JTAPI/1004/2024

1.

Monsieur A______ est propriétaire de la parcelle n° 1______ de la commune de B______ (ci-après : la commune), d’une superficie de 12'603 m2.

2.

Cette parcelle, sise en zone agricole, est pour très grande partie inventoriée comme surface d'assolement. Plusieurs bâtiments et installations y sont érigés, dont une habitation à un logement.

3.

Dans le cadre d'une requête en désassujettissement, au sens de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR - RS 211.412.11), une collaboratrice du département du territoire (ci-après : DT ou le département) s'est rendue sur la parcelle, le 9 juin 2022, en présence d’un représentant de la régie Edouard Brun & Cie SA ainsi que du représentant du propriétaire. A cette occasion, il a été constaté que deux constructions avaient été réalisées sans autorisation, soit un portail en métal d'environ 3 mètres de longueur et 2 mètres de hauteur, comprenant deux battants et un portillon piéton ainsi qu'une clôture en métal d'environ 1,5 mètres de hauteur et 210 mètres de longueur

4.

Par décision du ______ 2022, le département a ordonné à M. A______ le rétablissement d’une situation conforme au droit d'ici au 2 septembre 2022 en procédant à la suppression du portail et de la clôture érigés sans droit ainsi qu'à la remise en état du terrain naturel. Un dossier d’infraction (I 2______) avait été ouvert et le prononcé d’une sanction administrative restait réservé. Il était précisé que s’il estimait que son droit d’être entendu n’avait pas été totalement respecté, il lui était loisible de leur faire part par écrit et dans un délai de 10 jours de tout complément d’explications et/ou d’observations quant aux faits présentement relevés. La décision pouvait également faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal) dans les trente jours. Le rapport photographique établi suite à la visite sur place ainsi qu’un plan de situation étaient joints.

5.

Par lettre du 25 août 2022, M. A______, sous la plume d’un conseil, a requis un délai au 1er septembre 2022 pour communiquer des compléments d'information et/ou ses observations.

6.

Par courriel du 7 septembre 2022, le propriétaire a exposé son point de vue et invité le département à surseoir à l'exécution de l'ordre donné le ______ 2022 jusqu'au départ des occupants de la maison érigée sur sa parcelle ou à la vente de celle-ci. Il ne contestait pas, à priori, le bienfondé de la décision du ______ 2022. Ses locataires avaient toutefois acheté une maison à B______, livrable en mars/avril 2024, et ne pourraient quitter leur domicile avant le printemps 2024. Or, la suppression du portail et de la clôture avant leur départ impliquerait des risques notables, pour leur sécurité, celle de leur fils et celle de leur chien.

7.

Le 13 septembre 2022, le département a informé M. A______ qu'il n'entendait pas donner suite à sa demande mais qu'il acceptait de reporter le délai d'exécution au 30 septembre 2022. Les preuves attestant de la bonne et totale exécution de son ordre devaient lui être transmises dans ce délai.

8.

Par acte du 14 septembre 2022 (cause A 3______), agissant sous la plume de son conseil, M. A______ a formé recours auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal) contre la décision du ______ 2022, concluant à son annulation, sous suite de dépens ; subsidiairement, à ce que le délai imparti pour procéder à la suppression et l'évacuation du portail et de la clôture ainsi qu'à la remise en état du terrain naturel soit reporté au départ des locataires actuels, mais au plus tard au 30 juin 2024. Préalablement, il a requis un délai pour compléter son recours. La décision violait son droit d’être entendu. En effet, le dossier d'infraction ouvert par le département avait pour but de régler la question des éléments supposément litigieux. Or, dans la même décision, ce dernier avait ordonné d'évacuer lesdits éléments sans à aucun moment l’interpeller à ce sujet. Subsidiairement, le délai fixé pour la remise en conformité était irraisonnablement bref et ne tenait pas compte des spécificités du cas d’espèce, soit en particulier des risques pour la sécurité de ses locataires, compte tenu notamment du fort trafic sur la D______.

9.

Le 17 octobre 2022, M. A______, sous la plume de son conseil, a transmis son complément de recours, exposant, en substance, que son locataire, qui vivait à Genève sous le statut de diplomate, devait pouvoir bénéficier de certains critères de sécurité et que l’ordre du département était disproportionné, ne faisant valoir aucun intérêt prépondérant du point de vue de la protection de la nature et du maintien de la surface agricole et ne tenant pas compte des intérêts allégués au maintien des installations litigieuses jusqu’au printemps 2024. Il a joint un chargé de pièces dont un courriel de ses locataires du 8 septembre 2022 attestant de la nécessité du maintien, pour leur sécurité, des constructions litigieuses.

