Tierschutz

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gestützt auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerden zuständig. Zum Entscheid berufen ist der Einzelrichter, da die Beschwerdeverfahren – wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt – in der Hauptsache als gegenstandslos geworden abzuschreiben sind (§ 38b Abs. 1 lit. b VRG) und den Fällen keine grundsätzliche Bedeutung zukommt (§ 38b Abs. 2 VRG e contrario).

1.2

Eingaben an das Verwaltungsgericht können sowohl in Papierform per Post als auch elektronisch eingereicht werden (§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 130 Abs. 1 der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [ZPO, SR 272]; Alain Griffel in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 53 N. 4). Gemäss § 71 VRG in Verbindung mit Art. 139 Abs. 2 ZPO regelt der Bundesrat die Einzelheiten betreffend die elektronische Zustellung. Dies hat er mit Verordnung vom 18. Juni 2010 über die elektronische Übermittlung im Rahmen von Zivil- und Strafprozessen sowie von Schuldbetreibungs- und Konkursverfahren (VeÜ-ZSSV, SR 272.1) getan. Elektronische Eingaben an das Verwaltungsgericht müssen folglich die dort festgehaltenen Voraussetzungen erfüllen. Mithin sind alle Dokumente im PDF-Format einzureichen und die Eingabe muss zwingend mit einer qualifizierten elektronischen Signatur unterzeichnet sowie fristgerecht an das Verwaltungsgericht über eine anerkannte Zustellplattform übermittelt werden. Die zahlreichen E-Mails, die der Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht – oftmals bloss zur Kenntnisnahme – zukommen liess, erfüllen diese Vorgaben nicht, weshalb sie nicht zu den Akten genommen wurden und für die Entscheidfindung unbeachtlich blieben.

1.3

Mit der vorliegenden instanzabschliessenden Behandlung der Beschwerde erübrigt sich die (nochmalige) Behandlung des (erneuten) superprovisorischen Massnahmebegehrens.

2.

2.1

Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Das geltend gemachte Interesse muss grundsätzlich aktuell sein, mithin muss es sowohl im Zeitpunkt der Rechtsmittelerhebung als auch im Zeitpunkt des Entscheids vorliegen (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 24). Fällt das Rechtsschutzinteresse während der Hängigkeit des Verfahrens dahin, wird dieses als gegenstandslos geworden abgeschrieben (Bertschi, § 21 N. 26; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 63 N. 6). Auf das Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses kann ausnahmsweise dann verzichtet werden, wenn eine Anordnung zu beurteilen ist, die sich nach ihrer Art und ihrem Gegenstand jederzeit wiederholen kann und die sonst der behördlichen oder gerichtlichen Überprüfung regelmässig entzogen bliebe, sodass die rechtliche Klärung einer Grundsatzfrage nie erfolgen könnte (BGE 147 I 478 E. 2.1; statt vieler VGr, 22. Mai 2026, VB.2026.00220, E. 2.3; Bertschi, § 21 N. 24 f.).

2.2

Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens VB.2026.00340 bildet(e) die dem Beschwerdeführer vom Beschwerdegegner auferlegte generelle Leinenpflicht im öffentlich zugänglichen Raum für seine fünf Hunde und Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens VB.2026.00458 bildet(e) die vom Beschwerdegegner angeordnete vorsorgliche Beschlagnahmung dieser Hunde. Mit Verfügung vom 21. August 2026 – mithin nach Eingang beider Beschwerden – ordnete der Beschwerdegegner nun die definitive Beschlagnahmung von vier der fünf Hunde und eine Weitervermittlung der definitiv beschlagnahmten Hunde an eine neue Halteperson sowie die Rückgabe des fünften Hundes an den Beschwerdeführer unter Auflagen (generelle Leinenpflicht im öffentlich zugänglichen Raum; einzelnes Führen; Instruktion von Drittpersonen; Ausbildungspflicht) an. Damit wurde einerseits die vorsorgliche Beschlagnahmung der Hunde durch die definitive "abgelöst" und andererseits die generelle Leinenpflicht im öffentlich zugänglichen Raum für den zurückgegebenen Hund sowie die Pflicht zur Instruktion von Drittpersonen erneut angeordnet. Dies hat zur Folge, dass das schutzwürdige, aktuelle Interesse des Beschwerdeführers in der jeweiligen Sache bzw. an der Aufhebung der Verfügungen der Gesundheitsdirektion vom 21. Mai 2026 und 18. Juni 2026 während der Hängigkeit des Beschwerdeverfahrens weggefallen ist. Hinsichtlich der vier definitiv beschlagnahmten Hunde liesse sich zwar anführen, dass die mit Verfügung vom 23. Januar 2026 – für alle fünf Hunde – angeordnete Leinenpflicht bei einer rechtsmittelweisen Aufhebung der definitiven Beschlagnahmung bzw. einer allfälligen späteren Rückgabe weiterhin von Bedeutung sein könnte (in diesem Sinn die Gesundheitsdirektion). Bei einem allfälligen Rekurs des Beschwerdeführers gegen die Verfügung des Beschwerdegegners vom 21. August 2026 wäre es jedoch an der Gesundheitsdirektion, im Fall der Aufhebung der Beschlagnahmung bzw. der Rückgabe entsprechend der Verfügung des Beschwerdegegners vom 21. August 2026 Auflagen anzuordnen oder aber (bewusst) darauf zu verzichten. So oder so ist damit aber nicht ersichtlich, inwiefern die ursprünglich angeordnete Leinenpflicht jetzt noch Wirkung entfalten sollte.

