CDAP - AC.2008.0251 - 2009-05-28 - MARINI/Municipalité de La Tour-de-Peilz

1.

L'art. 45 RPE prévoit que le rapport entre la surface bâtie et la surface totale de la parcelle ne peut être supérieur à 15 % pour un bâtiment qui, comme en l'espèce, ne dépasse pas 4,5 m de hauteur sur la corniche. L'art. 59 bis al. 1 RPE, applicable à l'ensemble des zones, précise que sous réserve des art. 55 (traitant des piscines, des places de stationnement pour véhicules et des aménagements analogues) et 58 (relatif aux constructions souterraines), la surface bâtie est mesurée sur le plan de l'étage de plus grande surface, compte non tenu des terrasses non couvertes, des seuils, des perrons, des balcons et autres installations semblables. A contrario de l'art. 59 bis al. 1 RPE, on comptabilise donc dans la surface bâtie les terrasses couvertes.

En l'occurrence, la parcelle du recourant a une surface de 594 m². En application de l'art. 45 RPE, la surface bâtie maximale autorisé s'élève ainsi à 89,1 m². Or, la villa implantée sur le bien-fonds litigieux occupe déjà 89 m². La surface constructible est donc entièrement utilisée.

Le recourant ne peut rien tirer du fait que certaines surfaces couvertes (en particulier la couverture du jacuzzi) pourraient être considérées comme des dépendances. En effet, en l'absence d'une disposition spéciale du règlement communal qui les en dispenserait, les dépendances comptent dans la surface bâtie déterminante pour le coefficient d'occupation du sol (voir par ex. AC 2004.0081 du 12 novembre 2004). Or le règlement communal ne comporte aucune disposition dans ce sens. Au contraire, il précise que les dépendances et annexes comptent dans la surface bâtie (art. 57bis RPE).

2.

Le recourant a déposé diverses réquisitions de production de dossiers concernant des annexes situées sur d'autres parcelles en vue de prouver que la municipalité fait bon marché du respect du coefficient d'occupation du sol (COS) pour certains propriétaires. Il reproche à la municipalité de pratiquer une politique large en matière d'autorisation d'éléments annexes et de lui refuser injustement ce qu'elle a autorisé à d'autres propriétaires.

Le recourant invoque en somme le principe de l'égalité dans l'illégalité. On rappellera à cet égard que d'une façon générale, le principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.) l'emporte sur celui de l'égalité (art. 8 al. 1 Cst.). Un administré ne peut pas invoquer le principe de l'égalité de traitement pour bénéficier d'un traitement accordé illégalement à des tiers. En d'autres termes, il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité. Ce n’est que lorsqu'une autorité, non pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs cas, mais selon une pratique constante, ne respecte pas la loi et qu'elle fait savoir qu'à l'avenir également, elle ne respectera pas la loi, que le citoyen est en droit d'exiger d'être mis au bénéfice de l'illégalité, pour autant que cela ne lèse pas d'autres intérêts légitimes (v. en dernier lieu AC.2008.0161 du 24 avril 2009 et les réf. citées: ATF 127 I 1 consid. 3a p. 2; 126 V 390 consid. 6a p. 392; 125 II 152 consid. 5 p. 166; 122 II 446 consid. 4a p. 451/452 et les arrêts cités; AC.2006.0315 du 15 décembre 2008 ou l'ATF 1C_426/2007 du 8 mai 2008 dans la cause cantonale AC.2006.0239).

Il est exact en tout cas que le recourant lui-même a obtenu l'autorisation de construire le couvert à voitures situé au sud de sa villa alors que le coefficient d'occupation du sol est déjà épuisé par la villa elle-même. Le représentant de la commune a toutefois expliqué que cette autorisation a été délivrée avant son entrée en fonction le 1er juin 2005 et qu'elle n'aurait pas dû l'être. Quant aux autres cas cités par le recourant, ils ne sont pas non plus de nature à laisser penser que la municipalité accorde des dérogations indues pouvant constituer la pratique constante exigée par la jurisprudence citée ci-dessus. Le recourant semble perdre de vue que sa parcelle 933 est particulièrement exiguë, si bien qu'il n'est pas étonnant que la surface constructible d'autres parcelles permette l'installation de couverts plus nombreux.

