Betriebsbewilligung für eine Tagesvorschule

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen eines Gemeinderats etwa betreffend eine Krippenbewilligung nach § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, § 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe ihre Anträge betreffend Aufhebung von Dispositiv-Ziff. 3, 7. Spiegelstrich, des Gemeinderatsbeschlusses vom 23. Februar 2015 beziehungsweise Dispositiv-Ziff. 7 des Gemeinderatsbeschlusses vom 4. Juli 2016 überhaupt nicht behandelt. Die Vorinstanz macht in ihrer Vernehmlassung zu Dispositiv-Ziff. 7 des Gemeinderatsbeschlusses vom 4. Juli 2016 geltend, diesbezüglich habe es an einem klaren Rekursantrag gefehlt und hätte darauf im Übrigen ohnehin nicht eingetreten werden können, weil es sich dabei lediglich um Weisungen an die Gemeindeverwaltung gehandelt habe.

2.2

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) fliesst unter anderem ein Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren Standpunkt zu allen relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen. Ebenso müssen die (Rechtsmittel-)Behörden die Vorbringen der Parteien entgegennehmen, prüfen und in ihrer Entscheidung berücksichtigen (BGE 127 I 54 E. 2b, 124 I 241 E. 2; Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 45 mit Hinweisen; Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 2014, Art. 29 N. 49). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen). Beurteilt die Rechtmittelbehörde einen Rechtsmittelantrag überhaupt nicht, begeht sie damit zugleich eine formelle Rechtsverweigerung und verstösst gegen den Anspruch auf ein faires Verfahren gemäss Art. 29 Abs. 1 BV (Steinmann, Art. 29 N. 18 mit Hinweisen).

2.3

Nach § 23 Abs. 1 Satz 1 VRG muss die Rekursschrift einen Antrag und eine Begründung enthalten. Zur Bestimmung des im Antrag enthaltenen Rechtsbegehrens ist auch die Begründung hinzuzuziehen (Alain Griffel in: derselbe [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 23 N. 4).

In ihrem ersten Rekurs vom 24. März 2015 liess die damals anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin Folgendes beantragen: "Es sei der Beschluss betreffend Umwandlung der definitiven in eine provisorische Betriebsbewilligung […] aufzuheben." In der Rekursbegründung wurde sodann unter anderem ausdrücklich die Auflage, sich einer Eignungsabklärung zu unterziehen, als rechtswidrig gerügt. Im von der Beschwerdeführerin ohne anwaltliche Vertretung eingereichten Rekurs vom 7. August 2016 wurde zunächst ausgeführt, dass an den Anträgen im ersten Rekursverfahren festgehalten werde, und anschliessend beantragt, es sei eine ordentliche Betriebsbewilligung für zwei Jahre zu erteilen. In ihrer Rekursbegründung setzte die Beschwerdeführerin sich auf mehr als einer Seite mit der Auflage, sich einer Eignungsabklärung zu unterziehen, auseinander und rügte diese sinngemäss als rechtswidrig.

Damit geht aus den jeweiligen Anträgen und der Begründung mit hinreichender Klarheit hervor, dass die Beschwerdeführerin nicht nur die Umwandlung von einer "definitiven" in eine "provisorische" Betriebsbewilligung anfechten wollte, sondern auch die Auflagen in diesem Zusammenhang. Zu den Auflagen im Beschluss vom 23. Februar 2015 führte die Vorinstanz sinngemäss aus, weil die Bewilligung und damit auch die damit verbundenen Auflagen abgelaufen seien, werde das Verfahren diesbezüglich gegenstandslos und seien die Auflagen nicht mehr zu überprüfen; damit ist die Vorinstanz ihrer Begründungspflicht nachgekommen; ob sie die Auflagen als gegenstandslos betrachten durfte, ist eine Frage der materiellen Richtigkeit des Rekursentscheids. Zu den Auflagen im Beschluss vom 4. Juli 2016 lässt sich dem Rekursentscheid hingegen nichts entnehmen; die Vorinstanz räumt denn auch selber ein, sich nicht damit befasst zu haben. Damit hat sie diesbezüglich ihre Begründungspflicht verletzt bzw. eine formelle Rechtsverweigerung begangen. Daran vermag auch der Hinweis der Vorinstanz, ihrer Auffassung nach hätte sich auf den entsprechenden Antrag ohnehin nicht eintreten lassen, nichts zu ändern, weil dies die Vorinstanz nicht davon entbände, ihren Rekursentscheid entsprechend zu begründen.

