CDAP - AC.2009.0260 - 2010-02-04 - MOUVEMENT POUR LA DÉFENSE DE LAUSANNE, BUGNON/Municipalité de Lausanne, COMMUNE de LAUSANNE, LOSINGER SA, FONDATION de BEAULIEU, SIPAL

1.

La municipalité et la Commune de Lausanne ainsi que la fondation constructrice contestent la qualité pour recourir de l’association MDL.

2.

a) A qualité pour recourir toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente, ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (art. 75 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, entrée en vigueur le 1er janvier 2009 – LPA-VD, RSV 173.36, applicable à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal, par renvoi de l’art. 99 de la même loi). Cette nouvelle disposition reprend le critère de l’intérêt digne de protection.

b) L’ancienne Commission cantonale de recours en matière de construction (la commission de recours) avait reconnu pendant au moins une trentaine d’années à l’association MDL la qualité pour agir contre les décisions communales en matière de permis de construire sur la base de l’art. 3 al. 1 de l’arrêté du 15 septembre 1952 fixant la procédure pour les recours administratifs (APRA); cette disposition précisait que le droit de recours appartenait à toute personne physique ou morale qui justifiait d’un intérêt protégé par la loi applicable. La commission de recours reconnaissait dans sa jurisprudence la qualité pour recourir aux associations à but idéal lorsqu’elles invoquaient des moyens ressortissant essentiellement à l’ordre public, notamment ceux concernant l’intégration des constructions, et que la défense des intérêts généraux en cause constituait leur but statutaire spécifique et essentiel, voire exclusif (RDAF 1978 p. 256). La circonstance que des membres des associations recourantes soient propriétaires de biens-fonds du voisinage ne devait pas être tenue pour une condition nécessaire de la recevabilité.

Cette jurisprudence était sensiblement plus large que celle des autorités de recours fédérales et celle du Conseil d’Etat vaudois dans des domaines comparables, mais la commission de recours avait toujours considéré devoir confirmer cette tendance en raison de l’importance prise par les dispositions d’intérêt général destinées à préserver le patrimoine naturel ou architectural de constructions nouvelles dommageables et des risques majeurs auxquels les progrès de la technique et l’expansion des constructions exposaient de tels biens; à défaut, le contrôle juridictionnel voulu par le législateur pouvait, particulièrement lorsqu’il s’agissait de projets importants, rester lettre morte, les propriétaires privés hésitant parfois à affronter seuls des collectivités publiques ou communautés de constructeurs (Roland Bersier, La procédure devant la Commission cantonale vaudoise de recours en matière de construction, in RDAF 1981 p. 152 et les références citées).

c) Lors de l’adoption de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA), la Commission du Grand Conseil (commission) avait demandé que l’art. 37 LJPA, définissant la qualité pour recourir, soit formulée de la même manière que l’ancien art. 3 al. 1 APRA afin de maintenir le droit de recours des associations devant la commission de recours. La majorité de la commission souhaitait maintenir le statu quo pour les associations qui pouvaient utiliser le droit de recours en matière de construction (BGC automne 1989 p. 698), et les interventions devant le plénum du Grand Conseil manifestaient clairement une opposition à tout retour en arrière qui définirait la qualité pour recourir des associations à but idéal de manière plus restrictive (BGC automne 1989 p. 764 à 768). Le Tribunal administratif (actuellement la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) a ainsi repris la jurisprudence de la commission de recours en reconnaissant la qualité pour recourir aux associations à but idéal lorsqu’elles invoquaient des moyens ressortissant essentiellement à l’ordre public, notamment ceux concernant l’intégration des constructions, et que la défense des intérêts généraux en cause constituait leur but statutaire spécifique et essentiel, voire exclusif. Le tribunal a toutefois précisé que les intérêts généraux défendus par l’association devaient correspondre à l’intérêt protégé par la norme dont la violation est alléguée (arrêt TA GE.1990.9150 du 30 octobre 1992 consid 2b in RDAF 1993 p. 228).