Ein Verzicht auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Rechtsschutzinteresses ist nicht gerechtfertigt. Einerseits stellt sich keine Frage von grundsätzlicher Bedeutung. Andererseits beurteilt das Verwaltungsgericht regelmässig vorinstanzliche Entscheide mit vergleichbarem Streitgegenstand.

3.

3.1

Als Zwischenentscheid (vgl. Regina Kiener, Kommentar VRG, § 6 N. 36) enthält die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 18. Juni 2026 keine definitive Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen; darüber wird die Gesundheitsdirektion im Endentscheid zu befinden haben (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 6). Insofern bedarf es daher keines Entscheids des Verwaltungsgerichts, weshalb die Beschwerde im Verfahren VB.2026.00458 als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist.

3.2

An der Beurteilung der Kosten- und Entschädigungsregelung der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 21. Mai 2026 hat der Beschwerdeführer hingegen weiterhin ein Rechtsschutzinteresse. Dies erfordert, wenn auch im Rahmen einer bloss summarischen Prüfung, einen materiellen Entscheid des Verwaltungsgerichts (hinten E. 4). Insofern liegt demnach ein Erkenntnis und nicht eine alleinige formelle Erledigung – aufgrund der Gegenstandslosigkeit in der eigentlichen Streitsache – der Beschwerde vor (VGr, 10. Juni 2026, VB.2026.00319, E. 3.1; 2. Juli 2025, VB.2025.00089, E. 3.1).

4.

4.1

Die Nebenfolgenregelung des vorinstanzlichen Entscheids wird bei Gegenstandslosigkeit vor Verwaltungsgericht nach Ermessen und im Sinn der Billigkeit überprüft. Neu festzusetzen sind die Nebenfolgen nur dann, wenn sich ihre Regelung ohne Weiteres als unzutreffend herausstellt. Dabei fordert die Prozessökonomie grundsätzlich, auf die eingehende Behandlung hypothetisch gewordener Fragen zu verzichten. Wenn die Vorinstanz – wie vorliegend die Gesundheitsdirektion – die Kosten- und Entschädigungsfolgen nach dem Unterliegerprinzip (§ 13 Abs. 2 VRG; § 17 Abs. 2 VRG) festgelegt hat, ist ihre Regelung der Nebenfolgen dann fehlerhaft, wenn der betreffende Entscheid im Ergebnis nicht haltbar ist, was aufgrund einer summarischen Prüfung des angefochtenen Entscheids in der Hauptsache zu beurteilen ist (statt vieler VGr, 2. Juli 2025, VB.2025.00089, E. 3.2; Plüss, § 13 N. 77 und § 17 N. 31).

4.2

Da der Beschwerdeführer mit Rekurs vom 4. März 2026 keine Partei- bzw. Umtriebsentschädigung verlangte, kommt die Zusprechung einer solchen für das Rekursverfahren betreffend Leinenpflicht von vornherein nicht infrage (vgl. Plüss, § 17 N. 16).