2.4

Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann eine obere Instanz die Gehörsverletzung einer unteren Instanz heilen, wenn die Verletzung nicht schwer wiegt und die Rechtsmittelinstanz sowohl Tat- als auch Rechtsfragen uneingeschränkt überprüft. Selbst bei einer schweren Verletzung ist von einer Rückweisung abzusehen, wenn diese lediglich einen formalistischen Leerlauf darstel­len und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde (BGE 133 I 201 E. 2.2, 132 V 387 E. 5.1). Hier hat die Vorinstanz im Rahmen der Vernehmlassung festgehalten, dass sie der Auffassung sei, auf das entsprechende Begehren lasse sich nicht eintreten. Die Angelegenheit einzig zu diesem Zweck an sie zurückzuweisen, um anschliessend in einem erneuten Beschwerdeverfahren zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht auf den Rekurs nicht eingetreten sei, stellte einen formalis­tischen Leerlauf dar, der angesichts der bisherigen Dauer des Verfahrens und der damit verbundenen Rechtsunsicherheit dem Beschleunigungsgebot widerspräche.

Die Gehörsverletzung ist in diesem Sinn als geheilt zu betrachten. Dem ist aber immerhin im Rahmen der Nebenfolgenregelung Rechnung zu tragen, indem die Kosten nach dem Verursacherprinzip teilweise der Vorinstanz auferlegt werden (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; BGr, 24. Juli 2014,1C_41/2014, E. 7.3 mit Hinweisen).

3.

3.1

Dispositiv-Ziff. 7 des Beschlusses vom 4. Juli 2016 hat einzig die Anweisung des Beschwerdegegners an das Ressort Soziales zum Gegenstand, eine geeignete Institution abklären zu lassen, ob die Beschwerdeführerin sich für die Leitung einer Krippe eigne; demgegenüber hatte der Beschluss vom 23. Februar 2015 noch eine klare Auflage an die Beschwerdeführerin enthalten, sich einer solchen Abklärung zu unterziehen. Aus den Erwägungen im Beschluss vom 4. Juli 2016 ergibt sich jedoch, dass der Beschwerdegegner auch mit der neuen Bewilligungserteilung an dieser Auflage festhalten wollte. Dispositiv-Ziff. 7 des Beschlusses vom 4. Juli 2016 ist deshalb so zu verstehen, dass einerseits an der Auflage an die Beschwerdeführerin, sich einer entsprechenden Abklärung zu unterziehen, festgehalten und anderseits das Ressort Soziales mit der Durchführung dieser Abklärung beauftragt werde. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz entfaltet Dispositiv-Ziff. 7 des Beschlusses vom 4. Juli 2016 damit auch Rechtswirkungen nach aussen bzw. soll die Anordnung in Dispositiv-Ziff. 3, 7. Spiegelstrich, des Gemeinderatsbeschlusses vom 23. Februar 2015 nach dem Willen des Beschwerdegegners mit dem Ablauf der Bewilligung nicht gegenstandslos geworden sein.

3.2

Bei der angefochtenen Anordnung handelt es sich um eine Auflage im Rahmen eines Endentscheids; eine solche Nebenbestimmung ist selbständig anfechtbar (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 30). Die Vorinstanz hätte das Begehren deshalb auch materiell behandeln müssen. In solchen Fällen weist das Verwaltungsgericht die Angelegenheit regelmässig zur materiellen Behandlung an die Vorinstanz zurück; es kann zu jener jedoch stattdessen auch selber schreiten (§ 63 f. je Abs. 1 VRG; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 7). Das ist hier nur schon wegen der Dauer des Verfahrens geboten.

4.

4.1

Die Beschwerdeführerin rügt, der angeordneten Abklärung fehle es an einer gesetz­lichen Grundlage und jene erweise sich auch nicht als verhältnismässig.

4.2

Wer Pflegekinder aufnimmt, bedarf gemäss Art. 316 Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210) einer Bewilligung der Kindesschutzbehörde oder einer anderen vom kantonalen Recht bezeichneten Stelle seines Wohnsitzes und steht unter deren Aufsicht; der Bundesrat erlässt nach Art. 316 Abs. 2 ZGB die entsprechenden Ausführungsvorschriften, was er mit der Pflegekinderverordnung vom 19. Oktober 1977 (PAVO, SR 211.222.338) getan hat.

