Refus de permis de construire une villa familiale dans le périmètre de protection des eaux souterraines.

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. Les cantons subdivisent leur territoire en secteurs de protection en fonction des risques auxquels sont exposées les eaux superficielles et les eaux souterraines (art. 19 al. 1 de la loi fédérale sur la protection des eaux [LEaux] du 24.01.1991). Selon l'article 20 al. 1 LEaux, ils délimitent des zones de protection autour des captages et des installations d'alimentation artificielle des eaux souterraines qui sont d'intérêt public; ils fixent les restrictions nécessaires du droit de propriété. L'ordonnance fédérale y relative et son annexe 4 prévoient des mesures de protection (cf. notamment art. 31). Les zones se composent de la zone de captage (zone S1), de la zone de protection rapprochée (zone S2) et de la zone de protection éloignée (zone S3). La zone S2 doit empêcher que les eaux du sous-sol soient polluées par des excavations et des travaux souterrains à proximité des captages et des installations d'alimentation artificielle (Annexe 4 OEaux, ch. 123 al. 1 let. a) et que l'écoulement vers le captage soit entravé par les installations en sous-sol (al. 1 let. b). Le chiffre 222 de cette annexe prévoit que la construction d'ouvrages et d'installations n'est pas autorisée en zone S2, l'autorité pouvant toutefois accorder des dérogations pour des motifs importants si toute menace pour l'utilisation d'eau potable peut être exclue (al. 1 let. a).

La construction et la transformation de bâtiments et d'installations, ainsi que les fouilles, les terrassements et autres travaux analogues dans les secteurs particulièrement menacés, sont soumis, s'ils peuvent mettre en danger les eaux, à une autorisation du département, qui est une décision spéciale au sens de la législation cantonale sur les constructions (art. 179 al. 1 de la loi cantonale sur la protection et la gestion des eaux [LPGE] du 02.10.2012, RSN 805.10). En collaboration avec le service chargé de la protection des eaux, les communes délimitent, sous forme de plans, des zones de protection autour des captages et des installations d'alimentation artificielle des eaux souterraines qui sont d'intérêt public et fixent les restrictions nécessaires dans un règlement (art. 182 LPGE).

Le règlement communal de Gorgier pris en application de l'ancienne loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution, du 8 octobre 1971, interdit en zone S2 les constructions éliminant des eaux usées (let. C, p. 3).

3. La propriété ne peut être restreinte qu'aux conditions de l'article 36 Cst. féd. La restriction doit reposer sur une base légale (al. 1), être justifiée par un intérêt public (al. 2) et respecter le principe de la proportionnalité (al. 3).

a) Le recourant ne conteste pas l'existence d'une base légale et d'un intérêt public, mais estime que la décision entreprise viole le principe de la proportionnalité. Ce principe exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 136 IV 97 cons. 5.2.2, 135 I 176 cons. 8.1, 133 I 110 cons. 7.1 et les arrêts cités). La règle de la nécessité implique que le législateur peut, pour rendre une restriction moins grave, par exemple prévoir la possibilité d'accorder des autorisations partielles ou exceptionnelles, ou conférer un pouvoir d'appréciation pour tenir compte de situations particulières ou encore la possibilité d'assortir de charges adéquates une mesure plus légère qu'une interdiction (Moor, Flückiger, Martenet, Droit administratif, I, 3^e éd., ch. 5.2.1.3 let. c, p. 818-819 et les références citées). Les dérogations dont la loi confère la possibilité à l'autorité administrative s'accompagnent nécessairement d'une certaine liberté. Il y a lieu d'analyser l'objectif de la règle. Le but que poursuit la loi peut être considéré comme d'une importance manifeste, auquel cas l'octroi de dérogation ne se fera qu'avec une grande réserve, surtout lorsqu'il y a lieu de craindre qu'une décision aurait valeur de précédent. L'intérêt à la dérogation doit être mis en balance avec celui que poursuit la norme dont il s'agit de s'écarter. Le législateur procède parfois à cette pesée d'intérêts lui-même en décrivant exactement les conditions auxquelles des exceptions peuvent être admises. A défaut, il faut rechercher le but de la loi dans son système général (Moor, Flückiger, Martenet, in op. cit. 4.1.3.3 let. c, p. 639 ss et les références citées).

