12 I 557
12 I 557
Rubrum
79. Urtheil vom 12. November 1886, in Sachen Bucher.
Sachverhalt
A.
Am 25. Februar 1886 reichte Joseph Bucher, Kantonsrath in Kägiswyl, dem Landammann des Kantons Unterwalden ob dem Wald den Entwurf eines Gesetzes über Handhabung der Sonn- und Festtagspolizei sammt Begründung ein, mii dem Begehren derselbe möchte der Landsgemeinde vorgelegt werden. Dieser Entwurf stimmt, von wenigen Aenderungen, insbesondere in § 1, abgesehen, mit der vom Kantonsrathe l des Kantons Unterwalden ob dem Wald am 9. Februar 1385 erlassenen Verordnung über. Handhabung der Sonn- und Festtagsspolizei wörtlih überein. Am 11. März 1886 beschloss der Kantonsrath von Obwalden, der Vorschlag des Kantonsrathes © Bucher gehöre seiner Natur nach nicht in den Bereich der hiefigen Landsgemeinde und gelange desshalb auch nicht zur Vor- lage an dieselbe, Dieser Beschluss wird im wesentlichen damit begründet : Der Vorschlag bezwecke nicht den Erlass eines neuen oder die Revifion eines bestehenden Gesetzes sondern die Revi- © - fion einer Polizeiverordnung, welche, wie auch eine Entschei- dung des Bundesgerichtes vom 7. November 1885 anerkenne, vom Kantonsrathe innerhalb der Schranken seiner Kompetenz erlassen worden sei. Es stehe fest, dass diese Verordnung in ihrer Eigenschaft als solche zu Recht bestehe , also nicht zu denjenigen Erlassen gehöre, welche nah Art. 36 litt. a Lemma 2 der Kantonsverfassung gesessgeberischen Charakter haben. Demnach verstosse der Jnitiativanirag gegen Erkenntnisse und Urtheile, welche von andern Behörden, und zwar eidgenössischen und kantonalen, in Gemässheit ihrer Befugnisse erlassen worden seien; derselbe sei somit gemäss Art. 37 Abs. 2 der Kantonsverfassung der Landsgemeinde nicht vorzulegen.
B.
Gegen diesen Beschluss ergriff F. I. Bucher mit Rekurskurs an das Bundesgericht. Er führt aus : Nah Art. 36 der Kantonsverfassung sei die Landgemeinde die einzige gesessgebende Behörde. Die Ordnung der Sonn- und Festtagsheiligung sei zweifellos, sowohl nah allgemeinen Rechtsgrundsässen, als speziell nach der in Art. 36 der Kantonsverfassung gegebenen Definition des Gesezes, Sache der Gesetzgebung. Nach Art. 37 der Kantonsverfassung habe jeder Stimmberechtigte das Recht, jeweilen bis den 1. März dem Landammann Anträge, welche ihrer Natur nach in den Bereich der Landsgemeinde gehören, zu Handen der legtern einzureichen. Die Vorlage einer solchen Eingabe an die nächste Landsgemeinde dürfe nicht verhindert werden, wenn die Eingabe keine Verlegung der Bundes- oder Kantonsverfassung oder von Privatrechten in sih ssliesse, auch nicht gegen von den übrigen Behörden in Gemässheit ihrer Befugnisse erlassene Erkenntnisse und Urtheile gerichtet sei, Der Rekurrent habe von diesem Vorschlagsrechte Gebrauch gemacht und sein Juitiativbegehren als Gesessesvorschlag eingereiht. Er verlange ven Erlass eines Gesezes, nicht die Revision eines solchen oder die Abänderung einer Verordnung ; sein Vorschlag sei ein selbständiger Gesesszesvorschlag, wenn er auch bei dessen Ausarbeitung die kantonsräthliche Verordnung vom 9. Februar 1885 zu Rathe gezogen habe. Diese Verordnung sei verfassungswidrig, weil der Kantonsrath zu deren Erlass nicht fompetent gewesen sei. Es sei übrigens ein Jnitiatiobegehren des Inhalts, dass eine bisher, sei es mit Recht oder mit Unrecht, im Verordnungswege geordnete Rechtsmaterie für die Zukunft gesetzlich geregelt werde, durchaus statthaft. Dass das Bundesgericht in seinem Entscheide vom 7. November 1885 über einen gegen die kantonsräthlihe Verordnung vom 9. Februar 1885 gerichteten Rekurs von Jos. M. Durrer und Genossen die Verordnung als verfassungsmässig erklärt habe, sei unrichtig. Es habe einfach den Rekurs aus dem formellen Grunde der Versyätung abgewiesen. In der Verhinderung der Vorlage seines Gesezesvorschlages an die Landgemeinde liege eine Verletzung der Art. 46 litt. a und 37 Lemma 1 und 2 der Kantonsverfassung. Demnach werde beantragt : Es sei die angestrittene Schlussnahme des obwaldenschen Kantonsrathes vom 11, dieses als verfassungswidrig aufgehoben und dem Rekurrenten die Vorlagé seines Gesessesvorschlages an die Landsgemeinde grundsäglich
gestattet und es sei Rekursbeklagter in alle Kosten des Rekurses verurtheilt.