Quant au cabanon de jardin situé au nord de la villa du recourant, l'autorisation dont il a bénéficié ne démontre pas non plus que la commune s'affranchirait du COS: l'art. 76 lui permet d'autoriser "à titre précaire" des constructions provisoires légères jusqu'à 5 m² de surface. Que la municipalité interprète avec largesse la notion de construction provisoire et la limite de 5 m² ne signifie pas encore qu'elle tolère de manière générale un dépassement du COS.

Le recourant cite en particulier le cas du garage sur la propriété de son voisin, au chemin des Vignes 7, mais la commune a répondu en audience que le COS du bien-fonds était respecté, la parcelle n° 940 mesurant au total 1'303 m² et comportant une habitation de 135 m² ainsi qu'un garage de 36 m². Quant aux palissades dont se plaint le recourant en rapport avec cette parcelle, elles ne concernent en rien la question de la surface constructible.

Le recourant cite ensuite le cas de la villa située au chemin des Vignes 63, où serait construite une tonnelle de jardin sur sa propriété. On ne sait pas exactement ce qui est reproché à cette tonnelle de jardin. Le recourant n'apporte en tout cas pas d'indice permettant de conclure que cette construction aurait été autorisée à tort ou que la commune n'en aurait pas tenu compte dans le calcul de la surface bâtie.

Le recourant se prévaut en troisième lieu du cas de la villa située au chemin des Bulesses 90, où auraient été construits une véranda et deux importants murs. Le représentant de l'autorité intimée a répondu en audience à ce propos qu'une enquête publique avait eu lieu et qu'un permis de construire pour jacuzzi couvert avec mur de soutènement avait été délivré. Par ailleurs, les limites de valeur du COS sont respectées selon la municipalité.

Invité en audience à indiquer s'il disposait de calculs permettant de douter du respect du COS, compte tenu notamment des surfaces disponibles en consultant le registre foncier, le recourant a indiqué qu'il avait fait des calculs mais n'en disposait pas sur place. Il a fait entendre un témoin dans le but de montrer que l'autorité communale serait mal disposée à son égard, mais ce point est sans pertinence s'agissant de la pratique communale dans l'application du COS. Dans ces circonstances, le recourant n'apporte pas d'indice concret d'une pratique des autorités communales qui lui permettrait de se prévaloir du principe de l'égalité dans l'illégalité. Il ne se justifie dès lors pas de suivre aux réquisitions de production de pièces du recourant.

3.

Le recourant fait valoir qu'il appartenait à l'autorité intimée de désigner avec précision ce qu'elle exigeait de voir démoli dans sa décision du 20 décembre 2007, alors qu'elle ne l'indiquait pas de manière compréhensible. Le fait d'avoir cherché à compléter cette décision le 14 janvier 2008 ne remédierait pas à ce vice originaire.

La décision attaquée dans la présente cause est celle du 16 septembre 2008. Elle indique clairement, à deux reprises, qu'elle concerne la couverture de la pergola et la tonnelle sur jacuzzi. On ne voit pas ce que le recourant pourrait tirer de l'imprécision des précédentes communications de l'autorité intimée. En réalité, ce grief a été repris par copier-coller du précédent recours (AC.2008.0169). Il est sans fondement.

4.

Le recourant se prévaut de sa bonne foi en exposant qu'il aurait tacitement été autorisé par l'autorité intimée à recouvrir sa pergola et que la future réglementation aurait pour conséquence la régularisation des installations.

a) On rappellera tout d'abord (v. p. ex. AC.2008.0084 du 27 novembre 2008) que le droit à la protection de la bonne foi, découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition, notamment, que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170 et les références, traduit et résumé in RDAF 2004 I, p. 881 ss).

La protection de la confiance suppose en premier lieu que l'autorité administrative ait eu un comportement (action ou omission) propre à faire naître chez l'administré une confiance qui mérite d'être protégée (Vertrauensgrundlage, cf. Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1983, p. 79 et les références citées). Le fondement de la confiance peut théoriquement consister dans la tolérance temporaire par l'autorité d'un état de fait contraire au droit. Dans un tel cas, il est toutefois admis en principe que l'inaction de l'autorité durant un certain laps de temps ne l'empêche pas d'exiger ultérieurement la mise en conformité à la loi. Autrement dit, une confiance fondée sur la seule passivité de l'autorité qui empêcherait postérieurement le rétablissement total ou partiel de la légalité n'est qu'exceptionnellement admise (cf. Weber-Dürler, op. cit., p. 228; en matière d'ordres de démolir une construction élevée sans droit, cf. Etienne Grisel, Egalité. Les garanties de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, Berne 2000, p. 589 ss). Il ne peut y avoir de situation acquise et intangible du seul fait de l'inaction de l'autorité que lorsque l'état de fait contraire au droit a duré un temps très long et que la situation tolérée ne contrevient qu'à un intérêt public de moindre importance (ATF du 9 mai 1979, ZBl 1980, p. 70, consid. 3b; cf. également arrêt du TA zurichois du 12 juin 1987, ZBl 1988, p. 261, consid. 3b).

