Protection renforcée des victimes de la traite des femmes

Intervention de procédure

Antrag der Mehrheit

Annahme der Motion

Antrag der Minderheit

(Brunschwig Graf, Fluri, Freysinger, Geissbühler, Hochreutener, Kaufmann, Markwalder Bär, Reimann Lukas, Schwander, Stamm)

Ablehnung der Motion

Proposition de la majorité

Adopter la motion

Proposition de la minorité

(Brunschwig Graf, Fluri, Freysinger, Geissbühler, Hochreutener, Kaufmann, Markwalder Bär, Reimann Lukas, Schwander, Stamm)

Rejeter la motion

Schmid-Federer Barbara · Mit-F · Conseil national · Zurich · Groupe PDC/PEV/PVL

Die Schweiz ist ein Zielland für Menschenhandel. Was heisst das, Menschenhandel? Vermittlerinnen und Vermittler versprechen ihren Opfern eine existenzsichernde Arbeit im Ausland. Sind die Opfer einmal in unserem Land, erwartet sie Verschuldung, psychische, physische und sexuelle Gewalt, Wegnahme von Reisepapieren und Dokumenten, Zwang zur Arbeit unter ausbeuterischen Bedingungen oder faktische Rechtlosigkeit infolge illegalen Aufenthalts.

Im Jahre 2007 haben die Kantone Bern und Basel-Stadt je eine Standesinitiative eingereicht mit der Forderung, die Schweiz möge die Europaratskonvention gegen Menschenhandel unterzeichnen und ratifizieren. Bern ist der Kanton mit den grössten Opferzahlen, und der Berner Regierungsrat hat die Standesinitiative einstimmig verabschiedet. Beiden Initiativen ist von den Kommissionen für Rechtsfragen des Ständerates und des Nationalrates Folge gegeben worden.

Im Jahre 2008, anlässlich der Euro 2008, hat eine breitabgestützte Koalition eine Petition mit beinahe 72 000 Unterschriften eingereicht, welche den Menschenhandel als schwerwiegende Menschenrechtsverletzung bezeichnet. Nebst rascher Ratifizierung der Europaratskonvention gegen Menschenhandel forderte die Petition einen verstärkten Schutz der Opfer. Organisationen wie Evangelische Frauen Schweiz, Schweizerischer katholischer Frauenbund oder Terre des Hommes Schweiz, um drei dieser mitunterzeichnenden Verbände zu nennen, wiesen darauf hin, dass der Schutz der Opfer in der Schweiz keineswegs gewährleistet sei. Sie forderten die Ratifizierung der Europaratskonvention. Diese wurde von der Schweiz am 8. September 2008 unterschrieben, doch die Ratifizierung wird voraussichtlich frühestens im Jahr 2011 erfolgen.

Die Mehrheit der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates hat die Forderungen der Petition von 2008 in ihrer Kommissionsmotion aufgenommen, damit diese bei der Ratifizierung der Europaratskonvention mitberücksichtigt werden. Was sind die Hauptanliegen? Die Schweiz soll die Kernpunkte der Konvention vollumfänglich erfüllen, und der Druck zum raschen Handeln soll erhöht werden, denn Opfer können nicht bis 2011 darauf warten, dass sich ihre Lage verbessert. Unter anderem soll erreicht werden, dass auf Bundesebene Standards festgelegt werden, die für die Kantone verbindlich werden. Viele Kantone scheuen sich nämlich davor, Opfer als solche zu anerkennen, höchstwahrscheinlich aus personellen oder finanziellen Gründen.

Was passiert dort? Da wird zum Beispiel eine Frau in einem Bordell aufgegriffen und als Person mit illegalem Aufenthalt ausgewiesen. Das Opfer ist durch sexuelle Ausbeutung schwer traumatisiert und wird vom Menschenhändler bedroht und verfolgt. In der Realität wird ein Opfer zuerst vom Zuhälter, dann vom Konsumenten missbraucht und anschliessend auch noch als Zeugin. Das Opfer selber wird aber nicht genügend geschützt, sondern wegen illegalem Aufenthalt, der ja unfreiwillig ist, ausgewiesen. Die Europaratskonvention behandelt schwergewichtig den Opferschutz. Die Artikel 12 und 14 - über diese reden wir heute im Besonderen - regeln die Unterstützung der Opfer und den Titel des verlängerbaren Aufenthalts, wenn zwei Bedingungen erfüllt sind, nämlich: Der Aufenthalt des Opfers ist aufgrund seiner persönlichen Situation erforderlich, oder der Aufenthalt des Opfers ist für seine Zusammenarbeit mit den Behörden bei den Ermittlungen oder beim Strafverfahren erforderlich.

Gehen wir auf die Aufenthaltsbewilligung ein. Es ist bekannt, dass die meisten Opfer nicht aussagen, weil sie bedroht sind. Sie haben Angst. Sie sagen eigentlich erst dann aus, wenn sie sich in Sicherheit fühlen. Gemäss heutigem Recht müssen sie innerhalb von dreissig Tagen entscheiden auszusagen, ansonsten werden sie ausgeschafft.

