CDAP - AC.2022.0331 - 2024-02-23 - A.________, B.________/Municipalité de Montreux, C.________, D.________

1.

La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un projet et délivre le permis de construire (art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]) peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'occurrence, le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a). A propos du recours des voisins contre une autorisation de construire, la jurisprudence relative à l'art. 75 let. a LPA-VD (ou à des règles analogues du droit fédéral) retient que l'intérêt digne de protection implique que le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, de manière à exclure l'action populaire (cf. ATF 143 II 506 consid. 5.1, ATF 141 II 50 consid. 2.1, ATF 139 II 499 consid. 2.2; CDAP AC.2023.0040 du 29 mars 2023 consid. 1, AC.2021.0312 du 31 mars 2022 et les références). L'intérêt invoqué, qui peut être un intérêt de fait, doit se trouver dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation (cf. ATF 143 II 506 consid. 5.1, ATF 137 II 40 consid. 2.3 et les références). Le critère de la proximité géographique, ou du voisinage direct, fondant un rapport étroit, est en principe réalisé quand la distance entre le terrain litigieux et l'immeuble du recourant n'est pas supérieure à 100 m. Lorsque la distance est plus importante, il faut que l'atteinte soit rendue plausible en fonction des données ou des circonstances concrètes, qui doivent faire l'objet d'une appréciation globale (ATF 140 II 214 consid. 2.3; AC.2021.0312 précité et les références). S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions – bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée – atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (ATF 140 II 214 consid. 2.3; AC.2023.0040 du 29 mars 2023 consid. 1, AC.2020.0294 du 3 mai 2021 consid. 1b, AC.2019.0194 du 8 janvier 2020 consid. 1b).

Par la décision attaquée, la municipalité a autorisé, à l'intérieur d'un vaste périmètre (2,5 ha), la construction de plusieurs bâtiments et de diverses installations, dont des aménagements extérieurs. Après que la création d'un quartier d'habitation avait été décidée par les autorités communales par l'adoption d'un plan d'affectation détaillé fixant des périmètres d'implantation et des gabarits pour les bâtiments et certaines infrastructures du quartier, il aurait été possible de délivrer plusieurs permis de construire distincts ou successifs, par exemple un par bâtiment (y compris les infrastructures et aménagements extérieurs directement liés à ce bâtiment – dans le dossier mis à l'enquête publique, des plans spécifiques ont du reste été établis pour chaque bâtiment ou lot). En pareil cas, la question de la qualité pour recourir aurait alors dû être résolue, dans chaque procédure, en fonction de l'intérêt digne de protection à l'annulation du permis visé. Il y a lieu, dans la présente affaire, de résoudre également cette question de recevabilité en fonction de l'atteinte concrète invoquée par les recourants, compte tenu des éléments du projet global qui sont effectivement critiqués. C'est en effet l'acte de recours qui délimite l'objet du litige, le juge administratif devant se prononcer sur les éléments de la décision attaquée qui sont réellement contestés (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3, ATF 131 V 164 consid. 2.1; AC.2023.0060 du 4 septembre 2023 consid. 2a).

La propriété des recourants est à 100 m, ou moins, de l'emplacement des bâtiments litigieux nos 7, 8 et 11; elle est à 100 m des façades sud-ouest du bâtiment n° 10. Ils peuvent se prévaloir d'un intérêt digne de protection à contester le projet en tant qu'il prévoit la construction de ces quatre bâtiments avec les aménagements extérieurs attenants – mais pas en ce qui concerne les autres bâtiments, plus éloignés. Les recourants remplissent donc, pour cette partie du projet, les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il y a lieu, dans cette mesure, d'entrer en matière.

2.

Dans un premier moyen, en invoquant le fait que la parcelle n° 2052 est propriété de la commune, les recourants demandent que le dossier du permis de construire soit "transmis au Conseil d'Etat du canton de Vaud pour désignation d'une commune appelée à le traiter en remplacement de la Municipalité".