10.

Dans ses observations du 17 novembre 2022, le département a conclu au rejet du recours, sous suite de frais et dépens. Il a transmis son dossier. Aucune violation du droit d'être entendu n’était à déplorer, le recourant ayant pu s'exprimer sur les faits pertinents retenus par la décision contestée lors de la visite des lieux du 9 juin 2022. Le rapport établi contenait de surcroît les déclarations faites par son représentant à cette occasion. Malgré la prolongation du délai, il n’avait enfin pas exercé son droit à compléter ses observations, ce qui démontrait que son droit d'être entendu avait été pleinement exercé. En tout état, une telle violation pourrait être réparé dans le cadre de la présente procédure. Pour le surplus, le recourant ne contestait pas l'ordre de remise en état en lui-même mais le délai dans lequel il devait être réalisé, se prévalant de la sécurité de ses locataires. Or, en l’espèce, le délai octroyé était proportionné étant relevé que les installations litigieuses apparaissent aisément démontables. Les motifs invoqués par le recourant relevaient de la pure convenance personnelle qui ne saurait bénéficier d'un poids prépondérant dans la pesée des intérêts en jeu. Admettre dans un tel cas une prolongation du délai irait à l'encontre de la sécurité du droit et favoriserait les comportements dilatoires. De jurisprudence constante, la préservation des zones agricoles revêtait enfin un intérêt public majeur. Il a joint un chargé de pièces, dont un nouveau courriel de ses locataires, et ses annexes, du 17 octobre 2022 faisant état des risques encourus en cas de suppression des constructions litigieuses (important trafic sur la D______, notamment de véhicules agricoles, cambriolages, obligation de devoir attacher leur chien toute la journée etc...).

11.

Dans le délai prolongé pour sa réplique, le recourant a persisté intégralement dans ses conclusions, insistant sur le caractère disproportionné de la remise en conformité immédiate. Une tolérance, limitée dans le temps, devait lui être accordée.

12.

Dans sa duplique du 30 janvier 2023, le département a relevé que les conditions d’un délai de remise en état plus long et/ou d’une tolérance n’étaient manifestement pas remplies en l’espèce, s’agissant qui plus était de constructions érigées en zone agricole et largement amorties.

13.

Par écritures spontanées des 8 et 10 février 2023, le recourant a contesté que les constructions litigieuses seraient largement amorties, ayant été érigées entre 2012 et 2015, pour assurer la sécurité élémentaire des habitants. Il a joint des photographies de la parcelle prouvant que les barrières et le portail n’étaient pas présents en 2010 ainsi qu’un courrier d’une régie du 1er septembre 2010 faisant état de problèmes de sécurité en lien avec la présence de sangliers sur la parcelle, durant la nuit.

14.

Par jugement du ______ 2023 (JTAPI 4______), le tribunal a rejeté le recours. Le recourant avait pu s'exprimer sur les faits pertinents retenus par la décision contestée lors de la visite des lieux du 9 juin 2022, puis par courriels de son conseil des 25 août et 7 septembre 2022, indiquant notamment qu’il ne contestait pas l'ordre de remise en état en lui-même, mais le délai dans lequel il devait être réalisé. Il avait également pu se déterminer sur la décision litigieuse et produire toutes pièces utiles dans le cadre de la présente procédure. Partant, même si la manière de procéder du département, au regard du droit d’être entendu, interpelait, la question de son éventuelle violation pouvait demeurer indécise dès lors que, le cas échéant, elle avait pu être réparée dans le cadre de la procédure devant le tribunal. Au fond, l’ordre de remise en état était conforme au droit. De même, le délai imparti pour le rétablissement d’une situation conforme au droit, initialement de 45 jours, puis de deux mois et demi après prolongation, apparaissait parfaitement proportionné et adapté si l’on considérait les éléments à évacuer, soit un portail et une clôture.

15.

Par acte du 16 mai 2023, sous la plume de son conseil, M. A______ a recouru contre ce jugement auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative), concluant principalement à l’annulation de la décision ; subsidiairement, au report du délai au 30 juin 2024 pour supprimer et évacuer le portail, la clôture ainsi que pour la remise en état du terrain. Son droit d’être entendu avait été violé dans la mesure où il n’avait pas été interpelé par le département avant le prononcé de la décision. Ce dernier lui avait offert la possibilité de s’exprimer après la prise de la décision. C’était à tort que le tribunal avait laissé cette question indécise et considéré qu’une violation aurait été réparée. La validité de l’ordre de remise en état n’avait pas été examinée à satisfaction de droit par le tribunal. Il avait exposé, sans être contredit, que tant le garde-faune que la commune lui avaient vivement suggéré, dès 2010, d’apposer des clôtures électrifiées tout autour de la parcelle pour la sécuriser, lui laissant ainsi penser que la mesure était licite et adéquate.