4.3

Gemäss § 9 Abs. 1 des Hundegesetzes vom 14. April 2008 (HuG, LS 554.5) sind Hunde so zu halten, zu führen und zu beaufsichtigen, dass sie (lit. a) weder Mensch noch Tier gefährden, belästigen oder in der bestimmungsgemässen und sicheren Nutzung des frei zugänglichen Raums beeinträchtigen und (lit. b) die Umwelt nicht gefährden. Wer mit der Aufsicht über einen Hund betraut ist, hat gemäss § 9 Abs. 5 HuG mit allen zu Gebote stehenden Mitteln einzugreifen, wenn der Hund einen Menschen oder ein Tier angreift oder hetzt. Nach § 11 Abs. 1 lit. a und lit. d HuG sind Hunde im öffentlich zugänglichen Raum und an von Behörden entsprechend signalisierten Orten anzuleinen. Des Weiteren sind Hunde anzuleinen und müssen einen Maulkorb tragen, wenn die zuständige Behörde es anordnet (§ 11 Abs. 2 lit. d und § 12 lit. b HuG). Sie sind ebenfalls anzuleinen und müssen einen Maulkorb tragen, wenn sie bissig sind (§ 11 Abs. 2 lit. b und § 12 lit. a HuG).

Für Feststellungen über Hunde, die Menschen oder Tiere erheblich verletzt haben oder ein übermässiges Aggressionsverhalten zeigen, besteht eine Meldepflicht zuhanden der zuständigen kantonalen Stelle, welche die "erforderlichen Massnahmen" anzuordnen hat (vgl. Art. 78 und 79 der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 [TSchV, SR 455.1]) und § 16 HuG). Über diese Massnahmen entscheidet gemäss § 18 Abs. 1 HuG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 der Hundeverordnung vom 25. November 2009 (HuV, LS 554.51) das VETA im Hinblick auf die Sicherheit von Mensch und Tier. Es kann gemäss § 18 Abs. 1 HuG insbesondere die Unterbringung des Hundes in einer Institution zur Beobachtung und Abklärung des Wesens (lit. a), Auflagen zur Haltung und zum Ausführen des Hundes (lit. e), die Leinenpflicht (lit. f), die Maulkorbpflicht (lit. g), den Entzug des Hundes zur Neuplatzierung oder Rückgabe an die Zuchtstätte (lit. j), ein Hundehalteverbot (lit. l) oder das Einschläfern des Hundes (lit. m) anordnen. Die Hundehalterin oder der Hundehalter trägt die Kosten der angeordneten Massnahmen (§ 18 Abs. 2 HuG). Wenn feststeht, dass ein Hund unter den aktuellen Haltungsumständen ein erhebliches Sicherheitsrisiko für Mensch und Tier darstellt, hat das VETA unverzüglich einzuschreiten (§ 19 Abs. 1 HuG). Es kann einen Hund vorsorglich beschlagnahmen und geeignet unterbringen; wenn notwendig lässt es den Hund einschläfern (§ 19 Abs. 2 HuG). Die Hundehalterin oder der Hundehalter trägt die Kosten für die Unterbringung (§ 19 Abs. 3 HuG).

4.4

Die Gesundheitsdirektion erwog in der Verfügung vom 21. Mai 2026, zwischen dem 9. August 2025 und dem 21. April 2026 sei es aktenkundig zu zehn Vorfällen mit den fünf Hunden des Beschwerdeführers gekommen. Die Hunde hätten jeweils andere Hunde, Menschen und Tiere verängstigt, attackiert und in vier Fällen auch nachweislich verletzt; sie seien (mindestens teilweise) nicht angeleint gewesen und hätten somit offensichtlich nicht rechtzeitig zurückgerufen werden können oder seien gar nicht zurückgerufen worden. Sämtliche Vorfälle hätten sich unter der direkten Aufsicht des Beschwerdeführers ereignet, der seinen Pflichten als Hundehalter nicht nachgekommen sei. Der Beschwerdeführer zeige sich uneinsichtig, indem er das Verhalten seiner Hunde teilweise rechtfertige oder herunterspiele, zumal er seine Hunde weiterhin unangeleint laufen lasse. Demzufolge sei es angezeigt, mit Massnahmen das von der Hundehaltung seitens des Beschwerdeführers ausgehende Sicherheitsrisiko einzudämmen und eine Leinenpflicht im öffentlich zugänglichen Raum anzuordnen. Die vom Beschwerdegegner angeordneten Massnahmen seien auch verhältnismässig: Der Beschwerdeführer habe trotz früherer Vorfälle seine Hunde weiterhin unangeleint im Rudel frei laufen lassen, wobei es wiederholt zu Angriffen auf Artgenossen gekommen sei. Dass mildere Massnahmen ausreichten, um weitere Vorfälle zuverlässig zu verhindern, sei nicht ersichtlich. Sodann beschnitten die Massnahmen die privaten Interessen des Beschwerdeführers bloss in einem beschränkten Rahmen, und das öffentliche Interesse an der Sicherheit überwiege klarerweise die subjektiven Interessen des Beschwerdeführers, seine Hunde unangeleint laufen zu lassen.