b) Il n'est pas contesté que le permis de construire délivré "en dispense d'enquête" le 4 juillet 2005 autorise la construction d'une pergola, c'est-à-dire d'une installation constituée de poutres parallèles séparées par un espace vide. Le recourant ne prétend pas que le prospectus de couvert à voiture qui porte un timbre communal daté du même jour signifierait qu'une toiture étanche était autorisée sur la pergola. Apparemment, le recourant s'est simplement servi du bâti d'un couvert à voiture pour constituer sa pergola.

c) Le recourant a déclaré en audience qu'il avait demandé l'autorisation de couvrir la pergola de tuiles mais qu'il n'avait pas reçu de réponse. Il se serait senti en droit de le faire puisqu'il avait déjà obtenu une autorisation pour son couvert à voitures.

Aucune pièce n'établit que le recourant aurait demandé l'autorisation d'installer les tuiles avant de procéder à ce travail. De toute manière, le couvert à voitures avait fait l'objet d'un permis de construire et l'on ne voit pas pourquoi le recourant se serait senti en droit de couvrir la pergola sans en solliciter un nouveau. Il est vrai pour le surplus que la commune n'a pas répondu à la lettre du recourant du 19 avril 2006 qui demandait une dérogation autorisant la couverture de la pergola mais cette lettre faisait suite à celle de la municipalité du 5 avril 2006 qui demandait précisément l'enlèvement de cette couverture. Le recourant ne pouvait donc pas inférer du silence de la municipalité que celle-ci autorisait ce dont elle venait d'exiger l'enlèvement.

d) Le recourant a soutenu en plaidoirie qu'à l'époque où il a couvert sa pergola, la disposition du règlement cantonal énumérant les objets non assujettis à autorisation, prévue par l'art. 103 al. 2 in fine LATC, n'avait pas encore été adoptée et qu'il pouvait de bonne foi partir du principe que sa pergola serait une installation qui n'aurait pas besoin d'une autorisation.

Le droit cantonal a effectivement été modifié sur ce point. Dans la précédente teneur de l'art. 103 LATC, en vigueur depuis le 7 avril 1998, les seuls objets qui n'étaient pas assujettis à autorisation étaient les installations techniques intérieures mentionnées dans le règlement cantonal. Cette disposition était concrétisée par l'art. 68a du règlement d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1). Le législateur cantonal a modifié l'art. 103 LATC dans le but d'assouplir la loi et de ne plus exiger la procédure d'autorisation de construire pour les objets de minime importance qui n'ont pas d'impact sur le territoire et l'environnement et qui sont mentionnés dans le règlement cantonal (BGC, novembre 2005, p. 5019). Cette règle nouvelle impliquait une adaptation du règlement cantonal d'application, auquel renvoie la dernière phrase de l'art. 104 al. 2 LATC. Il est exact que cette adaptation a tardé. Au moment où le recourant a couvert sa pergola, les modifications du règlement cantonal d'application n'étaient pas encore connues. Elles n'ont été adoptées que le 6 février 2008 et sont entrées en vigueur le 1er mars 2008 (FAO no 16 du 22 février 2008, p. 3). Le nouvel art. 68a al. 2 RLATC prévoit ce qui suit:

2 Peuvent ne pas être soumis à autorisation :

a. les constructions et les installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal à proximité duquel elles se situent telles que :

– bûchers, cabanes de jardin ou serres d'une surface maximale de 8 m² à raison d'une installation par bâtiment ou unité de maisons jumelles ou groupées ;

– pergolas non couvertes d'une surface maximale de 12 m² ;

– abris pour vélos, non fermés, d'une surface maximale de 6 m² ;

– fontaines, sculptures, cheminées de jardin autonomes ;

– sentiers piétonniers privés ;

– panneaux solaires d'une surface maximale de 8 m² ;

b. les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance tels que

– clôtures ne dépassant pas 1,20 m de hauteur ;

– excavations et travaux de terrassement ne dépassant pas la hauteur de 0,50 m et le volume de 10 m³ ;

c. les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée telles que

– chenilles ou tunnels maraîchers saisonniers liés à une exploitation agricole ou horticole ne dépassant pas une hauteur de 3 m ;

– filets anti-grêle liés à une exploitation agricole déployés temporairement ;

– constructions mobilières comme halles de fête, chapiteaux de cirque, tribunes et leurs installations annexes pour 3 mois au maximum ;

– stationnement de bateaux, de caravanes et de mobilhomes non utilisés, pendant la saison morte ;

d. les démolitions de bâtiments de minime importance au sens de l'article 72d, alinéa 1, du règlement.