C.
In seiner Vernehmlassung auf diese Beschwerde führt der Regierungsrath des Kantons Unterwalden ob dem Wald im wesentlichen aus : Der Rekurs beziehe sich auf die ganz gleiche Frage wie derjenige von J. M, Durrer und Genossen, der am 7. November 1885 vom Bundesgerichte beurtheilt worden sei. Damals habe das Bundesgericht entschieden, dass die kantonsräthlihe Sonntagspolizeiverordnung selbst nicht mehr angefocten, sondern nur noh gegen die Anwendung derselben in einem Einzelfalle von den dadurch Betroffenen Beschwerde geführt werden fönne. Eine den Rekurrenten persönlich betreffende Einzelanwendung der kantonsräthlihen Verordnung liege aber gar nicht vor. Der Rekurrent verlange vielmehr ganz gleih wie die früheren Rekurrenten dies auh gethan haben, dass die Sonntagspolizeiverordnung als Geseg der Landsgemeinde vorgelegt werde. Dies sei aber nach der bundesgericht - lichen Entscheidung vom 7. November 1885 nicht mehr stattbegehren des Rekurrenten der Landsgemeinde nicht vorzulegen, enthalte gar nihts neues, sondern einfach die Erklärung, dass der Kantonsrath auf seiner feühern staatsrechtlichen Entscheidung beharre, der Erlass dec Sonntagspolizeiverordnung falle in seine Kompetenz. Dies sei vom Bundesgerichte bereits in seiner frühern Entscheidung anerkannt worden. Es liege also res judicata vor. Die angefohtene Schlussnahme des Kantonsrathes enthalte übrigens feine Verfassungsverletzung. Die Kantonsverfassung kenne kein unbeschränktes sondern nur ein sachlih sehr beschränktes Jnitiativrecht an die Landgemeinde; nach Art. 37 und 41 der Kantonsverfassung habe nicht die Landsgemeinde sondern der Kantonsrath darü: ber zu entscheiden, ob verfassungsmässig ein Jnitiativbegehren in den Kompetenzkreis der Landgemeinde falle oder nicht. Es sei um so nothwendiger, die verfassungsmässigen Schranken des Initiativrechtes strenge festzuhalten, als dasselbe jedem einzelnen Binger zustehe und daher, bei Durchbrechung der verfassungsmässigen Schranken, die Gefahr nahe liege, dass alles mögliche vor das Forum der Landsgemeinde gebracht und zum Schaden einer geregelten Staatsordnung und eines geordneten Fort- \chrittes alle Gebiete der Polizei der Kompetenz des Kanton®8- rathes entzogen werden. Vor die Landsgemeinde seien Initiativbegehren nicht zu bringen, welche gegen von den übrigen Behörden in Gemässheit ihrer Béfugnisse erlassene Erkenntnisse und
Urtheile gerichtet seien. (Art. 37 der Kantonsverfassung.) Nun habe der Kantonsrath in grundsässlich nicht mehr aufechtbarer Weise ‘entschieden, dass die Regelung der Sonn- nnd Festtagspolizei in seine Kompetenz falle. Das Snitiativbegehren sei daher unstatthaft. Uebrigens sei diese Entscheidung auch materiell vollfommen richtig und entspreche dem hergebrachten Rechte des Kantons. Die in Art. 36 der Kantonsverfassung enthaltene Umschreibung des Gesessbegrisses wolle nichts anders als Gesess qualifiziren, als was auch anderwärts als Gesetz betrachtet werde ; jedenfalls wolle sie nicht das weite, reichgestaltige und fluftuirende Gebiet des Polizei- und Verwaltungswesens der Gesessgebung zuweisen. Die angefochtene Sonntagspolizeiverordnung habe zudem die individuellen Rechte der Bürger durchaus vicht beschränkt, sondern gegenüber dem früssern Rechtszustande erweitert. Es werde übrigens in Beziehung auf diese Frage auf die Rekursbeantwortung gegenüber der Beschwerde des Jos. M. Durrer und Konsorten verwiesen. Zu bemerken sei auh, dass nach konstanter und naturgemässer Nraxis die eidgenösfischen Behörden gegen kantonale Interpretationen fantonalen Nechts nur bei ganz offenkundiger und zweifelloser Verfassungsverlessung einschreiten.