Les recourants ne prétendent pas qu'en octroyant le permis de construire, la municipalité ou un de ses membres auraient violé une prescription du droit cantonal relative à la récusation. Les dispositions sur la récusation sont, en principe, moins sévères pour les membres des autorités administratives et gouvernementales que pour les autorités judiciaires. L'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101) n'impose en effet pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation des autorités gouvernementales, administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux. Dans une procédure d'aménagement du territoire, les représentants d'une commune n'ont pas l'obligation de principe de se récuser lorsqu'ils statuent sur des projets de construction dont leur commune est le maître d'œuvre; ce faisant, ils poursuivent en effet des intérêts publics et n'agissent pas en fonction de leurs intérêts personnels. Par ailleurs, une demande de récusation doit en principe être dirigée contre des personnes physiques déterminées – susceptibles de connaître une situation de conflit d'intérêts privés – et non contre une autorité dans son ensemble (ces principes résultent de la jurisprudence, voir notamment ATF 140 I 326 consid. 5.2, 125 I 209 consid. 8a, 122 II 471 consid. 3b, 107 Ia 135 consid. 2b; TF 1C_657/2018 du 18 mars 2021 consid. 4.1 non publié aux ATF 147 II 319; AC.2022.0330 du 10 novembre 2023 consid. 2, AC.2022.0231 du 28 février 2023 consid. 2).

En l'espèce, on ne voit pas quelle norme d'une loi fédérale ou cantonale aurait pu prévoir que l'aménagement du territoire à Montreux soit confié, dans certaines situations, aux autorités d'une autre commune. Cela étant, il est clair, vu la jurisprudence précitée à propos des garanties minimales du droit constitutionnel, que la municipalité n'avait pas à se récuser. Ce grief formel, manifestement mal fondé, doit être rejeté.

3.

Les recourants reprochent à la municipalité d'avoir appliqué le réglementation du PPA "Les Grands Prés" sans en avoir contrôlé préjudiciellement la validité. Ils font aussi valoir que le périmètre de ce PPA aurait dû être inclus dans le plan communal des zones réservées.

Il est manifeste que le PPA, lequel est récent et règle l'urbanisation d'un secteur central (périmètre compact) de l'agglomération, n'a pas à faire l'objet d'un contrôle préjudiciel dans le cadre de la présente procédure de permis de construire. Selon un principe du droit fédéral, le contrôle incident ou préjudiciel des plans d'affectation dans le cadre d'une procédure relative à un acte d'application est exclu sauf circonstances particulières; en l'espèce, aucune exception à ce principe n'est réalisée (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1; TF 1C_208/2022 du 2 août 2023 consid. 5.1 et les références). L'argumentation des recourants à ce propos, qui invoquent l'écoulement du temps depuis 2018, n'est manifestement pas concluante.

On ne saurait reprocher à la municipalité d'avoir mal exercé son pouvoir d'appréciation en estimant, en septembre 2022, que le PPA "Les Grands Prés" était une réglementation valable que la commune n'avait pas l'intention de réviser. Le périmètre de ce PPA n'a du reste pas été inclus dans le plan des zones réservées; ce choix a été considéré comme conforme au droit fédéral, dans l'arrêt AC.2022.0330 du 10 novembre 2023, cette question n'ayant pas à être revue dans le présent arrêt. Par ailleurs, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que l'annulation du nouveau PGA, selon ses arrêts du 16 avril 2020, n'entraînait pas nécessairement l'invalidation des plans d'affectation spéciaux adoptés postérieurement à l'entrée en vigueur de la LAT, et ne condamnait pas inconditionnellement toute construction nouvelle sur son territoire (cf. TF 1C_212/2022 du 30 mars 2023 consid. 4,1C_645/2020 du 21 octobre 2021 consid. 3.4.2). En d'autres termes, il n'est pas nécessaire d'appliquer le régime de la zone réservée à l'ensemble du territoire constructible de la commune, de sorte que le PPA "Les Grands Prés" peut en principe être réalisé.

Il convient d'ajouter – même si les recourants n'invoquent pas cet argument – que l'acceptation de l'initiative communale "Sauver les Grands-Prés" (conçue en termes généraux) par le peuple le 18 juin 2023, n'a pas l'effet de mesures conservatoires au sens des art. 46 ss LATC. Cela impose en principe au conseil communal de prendre des décisions relatives à la mise en œuvre de cette initiative (art. 149 al. 1 et 6 LEDP), mais, d'après le dossier, ces décisions n'ont pas été prises en l'état. On ne peut pas déduire de ce vote populaire que l'application des règles du droit de l'aménagement du territoire (art. 15 ss, art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]) imposera, à terme, l'abrogation du PPA, puisque la pesée des intérêts prescrite par le droit fédéral n'a pas été effectuée dans le cadre du processus politique (cf. arrêt CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022).