Le recourant soutient en somme qu'il pouvait compter échapper à la nécessité d'une autorisation sur la base de la nouvelle règle légale mais que la concrétisation réglementaire de cette dernière a tardé. Pour subtil qu'il paraisse, l'argument est probablement artificiel. En effet, le nouvel art. 103 LATC, s'il a été discuté au Grand Conseil en novembre 2005, n'a été adopté que le 5 septembre 2006 pour entrer en vigueur le 1er janvier 2007 (FAO du 24 novembre 2006). Même si le nouvel art. 68a al. 2 RLATC n'a été publié qu'en février 2008, il est peu probable que le recourant ait pu, au moment où il a couvert sa pergola à fin 2005, fonder quelque espoir que ce soit sur le nouvel art. 103 al. 2 LATC, adopté en septembre 2006. De toute manière, on ne peut guère considérer comme de minime importance une couverture de 5,5 x 4,5 m (soit 24,75 m²) qui est presque aussi large que la façade de la villa où elle s'appuie. Les installations qui tiennent dans les limites chiffrées figurant à l'art. 68a RLATC sont, sans surprise, limitées à quelques mètres carrés.

5.

Le recourant fait ensuite valoir que la pergola couverte respecterait le COS augmenté que la commune serait sur le point d'adopter et anticiperait donc sur l'évolution de la réglementation communale.

L'effet anticipé permet d'anticiper l'application du droit futur. L'effet est dit positif si le droit en préparation s'applique comme s'il était déjà en vigueur; l'effet est dit négatif si l'application du droit actuel est paralysée jusqu'à l'entrée en vigueur du droit futur (Zen-Ruffinen, Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, pp. 196, no 444; peu claire en revanche au no 446).

Le droit vaudois de la construction connaît un effet anticipé négatif des plans d'affectation qui est régi par les art. art. 77 et 79 LATC. Il ne prévoit pas d’effet anticipé positif.

De toute manière, d'après les explications du représentant de la municipalité, un premier projet de révision du RPE avait été refusé par le conseil communal en 2002 et retiré par la municipalité. En 2005, un nouveau projet de plan général d'affectation a été élaboré. Il est toujours en procédure de consultation préalable complémentaire auprès du Service du Développement Territorial. Il n'a pas encore été soumis à l'enquête publique. Le représentant de la municipalité n'a d'ailleurs pas non plus confirmé que la densification de la zone d'habitation occupée par le recourant était au programme de la future réglementation. L'adoption de cette nouvelle réglementation, dont on ignore par ailleurs le contenu, est une perspective lointaine.

6.

Le recourant invoque une violation du principe de la proportionnalité.

a) Aux termes des art. 105 al. 1 et 130 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), la municipalité est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Comme le rappelle par exemple l'arrêt AC.2008.0084 du 27 novembre 2008, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b p. 218). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 111 Ib 213 consid. 6 p. 221; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217; TA, arrêt AC.2002.0221 du 18 mai 2005, résumé in: Benoît Bovay/Denis Sulliger, Aménagement du territoire, droit public des constructions et permis de construire, Jurisprudence rendue en 2005 par le Tribunal administratif du canton de Vaud, RDAF 2006 I, p. 199 ss n° 77; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités; ATF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 6.1).

b) L’examen de la décision attaquée sous l’angle du principe de la proportionnalité implique de procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public à la suppression de la couverture sur pergola et de la tonnelle sur jacuzzi) et l'intérêt privé au maintien des ouvrages dans leur état actuel.

