CDAP - PE.2015.0168 - 2015-09-09 - A.X.________/Service de la population (SPOP)

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Le litige porte sur la transformation du permis F de la recourante en permis B.

a) Aux termes de l'art. 84 al. 5 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20), les demandes d'autorisation de séjour déposées par un étranger admis provisoirement et résidant en Suisse depuis plus de cinq ans sont examinées de manière approfondie en fonction de son niveau d'intégration, de sa situation familiale et de l'exigibilité d'un retour dans son pays de provenance.

Cette disposition ne constitue pas un fondement autonome pour l’octroi de l’autorisation de séjour, mais s’analyse comme un cas de dérogation aux conditions d’admission, selon l’art. 30 LEtr (arrêt du TF 2C_766/2009 du 26 mai 2010; arrêt CDAP PE.2015.0028 du 4 mars 2015 consid. 3a). Les conditions auxquelles un cas individuel d'extrême gravité peut être reconnu en faveur d'étrangers admis provisoirement en Suisse, fixées par l'art. 84 al. 5 LEtr, ne diffèrent pas fondamentalement des critères retenus pour l'octroi d'une dérogation aux conditions d'admission, au sens de l'art. 30 al. 1 let. b LEtr. Tout en s'inscrivant dans le contexte plus général de cette dernière disposition et de la jurisprudence y relative, elles intégreront néanmoins naturellement la situation particulière inhérente au statut résultant de l'admission provisoire (cf. arrêt de principe ATAF C-5769/2009 du 31 janvier 2011 consid. 4; arrêt CDAP PE.2015.0028 du 4 mars 2015 consid. 3a).

b) L'art. 31 al. 1 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA; RS 142.201), qui complète, selon son titre marginal, l'art. 30 al. 1 let. b LEtr, définit la notion de cas individuel d'extrême gravité de la manière suivante:

"Une autorisation de séjour peut être octroyée dans les cas individuels d’extrême gravité. Lors de l’appréciation, il convient de tenir compte notamment:

a. de l’intégration du requérant;

b. du respect de l’ordre juridique suisse par le requérant;

c. de la situation familiale, particulièrement de la période de scolarisation et de la durée de la scolarité des enfants;

d. de la situation financière ainsi que de la volonté de prendre part à la vie économique et d’acquérir une formation;

e. de la durée de la présence en Suisse;

f. de l’état de santé;

g. des possibilités de réintégration dans l’Etat de provenance."

L'art. 31 OASA a repris la plupart des critères développés par le Tribunal fédéral, puis par le Tribunal administratif fédéral dès 2007, sous l'empire de l'art. 13 let. f de l'ancienne ordonnance sur le séjour et l'établissement des étrangers du 6 octobre 1986 (OLE), lorsqu'il s'agissait de définir les cas de rigueur permettant d'obtenir une autorisation de séjour exemptée des mesures de limitation (v. ATF 2C_216/2009 du 20 août 2009 consid. 2.2). L'art. 31 al. 5 OASA précise que si le requérant n'a pu, jusqu'à présent, exercer une activité lucrative en raison de son âge, de son état de santé ou d'une interdiction de travailler en vertu de l'art. 43 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31), il convient d'en tenir compte lors de l'examen de sa situation financière et de sa volonté de prendre part à la vie économique (al. 1 let. d). Sur ce point, la jurisprudence retient que la détention d'un permis F n'est pas un obstacle en soi à une intégration professionnelle en Suisse; le titulaire d'un tel permis ne saurait par conséquent prétendre à l'octroi d'un permis B au seul motif qu'il éprouve des difficultés à trouver du travail (arrêts PE.2011.0038 du 4 juillet 2011 consid. 4a; PE.2010.0269 du 22 février 2011 consid. 5a). Au demeurant, une intégration particulièrement réussie, qui pourrait justifier l'octroi d'un permis B, suppose précisément une insertion dans le monde du travail et la capacité pour l'étranger d'être financièrement autonome (arrêts PE.2013.0115 du 30 septembre 2013; PE.2006.0661 du 27 avril 2007 consid. 4b).

Conformément à l'art. 4 de l'ordonnance du 24 octobre 2007 sur l'intégration des étrangers (OIE; RS 142.205), les critères permettant d'apprécier le degré d'intégration d'un étranger sont les suivants: le respect de l'ordre juridique, le respect des valeurs de la Constitution fédérale (let. a), l'apprentissage de la langue parlée sur le lieu de domicile (let. b), la connaissance du mode de vie suisse (let. c), la volonté de prendre part à la vie économique et d'acquérir une formation (let. d). Les connaissances linguistiques requises doivent permettre à l’étranger de se faire comprendre dans les situations de la vie quotidienne (par exemple dans les relations avec les autorités du marché du travail, avec un enseignant en charge de ses enfants, avec les services d'orientation professionnelle ou lors d'une consultation médicale). L'étranger peut comprendre et utiliser des expressions familières et quotidiennes ainsi que des énoncés très simples qui visent à satisfaire des besoins concrets. Il peut se présenter ou présenter quelqu'un et poser à une personne des questions la concernant. Il peut communiquer de façon simple si l'interlocuteur parle lentement et distinctement et se montre coopératif. Comme exigence minimale, il faut se référer au niveau A1 du Cadre européen commun de référence pour les langues (Directive du SEM I. Domaine des étrangers, version du 1er juillet 2015, n. 5.6.4.1.2).