C’est ainsi que le Tribunal administratif a reconnu à l’association MDL la qualité pour recourir contre un projet d’habitation collective à proximité d’un site construit qui avait recueilli la note *2* au recensement architectural (arrêt AC.1991.0239 du 29 juillet 1993, consid. 1). Le Tribunal administratif a également confirmé la jurisprudence reconnaissant la qualité pour recourir à l'association MDL dans le domaine de l’esthétique et de l’intégration des constructions, s’agissant d’un projet de balises à Lausanne (arrêt AC.1993.0306 du 9 janvier 1996).

d) La jurisprudence du Tribunal administratif a évolué en subordonnant la qualité pour agir d’une association à la condition qu’elle soit fondée depuis cinq ans au moins lors du dépôt du recours (arrêt AC.1993.0186 du 18 novembre 1993 in RDAF 1994 p. 137, 140). Le tribunal s’était référé à un prononcé de la commission de recours par lequel la qualité pour recourir avait été refusée à une association fondée à l’occasion de la mise à l’enquête du projet litigieux ; la commission de recours avait alors estimé que sous le couvert de termes généraux, les buts visés tendaient en réalité à la sauvegarde d’intérêts particuliers (prononcé CCRC 5180 du 10 février 1987).

e) Par la suite, l’art. 37 LJPA a été modifié le 26 février 1996 ; le critère de l’intérêt protégé par la loi applicable a été remplacé par celui de l’intérêt digne de protection. Il s’agissait pour l’essentiel d’uniformiser les règles sur la qualité pour recourir entre le droit cantonal et les objets soumis à la voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (BGC février 1996 p. 4487/4488). Le Tribunal fédéral a considéré que : « les travaux parlementaires ne permettent nullement d'affirmer de façon certaine et incontestable que le législateur ait voulu, à l'égard des associations à but idéal, conférer au nouvel art. 37 al. 1 LJPA une portée excédant celle qui est habituellement reconnue, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, au texte identique de l'art. 103 let. a OJ. » Le Tribunal administratif a ainsi modifié la jurisprudence sur la qualité pour recourir des associations à but idéal en refusant à l’association MDL le droit de recourir (voir notamment arrêt GE.1996.0025 du 27 août 1996 publié à la RDAF 1997 I p. 145, ainsi que l’arrêt AC.2002.0159 du 5 novembre 2002). Mais l’association MDL fonde sa qualité pour recourir sur l’art. 90 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS; RSV 450.11).

f) L'art. 90 LPNMS attribue aux associations d'importance cantonale, qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites, le droit de recourir contre les décisions prises en application de cette loi ; il s’agit notamment des décisions sur les plans d'affectation ou les autorisations de construire qui doivent tenir compte des impératifs de protection résultant de cette législation (arrêts AC.2007.0019 du 16 avril 2008, consid. 4b; AC.2000.0122 du 9 septembre 2004, consid. 1 ; voir art. 2 et 28 du règlement du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS et l'arrêt AC.1994.0102 du 3 mai 1995; voir aussi RDAF 1986 p. 219).

L’association MDL estime que la qualité pour recourir en application de l’art. 90 LPNMS lui avait été refusée par la jurisprudence pour le motif que son but statutaire était strictement limité géographiquement et de ce fait, ne permettait pas de lui reconnaître une importance cantonale. Elle relève que ses statuts ont été modifiés le 25 mai 2005 pour étendre le champ d’action de l’association à l’ensemble de la région lausannoise. Ce terme ne limiterait pas le champ d’activité de l’association à la seule ville de Lausanne. Son champ d’intervention s’étendrait ainsi à une région importante, non seulement en terme de surface, mais également au regard du nombre de monuments et d’ensembles historiques, ainsi que de zones et parcs de détente présents. Aussi, le périmètre de l’agglomération lausannoise ne représenterait pas moins de la moitié de la population du canton de Vaud. L’association MDL estime encore que la seule ville de Lausanne fait figure d’exception, car elle a été répertoriée comme une ville d’importance nationale au sens de l’inventaire fédéral des sites construits ; elle relève aussi l’abondance de bâtiments recensés avec une note *3* et une note *4*. L’association MDL indique enfin avoir été amenée à intervenir sur plusieurs projets d’importance cantonale situés à Lausanne, comme le projet de musée des beaux-arts à Bellerive, la reconstruction de l’ancien bâtiment du Grand Conseil et le projet de restauration de la cathédrale. L’association MDL serait d’ailleurs intervenue fréquemment hors de l’agglomération lausannoise, ce que relèveraient les bulletins de l’association « Patrimoine lausannois ». Elle aurait apporté un soutien financier à l’ouvrage réalisé sur les décors et architecture des cages d’escalier des immeubles d’habitation en Suisse romande, ainsi qu’aux démarches de l’Association pour l’inscription de Lavaux au Patrimoine mondial de l’UNESCO. La dimension cantonale de l’association MDL résulterait encore de la répartition de ses membres, puisque sur un total de 716 membres, 195 ne seraient pas enregistrés à Lausanne, soit une proportion de 30%. Elle relève encore que le bulletin de l’association « Patrimoine lausannois » paraît quatre fois par année, et qu’il est transmis non seulement à ses membres mais également aux élus cantonaux et communaux.