Le Tribunal fédéral a été amené à examiner si une interdiction de construire fondée sur les dispositions précitées violait le principe de proportionnalité (arrêt du TF du 14.12.2011 [1C_109/2011] cons. 2.2). Pour ce faire, il s'est référé aux instructions pratiques pour la protection des eaux souterraines publiées par l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage en 2004 (ci-après : les instructions pratiques) qui précisent que "la nécessité de construire ou de conserver un ouvrage en zone S2 doit être à ce point fondée et démontrée qu'elle prenne le pas sur les intérêts de la protection des eaux souterraines et de l'approvisionnement en eau potable. La législation fédérale attache beaucoup d'importance à la protection des eaux souterraines. Ne remplissent ainsi les conditions requises pour une dérogation que les ouvrages ou parties d'ouvrages qui doivent impérativement se trouver dans la zone de protection S2 en raison de particularités géologiques ou topographiques ou parce que la sécurité publique l'exige (p.ex. ouvrages pare-avalanches). Des motifs économiques ou les intérêts des exploitants ne justifient pas une dérogation" (p. 59). Les instructions pratiques prévoient aussi que les chantiers présentent des risques importants pour les eaux souterraines et sont interdits dans l'aire de la zone S2 (p. 64-65).

b) Comme susmentionné, le législateur a prévu (annexe 4 OEaux ch. 222) la possibilité d'octroyer des dérogations pour des motifs importants si toute menace pour l'utilisation d'eau potable peut être exclue. L'Office fédéral de l'environnement a précisé cette notion de "motifs importants" en se fondant sur le but poursuivi par la LEaux qui accorde une grande importance à la protection des eaux souterraines. Le Tribunal fédéral n'a pas considéré que lesdites instructions violaient le principe de proportionnalité. Par ailleurs, on ne saurait considérer en l'occurrence qu'en refusant la dérogation, le DDTE, puis le Conseil d'Etat, ont abusé de leur pouvoir d'appréciation, soit se sont écartés de la notion de motifs importants prévue par l'ordonnance. Comme le DDTE l'a mentionné, on ne discerne pas quel motif permettrait en l'occurrence d'avoir le pas sur les intérêts de la protection des eaux souterraines et de l'approvisionnement en eau potable. Or, à supposer qu'une menace pour l'utilisation d'eau potable puisse être exclue, la dérogation ne pouvait être octroyée qu'à la condition supplémentaire de l'existence de motifs importants non démontrés par le recourant qui se borne à alléguer une violation du principe de proportionnalité. Le fait que la zone concernée soit déjà affectée à la construction, et largement bâtie, permet bien plutôt de considérer que les eaux souterraines sont menacées et qu'il y a lieu de n'accorder des dérogations qu'à des conditions très exceptionnelles. Enfin, la législation applicable n'imposait pas au département d'examiner la possibilité d'assortir de charges adéquates une mesure plus légère qu'une interdiction. Le grief tiré du déni de justice est dès lors mal fondé.

4. a) Le recourant soulève également le grief de la violation du principe de l'égalité de traitement, lequel, consacré par l'article 8 Cst. féd., est violé lorsqu'une décision établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances. L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait être traité de manière semblable ou inversement (ATF 134 I 23 cons. 9.1 et la jurisprudence citée).