Selon la jurisprudence relative à l'ancien art. 13 let. f OLE, des motifs médicaux peuvent, selon les circonstances, conduire à la reconnaissance d'un cas de rigueur lorsque l'intéressé démontre souffrir d'une sérieuse atteinte à la santé qui nécessite, pendant une longue période, des soins permanents ou des mesures médicales ponctuelles d'urgence, indisponibles dans le pays d'origine, de sorte qu'un départ de Suisse serait susceptible d'entraîner de graves conséquences pour sa santé. En revanche, le seul fait d'obtenir en Suisse des prestations médicales supérieures à celles offertes dans le pays d'origine ne suffit pas à justifier une exception aux mesures de limitation. De même, l'étranger qui entre pour la première fois en Suisse en souffrant déjà d'une sérieuse atteinte à la santé ne saurait se fonder uniquement sur ce motif médical pour réclamer une telle exemption (ATF 128 II 200 consid. 5.3 p. 209 et les références citées).

c) Par ailleurs, une autorisation de séjour ne peut être octroyée en présence d'un motif de révocation d'une autorisation. En particulier, l'art. 62 let. e LEtr permet à l'autorité compétente de révoquer une autorisation de séjour si l'étranger lui-même ou une personne dont il a la charge dépend de l'aide sociale. Jusqu'au 31 décembre 2007, l'ancienne loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers du 26 mars 1931 (LSEE) prévoyait qu'un étranger pouvait être expulsé de Suisse ou d'un canton si lui-même, ou une personne aux besoins de laquelle il était tenu de pourvoir, "tombait d'une manière continue et dans une large mesure" à la charge de l'assistance publique (art. 10 al. 1 let. d LSEE). Sur la base de cette disposition, le Tribunal administratif puis la Cour de droit administratif et public ont considéré que la dépendance de l'assistance publique faisait obstacle à toute transformation d'un permis F en permis B (voir notamment arrêt PE.2013.0429 du 25 mars 2014). L'actuel art. 62 let. e LEtr, qui prévoit expressément que la dépendance de l'assistance publique constitue un motif de révocation de l'autorisation de séjour, impose de s'en tenir à la jurisprudence précitée (arrêts PE.2010.0258 du 2 novembre 2010 consid. 2; PE.2008.0350 du 30 juin 2009 consid. 4a).

Ce n'est que dans quelques très rares cas que la jurisprudence a admis que des personnes pouvaient se voir délivrer une autorisation de séjour pour cas d'extrême gravité, malgré leur dépendance de l'aide sociale. Tel a ainsi été notamment le cas pour une mère, veuve, à l'état de santé déficient, sans formation professionnelle et élevant deux enfants (arrêt PE.2001.0392 du 15 avril 2002); pour une mère, veuve, sans formation professionnelle mais travaillant à 80 % et pour ses quatre enfants, dont deux d'entre eux présentaient des difficultés de santé (arrêt PE.2008.0099 du 30 juin 2008); pour une mère, divorcée et incapable de travailler en raison de son état de santé, de même que pour son fils aîné, handicapé placé à demeure dans une institution (arrêt PE.2010.0162 du 30 septembre 2010); ainsi que pour une famille dont la mère était invalide à 100% et le père devait prendre en charge l'éducation des quatre plus jeunes enfants, dont l'un était considérablement atteint dans sa santé (arrêt PE.2011.0070 du 27 juin 2011).

3.

a) En l'occurrence, la recourante est arrivée en Suisse en 2003 alors qu'elle était âgée de 54 ans. Elle y vit depuis plus de douze ans. Le simple fait pour un étranger de séjourner en Suisse pendant plusieurs années, y compris à titre légal, ne permet toutefois pas d'admettre un cas personnel d'extrême gravité sans que n'existent d'autres circonstances tout à fait exceptionnelles à même de justifier l'existence d'un cas de rigueur (voir arrêt du TAF C-835/2010 du 13 novembre 2012 consid. 6.1). La recourante ne saurait ainsi tirer parti de la seule durée de son séjour en Suisse pour bénéficier d'une autorisation de séjour en application de l'art. 84 al. 5 LEtr. Cela étant, en présence d'un séjour particulièrement long en Suisse, comme en l'espèce, les exigences posées aux critères d'appréciation du cas de rigueur doivent être assouplies (arrêt du TAF C-1136/2013 du 24 septembre 2013 consid. 6.1).