D.
Jn Replik und Duplik halten der Rekurrent und der Negierungsrath des Kantons Obwalden unter eingehender Befämpfung der gegnerischen Argumente an ihren Ausführungen fest,
Erwägungen
1.
Die von der Regierung des Kantons Unterwalden ob dem Wald der Beschwerde in erster Linie entgegengestellte Einrede der abgeurtheilten Sache ist unbegründet. Es können überhaupt die civilrechtlichen Grundsätze von der Rechtskraft richterlicher Urtheile nicht ohne weiters auf die siaatsrechtlichen Entscheidungen der Bundesbehörden übertragen werden (|. Amtliche Sammlung X, S. 178, Erw. 1); zudem wären vorliegend au die civilrechtlichen Voraussesszungen der Einrede der abgeurtheilten Sache nicht gegeben. Denn das bundesgerichtliche Urtheil vom 7. November vorigen Jahres, auf welches die gedachte Einrede gestützt wird, ist nicht zwischen den gegenwärtigen Parteien ergangen.
2.
Es ist aber im Fernern auc nicht richtig, dass der gegenwärtige Rekurs die gleiche Rechtsfrage betreffe, wie die vom Bundesgerichte am 7. November vorigen Jahres wegen Verspätung abgewiesene Beschwerde des Jos. M. Durrer und Konsorten. Lebtérer Rekurs focht die verfassungsmässige Gültigkeit der fantonsräthlichen Sonntagspolizeiverordnung, insolange dieselbe nicht von der Landsgemeinte gegehmigt sei, an, Wäre derselbe gutgeheissen worden, so hätte die gedachte Verordnung als infonstitutionell aufgehoben werden müssen. Die gegenwärtige Beschwerde dagegen verlangt nicht die Aufhebung der Sonntagspolizeiverordnung, sondern sie geht dahin, der Kantonsrath sei zu verpflichten, den vom Rekurrenten eingereichten Gesessesvorschlag über Sonn- und Festtagspolizei der Landsgemeinde vorzulegen. Wird diese Beschwerde als begründet erklärt, fo hat dies die Aufhebung der bestehenden Sonntagsvolizeiverordnung nicht zur Folge ; diese Verordnung bleibt vielmehr in gleicher Weise wie bisher bestehen und wird erst dann aufgehoben wenn die Landsgemeinde deren Aufhebung, durch Annahme des Gesessesvorschlages des Rekurrenten, beschliesst. Mit andern Worten : der Rekurs des Jos. Maria Durrer und Genossen wurde darauf begründet der Erlass der Sonntagspolizeiverordnung durch den Kantonsrath enthalte einen verfassungswidrigen Eingriff in das Gesetzgebungsrecht der Landsgemeinde : die gegenwärtige Beschwerde dagegen rügt eine Verlegung das nach der obwaldenschen Kantonsverfassung jedem Bürger zustehenden Rechtes der Gesessesinitiative. Richtig ist freilih, dass auch der gegenwärtige Rekurrent in seiner Rekursbegründung behauptet, die kantonsräthliche Sonntáägspolizeiverordnung sei formell verfassungswidrig. Allein dies ändert an der Natur der Beschwerde, wie sie sich aus dem Rekursantrage ergiebt, nichts.