Le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement appliquée, voire pas du tout, dans d'autres cas (ATF 126 V 390 cons. 6a et les références citées). Cela suppose de la part de l'autorité dont la décision est attaquée la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut dès lors prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 136 I 65 cons. 5.6). Il faut encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante et non pas dans un ou quelques cas isolés (ATF 132 II 485 cons. 8.6 et les références citées) et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (ATF 123 II 248 cons. 3c). Une pratique constante demeurera cependant sans effets si son caractère illégal est identifié pour la première fois à l'occasion d'une procédure judiciaire. Dans ce cas, il est présumé que l'autorité l'adaptera pour se conformer à la loi (Tschannen, Gleichheit im Unrecht : Gerichtsstrafe im Grundrechtskleid in ZBl 112/2011, p. 74 et les références à ATF 112 Ib 381 cons. 6). Ce n'est que si l'autorité renonce à abandonner une pratique qu'elle sait illégale que le principe de l'égalité de traitement peut avoir le pas sur celui de la légalité. Si l'autorité ne s'exprime pas sur ses intentions futures, l'autorité judiciaire présume que celle-ci se conformera à la loi à l'avenir (ATF 122 II 446 cons. 4a, 115 Ia 81 cons. 2).

b) Avec le Conseil d'Etat, on ne peut que s'étonner de la décision prise le 5 septembre 2012 concernant A.________ et B.________ pour la construction d'une habitation individuelle sur l'article 5340 du cadastre de Gorgier. Contrairement à ce que prétend le recourant, cette décision est illégale, soit ne respecte pas les dispositions légales précitées. Enfin, il résulte clairement de la décision du DDTE du 4 octobre 2016 qu'il entend dorénavant se conformer aux dites dispositions, si bien que le recourant ne peut pas non plus prétendre à l'égalité dans l'illégalité.

5. a) Ancré à l'article 9 Cst. féd. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi exige que l'administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 124 II 265 cons. 2). A certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci (ATF 128 II 112 cons. 10b/aa, 118 Ib 580 cons. 5a). De la même façon, le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence, simplement, d'un comportement de l'administration susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une espérance légitime (ATF 126 II 377 cons. 3a et les références, 111 Ib 124 cons. 4). Le Tribunal fédéral admet qu’un renseignement ou une assurance, même erroné, donné par l'autorité à un citoyen et auquel ce dernier s'est fié, peut lier l'autorité à condition que le citoyen ait reçu une promesse effective, émanant d'un organe compétent, de nature à inspirer confiance, relative à une situation individuelle et concrète, et l'ayant conduit à adopter un comportement préjudiciable (notamment ATF 131 V 472 cons. 5; ATF 129 II 361, cons. 7.1; ATF 121 V 65 cons. 2a et les références citées; Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2011, p. 196, N 578; Moor, Droit administratif, 2012, I, p. 923 ss).

b) Le fait que le recourant a interprété le comportement des autorités communales comme signifiant que sa parcelle pourrait être construite, ne signifie pas encore qu'une promesse effective, au sens de la jurisprudence susmentionnée, lui a été donnée. Si son père a dû s'acquitter en 1988 d'un montant à titre de participation à l'équipement du secteur, il n'en demeure pas moins que, lorsque le recourant a acquis la parcelle en 2010, cette dernière figurait déjà depuis plusieurs années dans la zone de protection S2. Il ne peut dès lors tirer aucun argument des faits survenus en 1988. Par ailleurs, il ne démontre pas avoir pris des dispositions qui lui seraient préjudiciables.

6. Pour ces motifs, le recours doit être rejeté. Les conditions pour l'octroi d'une dérogation n'étant pas réunies, il ne se justifie pas de suspendre la procédure en attendant de connaître le sort de l'opposition du recourant au plan d'affectation cantonal ni de requérir le dossier y relatif. Vu le sort du recours, les frais doivent être mis à charge du recourant (art. 47 al. 1 LPJA) qui ne peut prétendre à l'octroi d'une indemnité de dépens (art. 48 al. 1 a contrario LPJA). Par contre, il doit être condamné à verser au tiers intéressé une indemnité de dépens. Mes C.________ et D.________ n'ayant pas déposé un état de leurs honoraires et frais (art. 66 al. 1 TFrais), la Cour de céans fixera les dépens sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais). Tout bien considéré, et singulièrement le fait qu'un des mandataires représentait déjà le tiers intéressé dans la procédure de recours devant le Conseil d'Etat, les dépens peuvent être équitablement fixés à 1'500 francs, frais et TVA compris.