La recourante se prévaut d'un casier judiciaire vierge et de l'absence de poursuites ou d'actes de défaut de biens. A cet égard, il y a lieu de rappeler que l'on peut légitimement attendre d'un étranger qu'il ait adopté un comportement irréprochable et se soit adapté à son nouveau milieu après un séjour prolongé sur le territoire suisse (cf. arrêt du TAF C-757/2010 du 15 novembre 2011 consid. 7.3). Ainsi, si une inscription au casier judiciaire ou des actes de poursuites sont des éléments plaidant à l'encontre de la personne concernée, leur absence ne conduit pas à admettre une intégration particulièrement remarquable.

La recourante n'a jamais exercé d'activité lucrative. On ne peut toutefois pas lui en tenir rigueur compte tenu de son âge, du fait qu'elle n'avait ni d'expérience professionnelle ni de formation, qu'elle ne maîtrisait pas la langue française et qu'elle a consacré ses efforts aux soins prodigués à son époux. Par ailleurs, il semblerait que son état de santé ne le lui permettait pas. Pour les mêmes motifs, on ne saurait non plus retenir que sa dépendance à l'aide sociale (à hauteur d'un montant de 115'024 fr. 70) lui soit imputable. Ces éléments ne pèsent donc pas en sa défaveur.

Cela étant, il n'y a guère d'élément d'intégration véritablement positif à mettre au crédit de la recourante. Depuis son arrivée en Suisse, la recourante n'a suivi aucun cours de français et ne parvient pas, pourtant après plus de douze ans passés ici, à communiquer dans cette langue sans l'aide d'un interprète. De plus, elle ne fait valoir aucun lien hors de sa famille ou de sa communauté ethnique. Les arguments invoqués par la recourante ne justifient pas un tel confinement. En particulier, la recourante affirme en vain qu'elle était la seule personne qui pouvait s'occuper de son mari malade et lui procurer les soins d'hygiène indispensables; en dépit du certificat médical du 11 mars 2015 produit par la recourante, ces déclarations ne sont pas de nature à justifier qu'elle n'ait pas essayé d'apprendre la langue du pays dans lequel elle vit. En effet, il ne ressort pas du dossier que feu son époux nécessitait une présence auprès de lui constamment, sans compter que le décès de son époux est intervenu en 2012, il y a trois ans. Rien n'empêchait dès lors la recourante de prendre quelques heures de cours de langue par semaine, ce qui lui aurait permis également de mieux connaître le mode de vie suisse. De même, ni l'état de santé de la recourante - qui au demeurant ne doit pas être minimisé -, ni son parcours scolaire limité ne l'empêchait de faire un certain effort afin de s'intégrer en Suisse. Ainsi, force est de retenir qu'en dépit des nombreuses années passées en Suisse, l'intégration de la recourante est très peu poussée.

Partant, la Cour est amenée à conclure que la recourante ne peut à l'évidence pas se prévaloir d'une intégration réussie.

b) S'agissant de la notion d'exigibilité d'un retour dans son pays de provenance ("Zumutbarkeit einer Rückkehr in den Herkunftsstaat" dans le texte allemand) d'un étranger admis provisoirement telle que mentionnée à l'art. 84 al. 5 LEtr, il y a lieu de noter préalablement qu'elle n'est pas identique à la notion d'exigibilité de l'exécution du renvoi ("Zumutbarkeit des Vollzugs der Wegweisung" en allemand) telle qu'elle apparaît à l'art. 83 LEtr. En effet, il faut distinguer, selon la nature du statut de la personne concernée, les personnes visées par l'art. 84 al. 5 LEtr – qui sont par essence au bénéfice d'une admission provisoire, c'est-à-dire d'une mesure qui suspend, du moins temporairement, l'exécution du renvoi pour l'un des motifs relevant de l'art. 83 LEtr, y compris celui relatif à l'inexigibilité de l'exécution du renvoi – et celles visées par l'art. 83 LEtr, dont l'examen du cas déterminera précisément si elles doivent ou peuvent être mises au bénéfice d'une admission provisoire (arrêt TAF C-5555/2012 du 9 juillet 2014 consid. 6.3.2).