4.

Les recourants affirment que le bruit du trafic sur les routes desservant le quartier est un élément à prendre en considération dans l'application des dispositions du droit fédéral en matière de protection contre le bruit. Ils exposent que les collectivités publiques concernées – l'Etat de Vaud et la Commune de Montreux – ne semblent pas avoir pris de mesures concrètes pour l'assainissement de la route de Chailly (route cantonale RC 734, longeant à l'est le périmètre du PPA). Or, selon eux, dans la mesure où l'on ne peut compter avec une certitude suffisante sur les mesures d'assainissement de la route de Chailly, le permis de construire devrait être refusé. Les recourants n'ont pas développé leur argumentation en réplique.

a) Ces griefs sont présentés de manière très sommaire, sans référence précise aux normes du droit fédéral ni aux données du dossier qui comportent des analyses effectuées par les experts des auteurs du projet, figurant en particulier dans le rapport "Etude mobilité" du bureau G._______ (octobre 2021) et dans le rapport "Notice d'impact sur l'environnement" du bureau F._______ (25 octobre 2021). Ces rapports concluent en substance que le quartier peut être réalisé en respectant les prescriptions de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41).

Le besoin d'assainissement de la route de Chailly n'est pas discuté par la municipalité (cf. art. 16 ss de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement [LPE; RS 814.01]). Les données figurant dans la notice d'impact, en fonction des comptages de trafic disponibles, révèlent en effet un dépassement des valeurs limites d'immission (VLI) aux abords de cette route. Cet élément est décisif pour l'application de l'art. 9 OPB intitulé "Utilisation accrue des voies de communication", qui dispose ce qui suit, en retenant deux hypothèses:

"L’exploitation d’installations fixes nouvelles ou notablement modifiées ne doit pas entraîner:

a. un dépassement des valeurs limites d’immission consécutif à l’utilisation accrue d’une voie de communication ou

b. la perception d’immissions de bruit plus élevées en raison de l’utilisation accrue d’une voie de communication nécessitant un assainissement."

Le parking souterrain du quartier, accessible à partir de deux giratoires sur la route de Chailly, est une installation fixe nouvelle. Le trafic supplémentaire sur la route de Chailly, engendré par les utilisateurs de ce parking, doit être pris en considération selon le droit fédéral mais le besoin d'assainissement de la route (deuxième hypothèse de l'art. 9 OPB) n'exclut pas la construction de l'installation: l'art. 9 let. b OPB se borne à exiger, dans la présente procédure de permis de construire – qui n'est pas une procédure d'assainissement de la route, et qui ne doit pas être formellement coordonnée avec les décisions en matière d'assainissement – que ce trafic supplémentaire n'entraîne pas, dans le voisinage, la perception d'immissions de bruit plus élevées. Les évaluations faites par l'expert des constructrices (p. 21 de la notice d'impact) démontrent que les variations ne seront pas perceptibles à proximité directe de la route (et a fortiori dans la propriété des recourants). L'exigence de l'art. 9 let. b OPB est donc respectée, ce que les recourants ne contestent du reste pas sérieusement. Le dernier rapport qu'ils ont produit – rapport du 14 octobre 2022 du bureau d'ingénieurs H._______, "PPA Les Grands Prés, Effets du projet sur le fonctionnement du réseau routier" – n'est pas déterminant pour l'application de l'art. 9 let. b OPB: l'analyse effectuée pourrait être pertinente dans une procédure concernant le réaménagement (ou l'assainissement) de la route cantonale, mais non pas dans cette procédure de permis de construire, étant donné aussi que ce bureau spécialisé ne se prononce pas sur l'application des normes topiques de l'OPB (en particulier, il ne cherche pas à démontrer qu'avec le volume de trafic qu'il prend en considération, le trafic engendré par le nouveau quartier entraînerait dans le voisinage la perception d'immissions de bruit plus élevées).

b) Cela étant, dans sa réponse, la municipalité indique ce qui a été ou sera mis en œuvre dans le but d'assainir le tronçon de la route de Chailly proche du périmètre litigieux (vitesse maximale abaissée à 50 km/h, pose d'un revêtement phonoabsorbant, réaménagement routier avec un nouveau giratoire). En évaluant les nuisances de bruit du trafic routier, avec ces mesures, l'expert des constructrices a retenu des dépassements des valeurs limites déterminantes en façade des nouveaux bâtiments projetés le long de la route de Chailly mais que certaines mesures en matière de construction ou de conception de ces façades permettraient de réduire les niveaux de bruit à des valeurs inférieures aux limites fixées par le droit fédéral.