S'agissant de l'intérêt public au respect du COS, les arrêts rendus en la matière rappellent qu'il règle la proportion de la surface occupée par les bâtiments sur un terrain donné. Il a pour fonction de limiter l'emprise des constructions sur les parcelles en maintenant des espaces non construits de verdure autour de chaque bâtiment; il permet donc d'assurer à la fois des conditions d'aération et d'ensoleillement des bâtiments en limitant la densité de la surface construite au sol dans une zone déterminée et en maintenant une proportion de surface verte (voir notamment Jean-Luc Marti, Distance, coefficient et volumétrie des constructions en droit vaudois, Thèse Lausanne 1988, p. 151-152). Le coefficient ou l'indice d'occupation du sol assure une fonction importante d'aménagement du territoire en influençant sur la structure, la trame et la forme urbaine d'un quartier donné, et il permet aussi de définir ou de maintenir les caractéristiques du tissu bâti (voir arrêts AC.2007.0278 du 14 octobre 2008 consid. 3a ; AC.2004.0213 du 22 juin 2006 consid. 8 et AC.2004.0100 du 27 décembre 2004).

Quant à l'intérêt privé qui s'y oppose, il consiste dans la possibilité de jouir le mieux possible de la propriété considérée. Entre aussi en considération le coût de la démolition et le prix des travaux de remise en état qui pourraient en résulter.

c) En l’occurrence, même en faisant abstraction du couvert à voiture de 15 m² autorisé en 2004, on constate que l'irrégularité en cause est importante. En effet, la couverture de la pergola (24,75 m²) et l'abri sur jacuzzi (14,06 m²) augmentent de 42 % la surface bâtie autorisée de 89,1 m². Il est vrai que les installations litigieuses ne sont pas des volumes fermés, de sorte qu'on ne voit pas de réel problème d'aération, et que la couverture des surfaces aménagées en gagnant sur le jardin ne portent pas atteinte à l'ensoleillement, ni pour les voisins, ni même pour le recourant s'agissant d'ouvrages situés du côté nord. Du reste, la commune serait libre d'adopter une définition de la surface bâtie qui n'engloberait pas les terrasses couvertes, mais n'inclurait que les volumes couverts fermés (voir sur ces questions notamment l'arrêt AC 2002.0132 du 26 juin 2003). Il est vrai aussi, comme l'a fait observer le conseil du recourant durant l'inspection locale, que ces couverts ne dérangent probablement personne. Ce conseil a ajouté qu'on ne les voit de nulle part, ce qui n'est pas tout à fait exact, ainsi qu'en attestent les photos qui on pu en être prises depuis une parcelle voisine.

D'un autre côté, l'intérêt privé du recourant consiste dans la commodité que constitue une couverture fixe en dur sur sa pergola, qui abrite quasiment une salle à manger extérieure avec table et chaises de nature correspondante, sans compter quelques meubles de desserte. Le recourant invoque aussi, s'agissant de la couverture du jacuzzi, la nécessité de protéger cette installation d'une nouvelle inondation, encore que l'on puisse douter que les installations actuelles puissent suffire à évacuer les venues d'eau exceptionnelles, si celles-ci venaient à se produire à nouveau. Quant au coût d'enlèvement de la couverture de la véranda et du toit du jacuzzi, il ne s'étend guère au-delà du prix de la perte de ces matériaux, auquel s'ajouterait éventuellement la nécessité d'aménager sur la pergola une couverture amovible sous la forme d'une toile de tente analogue à celle que supporte le bâti métallique situé sur le côté est de la villa.

En définitive, l'atteinte à l'intérêt public provoquée par la couverture de la pergola et le toit du jacuzzi n'est pas considérable, mais on ne doit pas non plus négliger le risque, évoqué par le représentant de la commune, que le maintien de ces installations ne fasse surgir un flot de demandes de dérogation analogues que l'autorité communale se trouverait en peine d'endiguer. Il faut bien voir aussi que la multiplication des couverts accolés sur trois côtés de la villa du recourant, soit le couvert à voiture, la pergola et l'abri sur jacuzzi litigieux, ou encore la toile de tente posée sur une structure métallique, sans parler du cabanon de jardin, conduirait à un changement de caractère de la zone si elle se généralisait sur les parcelles voisines. En définitive, l'intérêt privé du recourant étant lui aussi relativement limité, on ne peut pas considérer que la commune aurait abusé de son pouvoir d'appréciation en faisant prévaloir la nécessité d'ordonner l'enlèvement des installations litigieuses. On rappellera que de toute manière, le recourant conserve le couvert à voitures autorisé en 2004, qui entraîne lui aussi un dépassement du COS.

7.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, aux frais du recourant, qui supportera également les dépens (art. 49 al. 1 et 55 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA; RSV 173.36).