Der Beschwerdeführer macht mit Beschwerde vom 27. Mai 2026 zusammengefasst geltend, die Leinenpflicht sei unverhältnismässig und es reichten mildere Massnahmen – im Sinn eines von ihm entwickelten Konzepts – zur Gewährleistung der Sicherheit aus. Die "starre pauschale Massregelung" des Beschwerdegegners widerspreche nicht nur dem Tierwohl, sondern bedrohe auch seine berufliche Selbständigkeit.

4.5

Nach einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage können die Erwägungen der Gesundheitsdirektion in der Verfügung vom 21. Mai 2026 im Ergebnis nicht als klar unhaltbar bezeichnet werden. Tatsächlich sind zahlreiche Vorfälle aktenkundig, anlässlich derer die mindestens teilweise nicht angeleinten Hunde des Beschwerdeführers andere Hunde, Menschen und Tiere verängstigten oder – zuweilen auch mit Verletzungsfolgen – angingen. Vor diesem Hintergrund scheinen die vom Beschwerdegegner mit Verfügung vom 23. Januar 2026 angeordneten Massnahmen prima vista denn auch nicht unverhältnismässig. Die Kostenauflage zulasten des im Rekursverfahren unterliegenden Beschwerdeführers mit Verfügung vom 21. Mai 2026 gemäss § 13 Abs. 2 VRG ist somit nicht zu beanstanden, und von einer Neuregelung der Nebenfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens ist abzusehen. Demzufolge ist die Beschwerde im Verfahren VB.2026.00340 abzuweisen, soweit sie nicht als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist.

5.

5.1

Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen die am Beschwerdeverfahren Beteiligten die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Über die Kostenauflage bei Gegenstandslosigkeit des Verfahrens enthält das Verwaltungsrechtspflegegesetz keine Vorschrift. Das Verwaltungsgericht entscheidet praxisgemäss nach Ermessen über die Kosten- und Entschädigungsfolgen, wobei es berücksichtigt, wer die Gegenstandslosigkeit bzw. das gegenstandslos gewordene Verfahren verursacht hat oder welche Partei vermutlich obsiegt hätte; insbesondere bei Versagen dieser Kriterien kann auch anderswie Billigkeit geübt werden. Im Hinblick auf die Prozessaussichten genügt eine summarische Begründung und muss es bei einer knappen Beurteilung der Aktenlage sein Bewenden haben (statt vieler VGr, 12. August 2025, VB.2025.00248, E. 3.1; Plüss, § 13 N. 74 ff. und § 17 N. 31).