g) Le Tribunal administratif a reconnu à l’association « Sauver Lavaux » la qualité pour recourir en application de l’art. 90 LPNMS pour les motifs suivants. Son champ d’action dépassait largement le cadre communal pour s’étendre à l’une des plus belles régions du canton et les impératifs de protection relevaient d’une norme de rang constitutionnel (art. 6 bis) acceptée en votation populaire le 12 juin 1977 par plus de 65'000 citoyens (arrêt AC.1994.0251 du 27 septembre 1996 consid. 1b). Le Tribunal fédéral avait estimé que si une telle interprétation était certes « audacieuse », elle ne pouvait en tous les cas pas être qualifiée d’arbitraire (ATF non publié 1A.352/1996 du 30 octobre 1997). En l’espèce, il est vrai que l’association MDL présente des caractéristiques comparables à « Sauver Lavaux ». Les buts statutaires limitent le champ d’intervention des deux associations à une région géographique limitée. En outre, les dimensions de l’agglomération lausannoise sont comparables à celles de la région de Lavaux avec toutefois une population plus importante. Aussi, la richesse du patrimoine historique et culturel de la région lausannoise est attestée par l’inscription de la ville de Lausanne en qualité de site construit d’importance nationale au sens de l’art. 1er et de l’annexe à l’ordonnance concernant l’Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (OISOS ; RS 451.12). Même si l’histoire de l’association MDL et le sérieux de son engagement sont reconnus dans la sauvegarde du patrimoine historique et construit de la ville de Lausanne, la modification des statuts qui étendent le champ d’action à la région lausannoise ne suffit pas à satisfaire au critère d’importance cantonale ; la situation de l’association MDL est comparable à celle de l’Association pour la sauvegarde du pied du Jura dont le champ d’intervention est limité à une région spécifique du canton (arrêts AC.2007.0121 du 21 novembre 2008 et AC.2004.0258 du 4 mai 2006). Or, le champ d’intervention de l’association MDL reste limité à une région, qui, même si elle présente une certaine importance du point de vue de la protection du patrimoine, n’est en tous les cas pas comparable à celle de la région de Lavaux dont les impératifs de protection relèvent de la Constitution cantonale. L’adoption du nouvel art.

52 Cst-VD, accepté en votation populaire le 27 novembre 2005, et déclarant que la région de la Lutrive à Corsier est un site protégé, confirme l’importance cantonale du site et donc aussi celle de l’association qui a été à l’origine de sa protection dans les années 1970. De plus, la région de Lavaux est entrée au classement du Patrimoine mondial de l'humanité de l'UNESCO par décision du 28 juin 2007 du Comité de l’UNESCO, réuni à Christchurch en Nouvelle-Zélande, lequel a reconnu ainsi la valeur exceptionnelle et universelle de cette région. Aussi, l’arrêt AC.1994.0251 du 27 septembre 1996 reconnaissant à l’association «Sauver Lavaux» la qualité d’association d’importance cantonale au sens de l’art. 90 LPNMS, confirmé par l’arrêt AC.1995.0073 du 28 juin 1996, a été critiqué (arrêts AC.1999.0002 du 25 juin 1999 et AC.2006.0292 du 18 août 2007) et finalement, la qualité pour recourir de cette association a été reconnue en application de l’art. 52 al. 2 Cst-VD (voir les arrêts AC.2008.0292 du 12 janvier 2010, AC.2008.0291 du 19 juin 2009 et AC.2006.0292 du 10 août 2007).

Enfin, les statuts de l’association MDL étendaient déjà son champ d’action à la région lausannoise avant la modification des statuts dont elle se prévaut au mois de mai 2005. Dans un arrêt du 5 novembre 2002 (AC.2002.0159), le Tribunal administratif avait relevé les faits suivants :

« (…)

L'art. 2 des statuts du 18 juin 1968 décrit le but de l'association de la manière suivante:

"Elle a pour but de sauvegarder le patrimoine esthétique et architectural de la région lausannoise, tel qu'il est constitué par ses monuments et immeubles historiques, classés ou non (aussi bien leur intérieur que leur façade, leur toiture et leur environnement), ses ensembles, ses sites, ses zones de verdure, ses parcs et certains arbres, notamment." »

Ainsi, la modification de l’art. 2 des statuts qui serait intervenue le 25 mai 2005 ne pouvait pas porter sur l’extension du champ d’action de l’association MDL et une telle extension ne serait de toute manière pas suffisante pour lui reconnaître la qualité d’association d’importance cantonale au sens de l’art. 90 LPNMS en raison de la limitation géographique de son champ d’intervention.

h) Le droit de recourir des associations dans l'intérêt de leurs membres est reconnu, lorsque les statuts leur assignent ce but et que la majorité ou un nombre important d'entre eux sont touchés et auraient personnellement qualité pour recourir (ATF 131 I 198 consid. 2.1 p. 200; 130 II 514 consid. 2.3.3 p. 519). Mais l’association MDL ne prétend pas agir dans son intérêt propre ni dans celui de ses membres et elle ne soutient pas non plus qu’une grande partie de ceux-ci serait touchée par la décision attaquée.

3.

La constructrice et l’autorité intimée contestent aussi la qualité pour recourir du recourant Aimé Bugnon. Le recourant se prévaut à la fois de ses qualités de locataire d’une boutique louée dans le complexe d’immeubles à démolir et d’autre part de sa qualité de propriétaire de la parcelle 1'851 située à l’avenue des Bergières 22 bis.

a) La jurisprudence a reconnu la qualité pour recourir au locataire voisin, ainsi qu’à la personne occupant de manière stable un immeuble en vertu d’un contrat de confiance assimilable au contrat de bail (arrêt AC.2000.0086 du 29 novembre 2000). Le locataire voisin ou l’occupant autorisé subissent en effet les inconvénients des travaux prévus de la même manière que le propriétaire qui habiterait dans ses locaux. Ils agissent en quelque sorte aussi dans l’intérêt du propriétaire afin d’éviter les inconvénients ou nuisances qui pouvaient grever le fonds concerné (arrêt AC.2006.0237 du 30 juillet 2007 consid. 1b). En revanche, celui qui occupe un appartement sans droit n’a pas d’intérêt digne de protection à recourir contre l’autorisation de démolir le bâtiment où se trouve cet appartement (arrêt AC.2007.0266 du 10 avril 2008).

b) En l’espèce, le contrat de bail du magasin loué par le recourant Aimé Bugnon a été résilié pour le 30 septembre 2008, à la suite de quoi une convention de prêt à usage a été signée entre les parties le 8 janvier 2009. Selon cette convention, le propriétaire met gratuitement à disposition du recourant Aimé Bugnon un magasin avec arrière-boutique et WC; la convention qui prenait effet rétroactivement au 1er octobre 2008 venait à échéance le 31 mars 2009. Dès le 1er avril 2009, elle était reconductible de mois en mois et prendra fin, moyennant un mois de préavis de résiliation, à la démolition du bâtiment. Par ailleurs, par lettre du 12 novembre 2009, le Service du logement et des gérances de la ville de Lausanne a résilié le contrat de prêt à usage pour le 31 décembre 2009, de sorte que, si le recourant était au bénéfice d’une telle convention d’usage au moment du dépôt du recours, il n’a actuellement plus aucun droit d’utiliser les locaux en cause. Il est vrai que le recourant a contesté la résiliation par lettre du 2 décembre 2009.

Le tribunal constate toutefois que le délai de préavis d’un mois a été respecté par l’envoi de la lettre de résiliation du 12 novembre 2009 à l’échéance du 31 décembre 2009, de sorte qu’une éventuelle procédure judiciaire engagée pour contester cette résiliation n’aurait vraisemblablement que peu de chances d’aboutir. Dans de telles conditions, le recourant Aimé Bugnon occupe les locaux depuis le 1er janvier 2010 sans titre juridique et sans décision judiciaire l’autorisant à occuper provisoirement ces derniers, de sorte qu’il ne peut se prévaloir d’un intérêt digne de protection à contester la décision municipale.

c) Le recourant indique encore être propriétaire de la parcelle 1'851 située à proximité du Palais de Beaulieu. Toutefois, ce bien-fonds a été vendu en date du 4 novembre 2009 à Etienne Laurent, de sorte que le recourant n’est plus propriétaire de terrains dans le périmètre du Palais de Beaulieu. La qualité pour recourir ne peut dès lors lui être reconnue.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est irrecevable. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre à la charge des recourants solidairement entre eux un émolument de justice de mille francs. Par ailleurs, la Commune de Lausanne et la Fondation de Beaulieu qui obtiennent gain de cause en ayant consulté un avocat ont droit aux dépens qu’elles ont requis.