3.
In sachlicher Prüfung der Beschwerde ist unzweifelhaft, dass nach Art. 37 der Kantonsverfassung jeder Stimmfähige berechtigt ist, Anträge zu Handen der Landsgemeinde zu stellen und dass diese Anträge der Landsgemeinde vorgelegt werden müssen, sofern sie in der vorgeschriebenen Form gestellt sind, ihrer Natur nah in den Bereich der Landsgemeinde fallen, feine Verletzung der Bundes- oder Kantonsverfassung oder von Privatrechten enthalten und nicht gegen „Erkenntnisse und Urtheile“ gerichtet sind, welche von andern Behörden innerhalb der Schranken ihrer Kompetenz gefasst wurden. Richtig ist, dass gemäss Art. 41 der Kantonsverfassung der Kantonsrath zu prüfen und zu entscheiden hat, ob ein eingereichter Vorschlag zur Vorlage an die Landsgemeinde geeignet sei, das heisst den in Art. 37 der Kantonsverfassung hiefür aufgestellten Bedingungen entspreche. Allein da das JInitiativrecht ein verfassungsmässiges Recht ist, so ist gegen einen abweisenden Beschluss des Kantonsrathes ohne Zweifel gemäss Art. 59 D.-G. der staatsrechtliche Rekurs an das Bundesgericht statthaft und ist letzteres befugt, zu prüfen, ob der Kantonsrath mit Recht oder mit Unrecht angenommen habe, ein Jnitiativbegehren sei verfassungsmässig unstatthaft,
4.
Nun geht der Vorschlag des Rekurrenten dahin, es sei die Sonn- und Festtagspolizei gemäss dem von ihm vorgelegten Entwurfe durch ein Gese zu ordnen. Dieser Vorschlag aber erscheint als verfassungsmässig statthaft. Die Vorschristen darüber, ob und unter weihen Voraussetzungen an Sonn- und Festtagen gewisse Arbeiten verrichtet werden dürfen, u, |. w,, qualifiziren sich gewiss nicht als blosse Verwaltungsvorschriften sondern als Rechtssäge. Denn sie betreffen ja nicht etwa nur Organisation oder Geschäfstsgang der Behörden und dergleichen, sondern unmittelbar die Rechtsstellung der Vürger, (Vergl. Art. 36 der Kantonsverfassung.) Es kann also nicht gefagt werden, dass dieselben ihrer Natur nah nicht in den Bereich ver gesessgebenden Behörde, der Landsgemeinde, fallen. Dass diese Materie bisher nicht durch die Gesetzgebung sondern im Verordnungswege geregelt war, ändert hieran nichts, Selbst wenn zugegeben wird, dass der Kantonsrath, so lange die Gesetzgebung das fragliche Rechtsgebiet nicht ordnete, fraft des ihm nach Art. 48 lilt. a der Kantonsverfassung zustehenden Verordnungsrechtes befugt war, dies seinerseits im Verordnungswege zu thun, so konnte doch jedenfalls dadurch, dass der Kantonsrath von dieser Befugniss Gebrauch machte, die Kompetenz des Gesehgebers, später die Materie durch Gesess zu regeln, nicht aufgehoben werden; demnach kann denn aber au ein hierauf gerichteter Initiativantrag nicht als verfassungsmässig unstatthaft bezeichnet und von der Vorlage an die Landsgemeinde ausgeschlossen werden. Dass der Initiativvorschlag gegen kompetenterweise erlassene „Erkenntnisse und Urtheile“ anderer Behörden verstosse, trist gewiss nicht zu. Denn um Aufhebung von Erkenninissen und Urtheilen , d, h, von gerihtlichen oder administrativen Entscheidungen über einen Einzelfall handelt es sich ja überall nicht, sondern um die gesebliche Normirung einer Rechtsmatexie für die Zukunft.
Dispositiv
Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird als begründet erklärt und es wird mithin dem Rekurrenten das Rechtsbegehren seiner Rekur®schrift zugesprochen,