Nach Art. 1 PAVO bedarf die Aufnahme von Minderjährigen ausserhalb des Elternhauses einer Bewilligung und untersteht der Aufsicht (Abs. 1); unabhängig von der Bewilligungspflicht kann die Aufnahme untersagt werden, wenn die beteiligten Personen erzieherisch, charakterlich oder gesundheitlich ihrer Aufgabe nicht gewachsen sind oder die Verhältnisse offensichtlich nicht genügen (Abs. 2).

Kinderkrippen unterstehen sodann gemäss Art. 13 Abs. 1 lit. b PAVO der Bewilligungspflicht, wobei die Bewilligung unter anderem nur erteilt werden darf, wenn die leitende Person und ihre Mitarbeitenden nach Persönlichkeit, Gesundheit, erzieherischer Befähigung und Ausbildung für ihre Aufgabe geeignet sind (Art. 15 Abs. 1 lit. b PAVO). Vor der Bewilligungserteilung prüft die Behörde in geeigneter Weise, insbesondere durch Augenschein, Besprechungen und Erkundigungen und wenn nötig unter Beizug von Sachverständigen, ob die Voraussetzungen erfüllt sind (Art. 15 Abs. 2 PAVO). Bei einer Änderung der Verhältnisse darf die Bewilligung nur bestehen bleiben, wenn das Wohl der Minderjährigen weiterhin gewährleistet ist; sie ist gegebenenfalls zu ändern und mit neuen Auflagen und Bedingungen zu verbinden (Art. 18 Abs. 3 PAVO).

Nach Art. 3 Abs. 1 PAVO sind die Kantone befugt, zum Schutz Minderjähriger, die ausserhalb des Elternhauses aufwachsen, Bestimmungen zu erlassen, die über diejenigen der Pflegekinderverordnung hinausgehen. In diesem Sinn muss eine Kinderkrippe gemäss § 10 Abs. 3 Satz 1 der (kantonalen) Verordnung über die Bewilligungen im Bereich der ausserfamiliären Betreuung vom 25. Januar 2012 (LS 852.23) zusätzlich die sozialpädagogischen Grundsätze und die räumlichen Anforderungen erfüllen.

4.3

Mit der streitgegenständlichen Anordnung soll abgeklärt werden, ob die Beschwerdeführerin die persönlichen, pädagogischen und führungsbezogenen Voraussetzungen erfüllt, um eine Krippe zu leiten. Damit wird eine Überprüfung bezweckt, ob die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen gemäss Art. 1 Abs. 2 sowie Art. 15 Abs. 1 lit. b PAVO erfüllt. Der Beschwerdegegner ist zu dieser Abklärung nach Art. 18 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 15 Abs. 2 PAVO auch nach erstmaliger Erteilung der Bewilligung verpflichtet, wenn unsicher ist, ob das Wohl der Minderjährigen weiterhin gewährleistet ist. Zu diesem Zweck darf er ausdrücklich auch Sachverständige beiziehen. Damit stützt sich die streitgegenständliche Anordnung auf eine genügende gesetzliche Grundlage.

Soweit die Beschwerdeführerin geltend machten wollte, die Bewilligungsvoraussetzungen seien in den Krippenrichtlinien der Bildungsdirektion abschliessend geregelt, verkennt sie, dass es sich dabei nur um eine Verwaltungsverordnung und nicht um einen Rechtserlass handelt (VGr, 6. November 2013, VB.2013.00489, E. 2.3 ff.). Darüber hinaus lässt das Bundesrecht den Kantonen ohnehin keinen Raum, um Erleichterungen von den bundesrechtlichen Mindestanforderungen vorzusehen.

4.4

4.4.1

Die Beschwerdeführerin bestreitet sodann die Notwendigkeit der Massnahme und macht in diesem Zusammenhang geltend, sie führe schon seit Längerem eine Kinderkrippe und der Kontakt zum Beschwerdegegner sei zwar nicht immer reibungslos verlaufen, ihre Bewilligung aber immer wieder verlängert worden. Sie sei engmaschig beaufsichtigt worden, und aus dem Beschluss vom 4. Juli 2016 ergebe sich klar, dass es keine weiteren Reklamationen von Eltern mehr gegeben habe.