16.

Le département a conclu au rejet du recours. Le jugement du tribunal était fondé et il n’entendait pas repousser la date de la remise en état.

17.

Dans sa réplique, le recourant a persisté dans ses conclusions.

18.

Par arrêt du 12 septembre 2023 (ATA 5______), la chambre administrative a admis le recours et annulé le jugement du tribunal (JTAPI 4______) ainsi que la décision du département du ______ 2023. La façon de procéder du département, par laquelle la notification d’une décision valait dies a quo tout à la fois des délais de recours et d’exercice du droit d’être entendu violait gravement la définition même dudit droit. Au vu de la gravité de la violation, du fait que l’autorité de recours ne disposait pas de la compétence d’apprécier l’opportunité de la décision attaquée, celle-ci était annulée et le dossier retourné au DT afin qu’il examine notamment l’opportunité d’éviter une procédure en justice par une discussion entre les parties, après éventuel apport par le recourant de documents complémentaires quant à la date précise du départ des locataires et l’examen attentif du bien-fondé d’une éventuelle solution consensuelle, voire qu’il octroie au propriétaire un délai pour que celui-ci puisse exercer son droit d’être entendu avant qu’une décision ne soit prise.

19.

Le 1er décembre 2023, le département a invité M. A______ à fournir toutes les informations relatives à la date de départ de ses locataires, ainsi que ses observations sur le rapport d’infraction établi le ______ 2022.

20.

Par courrier du 19 janvier 2024, dans le délai prolongé par le département, M. A______ a fait parvenir ses observations. La maison acquise par ses locataires serait livrée en août 2024, voire courant septembre 2024. Les installations litigieuses avaient été construites entre 2012 et 2015, soit en même temps que l’implantation d’imposants hangars agricoles en face de sa parcelle, à moins de dix mètres de cette dernière. Ces constructions agricoles impliquaient une activité très dense de véhicules et autre engins imposants. L’installation litigieuse n’était donc pas liée à un intérêt de pur confort. Compte tenu des circonstances, un ordre de remise en état, à savoir un ordre de suppression du portail et de la clôture, ne lui paraissait pas valable. Cependant, pour éviter une nouvelle procédure judiciaire, il se tenait à disposition du DT afin qu’une décision concertée, respectant les intérêts de chacun, puisse être trouvée.

21.

Par décision du ______ 2024, le département a ordonné à M. A______ de rétablir une situation conforme au droit d’ici au 5 avril 2024 en procédant à la suppression du portail et de la clôture érigés sans droit, ainsi qu’à la remise en état du terrain naturel. S’il souhaitait tenter de régulariser la situation, il lui était loisible, dans le même délai, de requérir une autorisation de construire en procédure définitive (DD) complète et en bonne et due forme, par le biais d’un mandataire professionnellement qualifié.

22.

Par acte du 18 avril 2024, sous la plume de son conseil, M. A______ a interjeté recours contre cette décision auprès du tribunal, concluant principalement, sous suite de frais et dépens, à son annulation ; subsidiairement, il a conclu à son annulation en tant qu’elle lui ordonnait le rétablissement d’une situation conforme au droit, à savoir la suppression du portail et de la clôture ainsi que la remise en état du terrain naturel, au 5 avril 2024 ; cela fait et statuant à nouveau, à ce que le délai imparti pour procéder à ces suppression et remise en état soit reporté au départ des locataires, mais au plus tard au 30 septembre 2024. Pour rappel, les hangars agricoles sis sur la parcelle d’en face impliquaient une activité très dense et la D______, sur laquelle se trouvait l'habitation, était très fréquentée, principalement par d’imposantes machines agricoles. Depuis 2010, des problèmes de sécurité au motif de la présence, durant la nuit, de sangliers étaient en outre avérés. Le garde-faune de l’office cantonal de l'agriculture et de la nature (ciaprès : OCAN ou l'office) lui avait alors suggéré d’installer des clôtures électriques autour de la parcelle habitée, au motif qu’il s’agissait de la seule solution pour protéger l’habitation et ses occupants. La décision du département apparaissait disproportionnée. Les intérêts privés au maintien des installations l'emportaient manifestement sur l'intérêt public visant à ordonner la suppression et l'évacuation du portail et de la clôture ainsi que la remise en état du terrain naturel. Il ne s'agissait pas d'une installation de pur confort. En effet, la suppression de la clôture et du portail engendrerait des difficultés patentes pour les locataires. Notamment, ces derniers auraient l'obligation d'attacher leur chien durant toute la journée impliquant par-là même une maltraitance animale. Il leur faudrait par ailleurs mettre en place une surveillance accrue de leur enfant, sauf à lui interdire de jouer dans le jardin. En tout état de cause, l'ordre engendrerait une situation dangereuse pour les habitants. De plus, le principe dit de la séparation du bâti et du non-bâti ne présentait en l'espèce aucune application concrète, en tant que les installations litigieuses étaient érigées sur une parcelle bâtie, à quelques mètres de hangars agricoles, eux-mêmes