En l'espèce, vu l'objet du litige (cf. supra, consid. 1), il y a lieu uniquement d'examiner si les exigences du droit fédéral sont respectées pour le bâtiment n° 10 car il résulte du dossier que le bruit du trafic sur les routes voisines est sensiblement moins fort à l'emplacement des bâtiments nos 7, 8 et 11 (ils font partie de la deuxième rangée de bâtiments, à l'écart de la route de Chailly). Il s'agit à ce propos d'appliquer l'art. 31 OPB, intitulé "Permis de construire dans des secteurs exposés au bruit", qui a la teneur suivante:

"1 Lorsque les valeurs limites d’immission sont dépassées, les nouvelles constructions ou les modifications notables de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, ne seront autorisées que si ces valeurs peuvent être respectées par:

a. la disposition des locaux à usage sensible au bruit sur le côté du bâtiment opposé au bruit, ou

b. des mesures de construction ou d’aménagement susceptibles de protéger le bâtiment contre le bruit.

2 Si les mesures fixées à l’al. 1 ne permettent pas de respecter les valeurs limites d’immission, le permis de construire ne sera délivré qu’avec l’assentiment de l’autorité cantonale et pour autant que l’édification du bâtiment présente un intérêt prépondérant.

3 Le coût des mesures est à la charge des propriétaires du terrain."

Comme le degré de sensibilité III est attribué à l'ensemble du périmètre du PPA (art. 5 al. 1 RPPA), les valeurs limites d'immission (VLI) sont de 65 dB(A) le jour et de 55 dB(A) la nuit (annexe 3 ch. 2 OPB). D'après la notice d'impact (p. 22), le niveau d'évaluation Lr à l'emplacement des façades les plus exposées du bâtiment 10 serait de 64 dB(A) le jour [4 dB(A) de plus que la valeur de planification (VP) de 60 dB(A)] et de 56 dB(A) la nuit [6 dB(A) de plus que la VP de 50 dB(A); il convient de rappeler ici que les VP ne sont pas déterminantes car ce sont bien les VLI qui constituent la valeur de seuil, conformément à l'art. 22 LPE]. Il faut en déduire que, selon ces calculs, les VLI ne seraient pas dépassées le jour, et dépassées de 1 dB(A) la nuit. La notice préconise, pour le respect des exigences de l'OPB, la pose d'une paroi pleine sur toute la hauteur des loggias de la façade nord, la pose d'un parapet plein de 1.20 m sur les balcons des deux façades les plus exposées au bruit (avec un plafond phonoabsorbant sous la dalle des balcons) et l'installation d'un vitrage de protection supplémentaire fixe devant les autres ouvrants (fenêtres avec chicane acoustique). Le service cantonal spécialisé (la Direction générale de l'environnement, DGE/DIREV/ARC) a donné un préavis favorable moyennant la réalisation des mesures de protection contre le bruit précitées (voir la synthèse CAMAC n° 196428). Peut-être la DGE estime-t-elle que moyennant les mesures précitées, il n'y aura pas de dépassement des VLI ni le jour ni la nuit (hypothèse de l'art. 31 al. 1 OPB), ou bien que le léger dépassement des VLI la nuit justifie qu'elle délivre son assentiment au sens de l'art. 31 al. 2 OPB (sous la forme d'un préavis favorable), compte tenu de l'intérêt public relevant de l'aménagement du territoire à créer un nouveau quartier d'habitation dans un milieu urbain (à propos de ces intérêts publics, cf. ATF 146 II 187 consid. 4.5). Il n'y a pas lieu d'examiner plus en détail ces questions, étant donné que les recourants ne présentent pas de griefs fondés sur l'art. 31 OPB et ne critiquent pas la conception ni l'implantation du bâtiment n° 10. Il suffit de retenir que, se basant sur une étude acoustique (cf. art. 5 al. 4 RPPA) ainsi que sur l'avis du service cantonal spécialisé – avec des conditions intégrées dans l'autorisation de construire (cf. p.

2 du permis) –, la municipalité a considéré que le permis de construire ce bâtiment pouvait être délivré sans violer le droit fédéral de la protection de l'environnement et qu'aucun élément du dossier, singulièrement aucun argument des recourants, ne justifie que l'on mette en doute cette appréciation. Ces griefs doivent donc être écartés.

