraines.
6.
Sur ce, la cause a été gardée à juger sur effet suspensif.
Considérants
1.
L’examen de la recevabilité du recours sera reporté à l’arrêt au fond.
2.
Les mesures provisionnelles, y compris celles sur effet suspensif, sont prises par le président ou le vice-président ou, en cas d’urgence, par un ou une autre juge de la chambre constitutionnelle (art. 21 al. 2 et 76 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).
Selon l’art. 66 LPA, sauf disposition légale contraire, le recours a effet suspensif à moins que l’autorité qui a pris la décision attaquée n’ait ordonné l’exécution nonobstant recours (al. 1). En cas de recours contre une loi constitutionnelle, une loi ou un règlement du Conseil d’État, le recours n’a pas effet suspensif (al. 2). Toutefois, lorsque aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose, la juridiction de recours peut, sur la demande de la partie dont les intérêts sont gravement menacés, retirer ou restituer l’effet suspensif (al. 3).
3.
Lorsque l’effet suspensif a été retiré ou n’est pas prévu par la loi, l’autorité de recours doit procéder à une pesée des intérêts en présence, afin d’examiner si les raisons pour exécuter immédiatement la décision entreprise sont plus importantes que celles justifiant le report de son exécution. Les motifs permettant un retrait de l’effet suspensif sont des raisons convaincantes qui découlent d’une soigneuse pesée des intérêts publics et privés en présence, tenant compte en particulier du principe de la proportionnalité (ATF 145 I 73 consid. 7.3.3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_540/2024 du 16 janvier 2025 consid. 4.3). L’autorité dispose d’un large pouvoir d’appréciation, qui varie selon la nature de l’affaire. La restitution de l’effet suspensif est subordonnée à l’existence de justes motifs, qui résident dans un intérêt public ou privé prépondérant à l’absence d’exécution immédiate de la décision ou de la norme (arrêt du Tribunal fédéral 2C_246/2020 du 18 mai 2020 consid. 5.1). Pour effectuer la pesée des intérêts en présence, l’autorité de recours n’est pas tenue de procéder à des investigations supplémentaires, mais peut statuer sur la base des pièces en sa possession (ATF 145 I 73 consid. 7.2.3.2 ; 117 V 185 consid. 2b ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_540/2024 précité consid. 4.3).
4.
L’octroi de mesures provisionnelles – au nombre desquelles figure l’effet suspensif (Philippe WEISSENBERGER/Astrid HIRZEL, Der Suspensiveffekt und andere vorsorgliche Massnahmen, in Isabelle HÄNER/Bernhard WALDMANN [éd.], Brennpunkte im Verwaltungsprozess, 2013, 61-85, p. 63) – présuppose l’urgence, à savoir que le refus de les ordonner crée pour l’intéressé la menace d’un dommage difficile à réparer (ATF 130 II 149 consid. 2.2 ; 127 II 132 consid. 3 = RDAF 2002 I 405). Elles ne sauraient, en principe tout au moins, anticiper le jugement définitif, ni équivaloir à une condamnation provisoire sur le fond, pas plus qu’aboutir abusivement à rendre d’emblée illusoire la portée du procès au fond (ATF 119 V 503 consid. 3 ; ACST/9/2025 du 7 février 2025 ; ACST/19/2023 du 8 mai 2023 consid. 3.2).
5.
En matière de contrôle abstrait des normes, l’octroi de l’effet suspensif suppose en outre généralement que les chances de succès du recours apparaissent manifestes (ACST/9/2025 précité ; Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, n. 835 ss ; Claude-Emmanuel DUBEY, La procédure de recours devant le Tribunal fédéral, in François BELLANGER/Thierry TANQUEREL [éd.], Le contentieux administratif, 2013, 137-178, p. 167).
6.
En l’espèce, le recours est dirigé contre la loi 13'591, plus précisément contre ses art. 6 al. 1 let. b, 24 al. 3 et 25, soit une loi, acte visé à l’art. 57 let. d LPA, à l’encontre duquel le recours n’a pas d’effet suspensif (art. 66 al. 2 LPA). Il convient donc d’examiner s’il y a lieu de l’octroyer.
Il n’appert pas manifeste que l’urgence commanderait de faire droit à la requête des recourants. Ceux-ci ne font état d’aucun projet de renaturation soumis à l’acte attaqué qui pourrait entraîner une expropriation à court ni même à moyen terme.
Le seul projet concret évoqué par les recourants les concernant porte sur la renaturation des rives lacustres de Céligny, lequel, de l’aveu des recourants, a uniquement fait l’objet de quelques échanges de courriers il y a plus de deux ans, sans que le projet se concrétise davantage depuis lors. La nécessité d’une intervention pour prévoir la menace d’un dommage difficile à réparer n’est donc pas établie.
S’agissant des chances de succès du recours, celles-ci n’apparaissent pas d’emblée manifestes. Il n’est prima facie pas manifeste que la déclaration d’utilité publique serait de nature à empêcher le contrôle de la proportionnalité des potentielles futures expropriations. Par ailleurs, il n’est prima facie pas manifeste que la nouvelle loi violerait le principe de la séparation des pouvoirs.
Il résulte de ce qui précède qu’il ne se justifie pas de déroger en l’espèce au principe, voulu par le législateur, d’absence d’effet suspensif dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, ce qui conduit au rejet de la demande d’octroi de l’effet suspensif au recours.
7.
Les recourants sollicitent que la chambre constitutionnelle donne acte au Grand Conseil que le département du territoire, soit pour lui l’office cantonal de l’eau, ne conduit actuellement pas d’opérations de renaturation touchant les rives du lac qui impliqueraient des emprises sur des parcelles privées riveraines. Selon l’écriture du Grand Conseil, l’administration cantonale n’a identifié aucun projet de renaturation des eaux nécessitant une procédure d’expropriation ces prochains mois.
Le département du territoire est l’un des sept départements de l’administration cantonale (art. 1 al. 1 du règlement sur l’organisation de l’administration cantonale du 1er juin 2023 [ROAC - B 4 05.10]) et est dirigé par le Conseil d’État qui exerce le pouvoir exécutif (art. 101 et 106 al. 1 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 - Cst-GE - A 2 00). Le Grand Conseil exerce le pouvoir législatif (art. 80 Cst-GE). En vertu de la séparation des pouvoirs, le Grand Conseil ne saurait se prononcer au nom du Conseil d’État ou l’un de ses départements.
Le Conseil d’État n'étant, à ce stade du moins, pas partie à la présente procédure, la chambre de céans ne peut pas donner acte de l’existence ou non d’un projet en cours au sein de l’un de ses départements.
8.
Il sera statué sur les frais de la présente décision avec l’arrêt à rendre au fond.
*****
Dispositif
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE
refuse d’octroyer l’effet suspensif au recours ;
dit qu’il sera statué sur les frais de la présente décision avec l’arrêt au fond ;
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, la présente décision peut être portée dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique la présente décision, en copie, à Mes Paul HANNA, Denis ABRAMOV et Stéphane GRODECKI, avocats des recourants, ainsi qu’au Grand Conseil.
Le président :
Jean-Marc VERNIORY
Copie conforme de cette décision a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :