Modification de l’ordonnance n° 2 sur l’asile concernant les questions de financement (OA 2)

Département fédéral de justice et police DFJP Secrétariat d’État aux migrations SEM

Berne, le 12 août 2026

Modification de l’ordonnance 2 sur l’asile relative au financement (OA 2)

Rapport explicatif en vue de l’ouverture de la procédure de consultation

BK-D-BB8A3401/1090

Condensé

Modification de l’ordonnance 2 sur l’asile relative au financement; ouverture de la procédure de consultation

Teneur du projet

Après l’entrée en vigueur de loi fédérale sur le programme d’allégement budgétaire 2027 (FF 2026 801), le 1er janvier 2027, les cantons ne toucheront plus de forfait global pour les personnes à protéger titulaires d’une autorisation de séjour, car la durée de la subvention pour le remboursement des frais d’aide sociale pour toutes les personnes relevant du domaine de l’asile et des réfugiés sera ramenée à cinq ans.

La Confédération ne sera par conséquent plus fondée à imposer des règles aux cantons concernant le montant des prestations d’aide sociale accordées aux personnes à protéger titulaires d’une autorisation de séjour, comme le fait l’art. 3, al. 1, OA 2 dans sa teneur actuelle. Il s’agit concrètement de supprimer, dans cet alinéa, la disposition qui prescrit l’égalité de traitement en matière d’aide sociale entre les personnes à protéger titulaires d’une autorisation de séjour et les personnes résidant en Suisse.

Dans un souci d’économie administrative, il convient également de créer dans l’OA 2 les bases légales concernant le forfait d’aide d’urgence pour le cas d’une levée du statut de protection S.

Rapport explicatif

1 Contexte

1.1 Prestations d’aide sociale pour les personnes à protéger titulaires d’une autorisation de séjour Après l’entrée en vigueur de loi fédérale sur le programme d’allégement budgétaire 2027 (FF 2026 801), le 1er janvier 2027, les cantons ne toucheront plus de forfait global pour les personnes à protéger titulaires d’une autorisation de séjour, car la durée de la subvention pour le remboursement des frais d’aide sociale pour toutes les personnes relevant du domaine de l’asile sera ramenée à cinq ans. La Confédération ne sera par conséquent plus fondée à imposer des règles aux cantons concernant le montant des prestations d’aide sociale accordées aux personnes à protéger titulaires d’une autorisation de séjour. Les cantons pourront à l’avenir fixer librement ce montant, dans le respect des engagements internationaux de la Suisse.

Il s’agit donc de supprimer l’égalité de traitement en matière d’aide sociale que prescrit actuellement l’art. 3, al. 1, de l’ordonnance 2 sur l’asile relative au financement (OA 2; RS 142.312) entre les personnes à protéger titulaires d’une autorisation de séjour et les personnes résidant en Suisse.

1.2 Montant du forfait d’aide d’urgence en cas de levée du statut de protection S Lors de la Conférence nationale sur l’asile du 28 novembre 2025, le SEM, les cantons, les villes et les communes ont été chargés de préparer l’avenir du statut S au-delà de mars 2027. Dans ce contexte, il importe également de fixer le montant de l’aide d’urgence pour le cas où le statut de protection S viendrait à être levé. Le SEM et l’Association des services cantonaux de migration (ASM) ont mené les travaux, en étroite coopération avec les services compétents de la Confédération, des cantons, des villes et des communes, et élaboré dans ce cadre le plan « Avenir du statut S », sur lequel se fonde la procédure décrite sous le ch. 2 ci-après concernant les prestations d’aide d’urgence qui seront accordées en cas de levée du statut de protection S conformément à l’art. 76 de la loi sur l’asile (LAsi).

2 Présentation du projet

En mars 2027, les premières personnes à protéger arrivées d’Ukraine seront en Suisse depuis cinq ans. Franchir ce cap a des conséquences sur leur statut de séjour et sur les prestations d’aide sociale qui leur sont accordées. Comme les requérants d’asile, les personnes à protéger qui ne possèdent pas d’autorisation de séjour B n’ont droit, pendant les cinq premières années de leur séjour en Suisse, qu’à des prestations d’aide sociale réduites (art. 83, al. 3, LAsi). Au bout de cinq ans, le droit en vigueur prévoit l’octroi d’une autorisation de séjour B liée au statut de protection S (art. 74, al. 2, LAsi). À partir du moment où elles possèdent un permis B, les personnes à protéger ont droit aux mêmes prestations d’aide sociale que le reste de la population résidante,

à savoir les titulaires d’une autorisation de séjour B, d’une autorisation d’établissement C ou d’un passeport suisse. L’OA 2 prévoit en outre qu’après cinq ans de protection provisoire, la Confédération continue de rembourser aux cantons les frais d’aide sociale pendant cinq années supplémentaires au plus, en leur versant la moitié du forfait global qu’elle leur verse également pour les réfugiés. Le versement du forfait global cesse dans tous les cas lors de l’octroi d’une autorisation de séjour ou d’établissement ordinaire en vertu de la loi fédérale sur les étrangers et l’intégration (LEI; RS 142.20).

À partir de l’entrée en vigueur de loi fédérale sur le programme d’allégement budgétaire 2027 (FF 2026 801), le 1er janvier 2027, la durée pendant laquelle les cantons percevront un forfait global pour couvrir les coûts de l’aide sociale accordée aux personnes relevant du domaine de l’asile et des réfugiés ne sera plus que de cinq ans. Elle était de sept ans auparavant pour les personnes admises à titre provisoire.

Comme elle ne versera plus de forfait global aux cantons une fois ce cap des cinq ans franchi, la Confédération ne sera plus non plus fondée à leur imposer des règles concernant le montant des prestations d’aide sociale accordées aux personnes à protéger titulaires d’une autorisation de séjour. Aussi convient-il de supprimer l’égalité de traitement en matière d’aide sociale prescrite à l’art. 3, al. 1, OA 2 entre les personnes à protéger titulaires d’une autorisation de séjour et le reste de la population résidante (titulaires d’un permis B ou C ou d’un passeport suisse). L’organisation de l’aide sociale étant du seul ressort des cantons, la fixation du montant des prestations d’aide sociale doit être laissée à leur appréciation. À l’avenir, les cantons pourront, dans le respect des engagements internationaux de la Suisse, fixer de manière autonome dans leur législation le montant des prestations d’aide sociale destinées aux titulaires d’une autorisation de séjour liée au statut de protection S. Trois options sont envisageables : aligner le montant sur celui qui vaut pour la population résidante, maintenir l’égalité de traitement avec les titulaires du statut de protection S sans autorisation de séjour et les personnes admises à titre provisoire, qui n’ont droit qu’à des prestations d’aide sociale réduites, ou choisir une solution intermédiaire.

Dans un souci d’économie administrative, il convient également de créer d’ores et déjà dans l’OA 2 les bases légales concernant le forfait d’aide d’urgence pour le cas d’une levée du statut de protection S.

La Confédération verse aux cantons, à compter du moment où la décision de renvoi est exécutoire (et donc en général à l’expiration du délai de départ), un forfait unique couvrant d’éventuelles prestations d’aide d’urgence.

En cas de levée du statut de protection S, les personnes à protéger ‒ qu’elles possèdent ou non une autorisation de séjour ‒ n’ont plus droit qu’à l’aide d’urgence à partir du moment où la levée du statut S déploie ses effets et que la décision individuelle de renvoi est entrée en force (voir art. 82, al. 1, LAsi). Pour permettre aux autorités et aux intéressés de préparer le retour en Ukraine, la décision de lever le statut S ne doit toutefois devenir effective qu’après un certain temps. Un délai approprié entre une éventuelle décision du Conseil fédéral et la levée effective du statut serait idéalement de 6 à 12 mois. Durant ce laps de temps, la Confédération versera un forfait global aux cantons pour rembourser le coût des prestations d’aide sociale accordées aux personnes qui ne résident pas encore depuis cinq ans en Suisse. Il en va de même 5/9

pour la période comprise entre la levée effective du statut de protection et l'entrée en force de la décision individuelle de renvoi.

Compte tenu du délai qui devrait s’écouler entre une possible décision du Conseil fédéral et la levée effective du statut de départ, auquel s’ajoutera le délai de départ de 30 jours prévu dans les décisions individuelles de renvoi, la durée de perception de l’aide d’urgence sera vraisemblablement courte. En outre, on peut supposer qu’une grande partie des personnes concernées rentreront volontairement en Ukraine avant la levée effective du statut de protection ou s’acquitteront de leur obligation de quitter la Suisse avant l’expiration du délai de départ qui leur est imparti. Elles n’engendreront donc pas ou que peu de frais au titre de l’aide d’urgence.

Le Conseil fédéral fixe dans l’OA 2 le montant du forfait d’aide d’urgence en tenant compte du délai de départ et de la durée totale du séjour en Suisse, deux éléments qui peuvent influencer le comportement en matière de départ. Au vu non seulement de la durée définie de la phase de préparation et de la brièveté du délai de départ prévu, mais aussi des valeurs empiriques du suivi de la suppression de l’aide sociale pour des groupes de personnes comparables, il y a lieu de prévoir le versement d’un forfait unique de 1300 francs.

Pour fixer ce montant, il a notamment été tenu compte des données empiriques du suivi de la suppression de l’aide sociale, qui illustrent les écarts de grandeur des coûts liés à l’aide d’urgence pour des groupes de personnes similaires : parmi les personnes dont l’admission provisoire a été levée, le taux de recours à l’aide d’urgence s’élève à 11 % et la durée moyenne de perception est de 120 jours. Partant de ces paramètres et d’un coût journalier par personne d’environ 50 francs (sur la base des valeurs empiriques recueillies au cours des 20 dernières années), le forfait s'élèverait à 660 francs (50 francs x 120 jours x 0,11). Pour les personnes d’Ukraine, le taux de recours à l’aide d’urgence de 2019 à 2025 est de 27 %, avec une durée de perception 74 jours, ce qui donne un forfait de 999 francs (50 francs x 74 jours x 0,27). Si l’on prend les personnes originaires de pays vers lesquels les renvois peuvent être exécutés facilement, le taux de recours à l’aide d’urgence des personnes dont la demande a été traitée en procédure accélérée est de 27 %, avec une durée de 108 jours, ce qui donne un forfait de 1500 francs (50 francs x 108 jours x 0,27).

3 Commentaire des dispositions

Art. 3, al. 1

L’art. 3 règle la fixation et l’octroi des prestations d’aide sociale et d’aide d’urgence. L’al. 1 prescrit l’égalité de traitement entre les réfugiés, les apatrides et les personnes à protéger titulaires d’une autorisation de séjour avec les personnes résidant en Suisse s’agissant de la fixation, de l’octroi et de la limitation des prestations d’aide sociale. Dans le cas des réfugiés et des apatrides, cette égalité de traitement est consacrée respectivement dans la Convention relative au statut des réfugiés (RS 0.142.30) et dans la Convention relative au statut des apatrides (RS 0.142.40). Conformément aux considérations développées sous le ch. 2, le droit fédéral n’imposera plus l’égalité de traitement entre les personnes à protéger titulaires d’une autorisation de séjour et la population résidant en Suisse ; la fixation du montant des prestations d’aide sera laissée à l’appréciation des cantons.

Al. 3, let. b

L’al. 3, qui énumère dans sa version en vigueur les personnes ayant droit à des prestations d’aide d’urgence, est précisé pour tenir compte de l’éventuelle levée du statut de protection S conformément à l’art. 76 LAsi (modification de la let. d).

Art. 20, al. 1, let. e

L’art. 20 fixe la durée de versement des forfaits globaux par la Confédération pour certaines catégories de personnes. L’al. 1, let. e, est modifié pour préciser les modalités de la fin de l’obligation de la Confédération de rembourser les coûts pour les personnes à protéger sans autorisation de séjour en cas de levée de la protection provisoire. Deux cas de figure sont possibles :

Il se peut que la décision de renvoi soit rendue durant la phase préparatoire, c’est-àdire entre 6 et 12 mois avant que la levée du statut de protection S ne devienne effective, et qu’elle entre en force au même moment que la levée de l’admission provisoire. Dans ce cas, la Confédération continue de verser aux cantons le forfait global jusqu’à la date à laquelle la levée du statut de protection devient effective conformément à la décision de portée générale.

Si, en revanche, la décision de renvoi n’entre en force qu’après la levée effective du statut de protection, le forfait global continue d’être versé même après la levée du statut de protection S, jusqu’à ce que la décision individuelle de renvoi devienne exécutoire. La Confédération verse ensuite aux cantons un forfait unique pour les indemniser des éventuelles prestations d’aide d’urgence accordées aux personnes à protéger.

Art. 28, al. 1, let. d, et 2, let. d

La let. d des al. 1 et 2 est modifiée pour inclure la levée de la protection provisoire conformément à l’art. 76 LAsi. Il s’agit de préciser que la Confédération verse aussi aux cantons un forfait d’aide d’urgence unique en cas de levée de la protection provisoire (al. 1, let. d). Comme en cas de révocation du statut de protection S, le versement interviendra lorsque la décision de renvoi prononcée après la levée du statut sera

entrée en force et qu’un délai de départ aura été imparti à la personne (voir al. 2, let. d).

Le montant inscrit dans le nouvel al. 3bis du forfait d’aide d’urgence versé en cas de levée du statut de protection s selon l’art. 76 LAsi est fixé conformément aux considérations énoncées au ch. 2.

S’agissant d’un forfait unique d’un montant relativement faible, il serait disproportionné, également pour des raisons techniques, d’en prescrire l’indexation annuelle sur l’indice suisse des prix à la consommation (voir al. 4).

Le forfait d’aide d’urgence n’est pas non plus soumis, pour les mêmes raisons, au mécanisme d’adaptation prévu à l’article 30a.

Entrée en vigueur La modification de l’OA 2 entrera en vigueur le 1er mars 2027.

Cette date a été arrêtée car les premières personnes ayant fui l’Ukraine en quête de protection recevront une autorisation de séjour en mars 2027.

4 Conséquences

4.1 Conséquences financières pour la Confédération

L’adaptation de l’art. 3 OA 2 sur l’aide sociale n’a pas de conséquences financières pour la Confédération. Concernant le montant du forfait d’aide d’urgence, en cas de levée du statut de protection S, la Confédération versera aux cantons, à compter de la date à laquelle la décision de renvoi est exécutoire, une somme unique de 1300 francs à titre d’indemnisation forfaitaire pour les éventuelles prestations d’aide d’urgence qu’ils fourniront. En partant d’une estimation de 37 000 personnes frappées d’une décision de renvoi exécutoire, le montant total que la Confédération versera aux cantons au titre des forfaits d’aide d’urgence devrait s’élever à une cinquantaine de millions de francs.

4.2 Conséquences financières pour les cantons

La modification proposée de l’art. 3 OA 2 crée les bases pour que les cantons puissent décider eux-mêmes des montants des prestations d’aide sociale pour les personnes à protéger.

S’agissant de l’aide d’urgence, l’adaptation de l’ordonnance n’entraîne aucun report de coûts sur les cantons, puisqu'ils sont indemnisés de manière appropriée pour les frais qu’ils encourent en la matière.

5 Aspects juridiques

5.1 Constitutionnalité

La compétence du Conseil fédéral de modifier l’OA 2 découle de l’art. 119 de la loi sur l’asile (LAsi; RS 142.31).

5.2 Compatibilité avec les engagements internationaux de la Suisse

Les tribunaux n’ont pas encore tranché la question de la latitude que le droit international et, en particulier, l’art. 23 de la Convention relative au statut des réfugiés (RS 0.142.30) donne aux cantons pour fixer le montant des prestations d’aide sociale destinées aux personnes à protéger titulaires d’une autorisation de séjour. L’art. 23 de ladite convention impose aux États parties d’accorder aux réfugiés résidant régulièrement sur leur territoire le même traitement en matière d’assistance et de secours publics qu’à leurs nationaux. En l’absence d’une jurisprudence pertinente, on ne peut toutefois exclure absolument que les tribunaux puissent reconnaître les personnes à protéger titulaires d’une autorisation de séjour comme des « réfugiés résidant régulièrement » en Suisse au sens de l’art. 23 de la convention, même si elles ne sont pas reconnues dans le droit suisse comme ayant la qualité de réfugié. Le cas échéant, les cantons devraient garantir le droit de ces personnes à l’égalité de traitement avec la population résidant en Suisse concernant l’octroi de prestations d’aide sociale, en vertu de l’art. 23 de la convention.