5.

Les recourants critiquent le nouveau tracé du chemin traversant la parcelle n° 2052, permettant d'accéder à leur propriété depuis la route cantonale. D'après eux, cette modification ne serait "pas conforme à [leur] droit privé ni aux informations reçues par le passé". Une servitude de passage est en effet inscrite en faveur de leur immeuble.

La décision attaquée retient que cette voie d'accès est un chemin privé faisant l'objet de servitudes de droit privé. Les recourants ne dénoncent pas, à ce propos, la violation de règles du droit public de l'aménagement du territoire et des constructions. Du reste, s'ils entendaient critiquer la conception de ce chemin, à cause de son tracé peu rectiligne (déjà fixé dans le PPA, par la délimitation d'une aire de circulation) ou des inconvénients dus à l'utilisation de cette voie par des piétons et des cyclistes (risques de ralentissement, nécessité d'une attention accrue des automobilistes pour garantir la sécurité des utilisateurs), l'existence d'un intérêt digne de protection à contester de tels ouvrages ou aménagements serait douteuse.

Cela étant, lorsqu'il s'agit d'examiner si un bâtiment projeté dispose d'une voie d'accès suffisante, selon les exigences du droit fédéral en matière d'équipement (art. 19 al. 1 LAT), la juridiction administrative peut être amenée à se prononcer au sujet de servitudes de passage, puisqu'en vertu de l'art. 104 al. 3 LATC elle doit déterminer si "les équipements empruntant la propriété d'autrui sont au bénéfice d'un titre juridique". Or, pour le projet litigieux, la condition des voies d'accès adaptées est manifestement remplie. C'est une autre question de savoir si, à cause de la modification du tracé d'une route existante, utilisée en vertu d'un usage ou d'une servitude de passage, des voisins peuvent faire valoir des prétentions à l'encontre du propriétaire du fonds servant. Cette question relève, le cas échéant, de la compétence du juge civil. Il s'ensuit que la municipalité n'avait pas à la traiter dans le cadre de la procédure de permis de construire.

6.

Les recourants critiquent les dimensions du garage en faisant valoir que le nombre de places de parc serait insuffisant, singulièrement pour les visiteurs et les besoins des secteurs d'activités. Cela pourrait inciter des automobilistes, ne pouvant pas se garer à l'intérieur du nouveau quartier, à stationner de manière sauvage à proximité de leur propriété, le long de chemins privés.

L'art. 27 RPPA dispose que "le nombre de places de stationnement véhicules et deux-roues se calcule conformément aux normes VSS en vigueur lors de la demande de permis de construire. Les coefficients de réduction peuvent également être appliqués au logement". Comme cela ressort de la décision attaquée et de la réponse, la municipalité a appliqué les critères de la norme SN 640 281, prévoyant en l'espèce une "fourchette" de 253 à 312 places; en fixant en définitive à 245 places le nombre total, l'autorité communale a reconnu une légère carence (8 places, 3%), admissible en raison de certaines particularités du projet (mise à disposition de places Mobility, bonne offre en transports publics, parking d'échange à proximité). En s'écartant ainsi des valeurs indicatives de la norme précitée, pour des motifs objectifs, la municipalité n'a pas fait une mauvaise application de l'art. 27 RPPA. Il faut au demeurant, selon la jurisprudence, garantir une certaine liberté d'appréciation à l'autorité communale dans ce domaine (cf. TF 1C_347/2022 du 25 août 2023 consid. 3.1,1C_234/2020 du 5 février 2021 consid. 2.2; AC.2023.0189 du 12 janvier 2024 consid. 5, AC.2019.0073 du 12 novembre 2019 consid. 9 et les références). Par ailleurs, la gestion des incivilités, ou des atteintes causées par des tiers au droit de propriété sur des parcelles voisines, n'a pas à faire l'objet de mesures préventives de droit public décidées dans le cadre d'un permis de construire. Ce grief des recourants est donc mal fondé.

7.

Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté dans la mesure où il est recevable, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.

Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Etant donné que la municipalité est représentée par un avocat pour cette procédure, la Commune de Montreux a droit à des dépens, à la charge des recourants (art. 55 LPA-VD). Les sociétés constructrices, qui n'ont pas déposé de réponse ou pas mandaté d'avocat, n'ont pas droit à des dépens.