cernés par une clôture et un portail. Un transport sur place serait de nature à démontrer que la légitime protection de la séparation entre le bâti et le non-bâti était reléguée, en l'espèce, au seul stade du principe général. Si, par impossible, le tribunal devait admettre la validité de l'ordre de remise en état, le délai pour procéder à la suppression des installations ainsi qu'à la remise en état du terrain naturel, devrait être reporté au départ des locataires. De ce point de vue, une tolérance, limitée dans le temps paraissait était envisageable et proportionnée, étant rappelé que les locataires partiraient en août 2024 au plus tard. Après leur départ, il était en outre hautement vraisemblable qu'une autre famille vienne s'installer dans la maison.

23.

Dans ses observations du 21 juin 2024, le département a conclu au rejet du recours, sous suite de frais et dépens. Il a transmis son dossier. Le recourant ne pouvait être suivi lorsqu’il affirmait que le principe de la bonne foi avait été violé, dans la mesure où un garde-faune et la commune lui auraient suggéré d'installer une clôture autour de sa parcelle. Une telle affirmation ne permettait pas de lui imputer un quelconque comportement contradictoire. Par ailleurs, la préservation des zones agricoles et la distinction fondamentale entre espace bâti et non-bâti revêtaient un intérêt public majeur. Ensuite, comme déjà invoqué dans la précédente cause, les motifs de sécurité invoqués par le recourant n’étaient pas de nature à contrecarrer l’intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une clôture destinée à protéger les lieux des animaux sauvages ou d'intrus n'était pas conforme à la zone agricole, de sorte qu'elle devait être évacuée. La proportionnalité d’une telle mesure avait en outre été confirmée. Enfin, la demande subsidiaire du recourant de report du délai de remise en état au départ des locataires devait être rejetée dans la mesure où cette demande n’était pas de nature à annuler ou réformer la décision litigieuse. En effet, selon les informations fournies par le recourant, cette circonstance serait probablement satisfaite au moment où le jugement serait rendu.

24.

Le recourant a répliqué le 16 juillet 2024, sous la plume de son conseil. Il persistait dans les termes et conclusions de son recours. Pour le surplus, la jurisprudence fédérale citée par l’autorité intimée relevait le caractère illicite d’une clôture sise en zone agricole qui n’avait pour objectif que de protéger les lieux d’animaux sauvages ou d’intrus. Du fait que les deux hangars agricoles sis sur la parcelle impliquaient une activité dense et le passage de machines, les installations litigieuses étaient également destinées à protéger l’intégrité physique des occupants de la maison. Dans ces circonstances, la sécurité des habitants était impérative et ne pouvait être reléguée au second plan par rapport au principe de préservation des zones agricoles. Cela était d’autant plus vrai que le principe de séparation entre bâti et non-bâti n’avait aucune applicabilité en l’espèce, au vu des constructions agricoles qui se trouvaient à quelques mètres seulement de la clôture et du portail. En tout état, le principe de proportionnalité s’opposait à la suppression des installations litigieuses.

25.

Dans sa réplique du 8 août 2024, le département a persisté dans les conclusions prises dans ses précédentes observations. En particulier, il ne saisissait pas en quoi le type de danger ou de risque contre lequel une clôture serait érigée (animaux sauvages, intrus ou machines agricoles), était de nature à modifier l’appréciation de conformité ou non d’une installation à la zone agricole. Suivre l’argumentation du recourant impliquerait de clôturer de nombreux terrains agricoles, ce qui n’était manifestement pas admissible. Concernant le principe de séparation du bâti et du non-bâti qui ne serait pas applicable in casu, il était à relever que les hangars étaient conformes à la zone et avaient été autorisés alors que l’installation litigieuse ne satisfaisait aucune de ces deux conditions. Enfin, suivre la position du recourant reviendrait à admettre que la présence de constructions licites en zone agricole rendrait lettre morte le principe précité, ce qui n’était pas la volonté du législateur. La jurisprudence rappelait d’ailleurs que c’était la suppression des constructions illégales hors de zone à bâtir qui servait à faire respecter ce principe.