4.4.2

Aus den Akten ergibt sich in diesem Zusammenhang Folgendes: Im Herbst 2014 erhielt der Beschwerdegegner mehrere Beschwerdeschreiben. Die in anonymisierter Form bei den Akten liegenden Schreiben stammen einerseits von (ehemaligen) Mitarbeiterinnen, anderseits von Eltern. Neben verschiedenen Beschwerden, welche die Arbeitsbedingungen betreffen, wird darin unter anderem behauptet, die Kinder würden zu einem Mittagsschlaf gezwungen, müssten alle aus dem gleichen Wasserglas trinken und Schweinefleisch essen, auch wenn die Regeln ihrer Religion dies verböten; zudem werde Essen vom Vortag wieder aufgewärmt. Die Beschwerdeführerin habe sodann gegenüber den Kindern einen Befehlston und greife auch zu Drohungen; ihre Mutter mische sich in die Betreuung ein bzw. wirke daran mit, obwohl sie nicht über eine entsprechende Ausbildung verfüge. Wenn man mit den Kindern zum Spielplatz gehe, halte die Beschwerdeführerin sich in einem nahen Café auf und überlasse die Kinderbetreuung der Lernenden und der Praktikantin.

Der Beschwerdegegner liess in der Folge den Betrieb von der mit der fachlichen Krippenaufsicht beauftragten Fachperson prüfen, welche in einem Bericht vom 6. Januar 2015 die in den Reklamationen geäusserten Vorwürfe zumindest teilweise bestätigte und entsprechende Verbesserungsmassnahmen empfahl. Unter anderem führte sie aus, aufgrund ihrer Befunde bestünden Zweifel, ob die Beschwerdeführerin die persönlichen Voraussetzungen für die Pflege, Erziehung und Ausbildung von Kindern sowie die Betriebsführung erfülle, und empfahl diesbezüglich weitergehende Abklärungen. Nach erneuter Visitation führte die Fachperson in einem Zwischenbericht vom 21. April 2015 aus, bei Fortführung des bisherigen Krippenbetriebs könne eine "weiterhin bestehende Gefährdung des Kindeswohls nicht ausgeschlossen werden". Einem weiteren Zwischenbericht vom 26. Mai 2016 lässt sich schliesslich entnehmen, dass weiterhin Mängel im pädagogischen und persönlichen Umgang mit den Kindern bestünden; es werde weiterhin eine Eignungsabklärung der Beschwerdeführerin empfohlen.

4.4.3

Aufgrund der Reklamationen sowie des Ergebnisses der nachfolgenden Abklärungen im Rahmen der fachlichen Aufsicht sind die Zweifel des Beschwerdegegners an den persönlichen und fachlichen Fähigkeiten der Beschwerdeführerin berechtigt. Der Beschwerdegegner war deshalb gestützt auf Art. 18 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 15 Abs. 2 PAVO verpflichtet, die notwendigen Abklärungen zu treffen, um sicherzustellen, dass keine Gefährdung des Kindswohls droht. Aufgrund der bestehenden Zweifel kann nur eine Abklärung der persönlichen und fachlichen Fähigkeiten der Beschwerdeführerin Aufschluss darüber geben, ob diese die Bewilligungsvoraussetzungen weiterhin erfüllt; eine mildere Massnahme, die zum gleichen Ziel führen würde, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht dargetan.

Soweit die Beschwerdeführerin die Zweifel des Beschwerdegegners an ihrer fachlichen Eignung im Rekursverfahren mit verschiedenen positiven Berichten von Eltern sowie Kritik an der Fachperson zu entkräften versuchte, verkennt sie, dass die Abklärung gerade zu überprüfen bezweckt, ob die Kritik an der Beschwerdeführerin tatsächlich zutrifft. Wäre der Beschwerdegegner demgegenüber bereits zum Schluss gekommen, die fehlende Eignung der Beschwerdeführerin sei erstellt, hätte ihr aufgrund von Art. 15 Abs. 1, Art. 18 Abs. 3 sowie Art. 1 Abs. 2 PAVO die Bewilligung umgehend entzogen werden müssen.

Da eine fehlende Eignung eine mögliche Gefährdung des Kindswohls zur Folge hätte und der Beschwerdeführerin im Übrigen freisteht, sich unter Inkaufnahme der Betriebsschliessung einer entsprechenden Abklärung zu verweigern, erweist sich diese schliesslich auch als zumutbar.

5.

5.1

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abzuweisen.

5.2

Die Gerichtskosten sind nach dem Verursacherprinzip zur Hälfte der Vorinstanz (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; vorn E. 2.4 Abs. 2) und im Übrigen ausgangsgemäss der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der im Ergebnis unterliegenden Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).