5.2

In der Verfügung vom 18. Juni 2026 erwog die Gesundheitsdirektion, die vorsorgliche Beschlagnahmung der Hunde stütze sich auf mehrere dokumentierte Vorfälle über einen längeren Zeitraum hinweg. So seien bereits vor dem Vorfall vom 15. April 2026, als ein angeleinter Hund der Rasse H durch die fünf Hunde des Beschwerdeführers – trotz der mit Verfügung vom 23. Januar 2026 auferlegten generellen Leinenpflicht – erheblich verletzt worden sei, verschiedene sicherheitsrelevante Ereignisse bekannt gewesen. Vor diesem Hintergrund dürfe eine fortbestehende Gefährdungslage "im gegenwärtigen Verfahrensstadium" angenommen werden. Die angeordnete Massnahme diene dem Schutz bedeutender öffentlicher Interessen, namentlich der Sicherheit von Menschen und Tieren. Die eingehende rechtliche und tatsächliche Würdigung der Vorfälle bleibe der materiellen Beurteilung des Rekurses vorbehalten. Sodann bestehe derzeit keine genügende Grundlage für die Annahme, dass die vom Beschwerdeführer vorgeschlagenen Massnahmen die mit der Beschlagnahme verfolgten Sicherheitsinteressen in gleich wirksamer Weise gewährleistet werden könnten, zumal die vorgeschlagenen Massnahmen nur beschränkt überprüfbar wären und teilweise einen erheblichen Kontroll- und Überwachungsaufwand voraussetzen würden. Die vom Beschwerdeführer beantragte schrittweise Rückführung, eine Übergangslösung an einem Drittort oder die Anordnung regelmässiger Kontakte setzten eine hinreichende, noch nicht vorliegende Abklärung der Gefährdungslage voraus. Schliesslich würde die beantragte Rückführung der Hunde die Wirkungen der vorsorglichen Beschlagnahme weitgehend beseitigen und damit dem Ausgang des Hauptverfahrens in wesentlichen Punkten vorgreifen. Nach einer summarischen Prüfung – so die Gesundheitsdirektion – überwögen die öffentlichen Interessen am Schutz von Menschen und Tieren die privaten Interessen des Rekurrenten an einer sofortigen Rückführung der Hunde. Weiter lägen keine konkreten Anhaltspunkte dafür vor, dass die Hunde am Verwahrungsort nicht tierschutzkonform gehalten würden oder die zuständige Behörde ihre Betreuungspflichten verletzen würde. Für die Annahme, dass die vom Beschwerdeführer beantragten Besuchs-, Kontakt-, Dokumentations- oder Mitwirkungsrechte zur Wahrung überwiegender Interessen des Beschwerdeführers zwingend erforderlich seien, bestehe derzeit schliesslich keine hinreichende Grundlage.

Auch mit Beschwerde vom 20. Juli 2026 macht der Beschwerdeführer im Wesentlichen geltend, die angeordneten Massnahmen seien unverhältnismässig und liessen sich durch mildere, für die Hunde und ihn weniger einschneidende ersetzen.

5.3

Die Gegenstandslosigkeit der beiden Beschwerdeverfahren in der Hauptsache ist auf die nach Erhebung der Beschwerde vom Beschwerdegegner erlassene Verfügung vom 21. August 2026 zurückzuführen (vorn E. 2.2). Als eigentlicher "Verursacher" der Gegenstandslosigkeit kann damit weder der Beschwerdeführer noch der Beschwerdegegner bezeichnet werden. Nach dem Gesagten (vorn E. 4.2) wäre die Beschwerde vom 27. Mai 2026 indes mutmasslich abzuweisen gewesen. Dasselbe gilt – nach einer bloss summarischen Prüfung der Angelegenheit und mit Verweis auf die Erwägungen der Gesundheitsdirektion (vorn E. 5.2) – auch für die Beschwerde vom 20. Juli 2026, namentlich weil die (vorsorgliche) Beschlagnahmung der Hunde angesichts der dokumentierten zahlreichen Vorfälle angezeigt erschien und die vom Beschwerdeführer beantragten vorsorglichen Massnahmen dem Ausgang des Hauptverfahrens in wesentlichen Punkten vorgegriffen hätte. Die Gerichtskosten sind demzufolge dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Mangels Obsiegens steht ihm keine Umtriebsentschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG), wobei – für beide Beschwerdeverfahren – mindestens zweifelhaft ist, ob er überhaupt um eine solche ersuchen wollte.

5.4

Das mit Beschwerde vom 20. Juli 2026 gestellte Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung (§ 16 Abs. 1 VRG) ist mit Verweis auf die obigen Erwägungen wegen der offensichtlichen Aussichtslosigkeit der Begehren des Beschwerdeführers abzuweisen. Die unentgeltliche Rechtsverbeiständung (§ 16 Abs. 2 VRG) hätte dem Beschwerdeführer, wie bereits in der Präsidialverfügung vom 27. August 2026 festgehalten wurde, mangels Vertretung von vornherein nicht gewährt werden können; weiterhin gibt es keine Hinweise dafür, dass der Beschwerdeführer nicht in der Lage gewesen wäre, selbständig eine Rechtsvertretung zu mandatieren. Das Verwaltungsgericht brauchte insofern daher nicht von Amtes wegen tätig zu werden (vgl. Plüss, § 16 N. 114).

6.

Soweit die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 18. Juni 2026 Gegenstand des vorliegenden Urteils ist, handelt es auch bei diesem um einen Zwischenentscheid, der nur unter den Voraussetzungen des Art. 93 Abs. 1 lit. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) beim Bundesgericht angefochten werden kann (Bertschi, § 19a N. 31 f. und 48; vorn E. 3.1).