Contrairement à certains avis de doctrine (cf. Ruedi Illes, Vorläufige Auf-nahme, in: Caroni/Gächter/ Thurnherr [éd.], Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Auländer (AuG), Berne, 2010, no 29 ad art. 84 p. 813; Peter Bolzli in: Spescha/Thür/Zünd/Bolzli [éd.], Migrationsrecht, 3ème éd., 2012, n° 11 ad art. 84 p. 204), on ne saurait partir du principe que la question de l'exigibilité du retour dans le pays de provenance ne se pose par définition pas s'agissant d'une personne admise provisoirement. Même si cela semble être le cas actuellement, puisqu'aucun élément du dossier ne permet de considérer que la recourante soit susceptible d'être prochainement l'objet d'une procédure relative à la levée de son admission provisoire, il ne peut pas pour autant être totalement exclu qu'une telle procédure soit intentée un jour, compte tenu des motifs pour lesquels l'intéressée a été admise provisoirement en Suisse (arrêt TF C-5555/2012 du 9 juillet 2014 consid. 6.3.2).

En l'occurrence, la recourante est arrivée en Suisse alors qu'elle était âgée de plus de 50 ans. Elle a donc passé dans sa patrie toute son enfance, sa jeunesse et la plus grande partie de sa vie d'adulte. Il est dès lors indéniable qu'elle possède encore des attaches socioculturelles avec le Kosovo. Il ressort au demeurant du dossier que la recourante a demandé à plusieurs reprises des visas de retour pour se rendre un mois au Kosovo, notamment en 2008, 2009, 2010 et 2014. Selon le recours, elle y a fait "environ trois voyages, dont une fois pour enterrer son mari et une autre fois pour y faire une cure dans un centre de santé". Sous cet angle, il serait ainsi envisageable d'attendre de la recourante qu'elle se réadapte à sa vie au Kosovo.

Cela étant toutefois, les problèmes de santé dont souffre la recourante et qui lui ont permis d'obtenir un livret F (cf. extrait de l'arrêt du TAF, let. A supra) semblent toujours actuels, ce qui pourrait compromettre l'exigibilité de son renvoi.

Quoi qu'il en soit, la question de l'inexigibilité du retour de la recourante au Kosovo en tant que condition d'octroi d'une autorisation de séjour au sens de l'art. 84 al. 5 LEtr souffre de demeurer indécise, dès lors qu'une telle autorisation doit de toute façon être refusée pour les motifs qui suivent (consid. 4).

d) Sous l'angle des relations familiales, la recourante est veuve et ses enfants et petits-enfants vivent en Suisse. En tout état de cause, le refus de délivrer une autorisation de séjour fondée sur l'art. 84 al. 5 LEtr n'empêche nullement le maintien de relations familiales, puisque la recourante est autorisée à poursuivre son séjour en Suisse au titre de l'admission provisoire. Dans ces circonstances, on ne saurait considérer qu'il y ait une violation de garanties conventionnelles et constitutionnelles (arrêt du TAF C-835/2010 du 13 novembre 2012 consid. 7; C-757/2010 du 15 novembre 2011 consid. 8.2).

4.

Compte tenu de ce qui précède et procédant à une pesée de tous les éléments en cause, la Cour est amenée à constater que nonobstant la situation difficile de la recourante (problèmes de santé importants, manque de formation et d'éducation, etc.), il n'en demeure pas moins qu'il est attendu de tout étranger résidant durablement en Suisse qu'il fasse preuve d'un minimum de volonté d'intégration. Or en l'espèce, la recourante n'a pas démontré de tels efforts, dès lors qu'elle n'a même pas suivi les cours de français. Par ailleurs, la question de l'exigibilité du retour et celle du maintien des rapports familiaux tissés en Suisse ne sont pas déterminants dans ces circonstances puisque la recourante peut continuer à demeurer sur le sol suisse au bénéfice de son permis F.

Au regard de ces éléments, le SPOP n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en niant l'existence d'un cas de rigueur.

Enfin, force est de souligner que la recourante a tout le loisir de prendre des mesures et de démontrer sa volonté de s'intégrer en Suisse hors de sa famille ou de sa communauté ethnique par des actes concrets et de déposer ensuite une nouvelle demande d'octroi de permis B si elle le souhaite.

5.

a) Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté.

b) Les frais de justice, arrêtés à 600 fr., devraient en principe être supportés par la recourante qui succombe (art. 49 LPA-VD). Toutefois, dès lors que cette dernière a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire concernant les frais, ceux-ci seront laissés provisoirement à la charge de l'Etat (art. 122 al. 1 let. b du code de procédure civile du 19 décembre 2008 – CPC; RS 272 -, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD).

La recourante est rendue attentive au fait qu'elle est tenue de rembourser le montant ainsi avancé dès qu’elle sera en mesure de le faire (art. 123 al. 1 CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il incombe au Service juridique et législatif de fixer les modalités de ce remboursement (art. 5 RAJ).

c) Vu le sort du recours, la recourante n’a en outre pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 et 56 al. 3 LPA-VD).