Die Motion verlangt nun, dass die Opfer ein Recht auf eine Aufenthaltsbewilligung erhalten, unabhängig davon, ob sie aussagen oder nicht. Vorausgesetzt sind begründete Hinweise dafür, dass die betreffende Person Opfer von Menschenhandel wurde, und klar ist auch, dass eine vorgespielte Opferstellung bzw. eine nachträglich festgestellte Irreführung der Behörden zum Erlöschen des Anspruchs führt. Wenn der Bundesrat feststellt, dass die Opfer bereits heute Schutz durch die Härtefallbewilligung erhalten, dann kann ich Ihnen mitteilen, dass in den Jahren 2007 und 2008 je vier Härtefallbewilligungen erteilt wurden, und dies bei geschätzten 3000 Opfern von Menschenhandel.

Doch was sind Härtefälle? Als Voraussetzung nennt das Gesetz die kumulierte Erfüllung von Kriterien wie Integration, gesicherte finanzielle Verhältnisse, eine bestimmte Dauer der Anwesenheit und die Respektierung der Rechtsordnung. Dies sind die Kriterien für einen Härtefall. Und diese Kriterien erfüllt ein Opfer von Menschenhandel eben oftmals nicht. Opfer wurden zur illegalen Tätigkeit gezwungen und werden meist sogar dafür gebüsst. Der Bundesrat sagt, den Opfern werde durch Artikel 30 Absatz 1 Buchstabe e des Ausländergesetzes und Artikel 35f der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit genügend Schutz geboten. Wichtig ist aber, dass hier bloss eine Kann-Formulierung vorliegt und somit keine Verpflichtung besteht. Die Praxis zeigt nun, dass die Kann-Formulierung genutzt wird und von den Zulassungsvoraussetzungen kaum je abgewichen wird.

Mit der Motion fordert die Mehrheit Ihrer Kommission für alle Kantone verbindliche Standards betreffend Härtefälle und Opferschutz. Insbesondere Kantone mit betroffenen Städten und Agglomerationen müssen von einer solchen Regulierung Gebrauch machen können. Bei der Beratung des Ausländergesetzes sind viele Regelungsbereiche im Ermessen der kantonalen Migrationsbehörden belassen worden. Es ist die Folge davon, dass sich äusserst ungleiche kantonale Praktiken etabliert haben. Viele Kantone anerkennen keine Härtefälle, ganz anders die welschen Kantone, aber auch die Kantone Bern, Basel und St. Gallen. Folge dieser ungleichen Praktiken sind rechtsstaatlich äusserst bedenkliche Ungleichheiten. Ich erinnere Sie daran, dass es gerade die Kantone waren, welche die rasche Ratifizierung der Europaratskonvention gegen Menschenhandel und insbesondere verbindliche Standards für alle Kantone verlangten.

Der heutige Opferschutz reicht nicht, denn es braucht vor allem Standards, wenn es um die Identifizierung und um die spätere Betreuung der Opfer geht. Nach geltendem Recht werden die Standards erst nach der Abklärung des Opferstatus wirksam. Nötig wären sie aber während der Klärung. Dasselbe gilt für den Schutz von Opfern und Zeuginnen von Menschenhandel, wie ihn Artikel 14 der Konvention fordert. Auch da kann in der Schweiz Schutz gewährt werden, muss jedoch nicht. Es besteht viel Ermessensspielraum.

Die Motion folgt der Konvention, die eine Verpflichtung will: Sie will den Opfern ein Recht auf Schutz gewähren, unabhängig von ihrer Aussagewilligkeit vor Gericht. Das ist der Kernpunkt der Konvention und der Motion. Der politische Wille, die Situation bezüglich Menschenhandel in der Schweiz zu verbessern, kommt mir ein bisschen vor wie ein Gebiss ohne Zähne: Das Gebiss ist zwar da, das heisst, es werden viele Vorstösse gemacht; doch ohne Zähne, ohne die wichtigste aller Massnahmen, ohne das Recht auf Aufenthalt, kann das Gebiss nichts ausrichten, können wir dem Verbrechen keinen Einhalt gebieten. Die Europaratskonvention, die wir unterzeichnet haben, verlangt, dass einem Opfer ein vorhersehbarer und verlängerbarer Aufenthalt gewährt wird. Ein solcher Aufenthalt ist die einzige Möglichkeit, ein sauberes Verfahren durchzuführen.

Ich bitte Sie daher, der Mehrheit der Kommission zu folgen und die Motion anzunehmen.

Brunschwig Graf Martine · Mit-F · Conseil national · Genève · Groupe radical-libéral

La minorité que je représente ici est aussi sensible que la majorité de la commission à la nécessité de lutter contre la traite des femmes et d'assurer aux victimes la protection nécessaire. S'il ne s'agissait que des chiffres 2 et 3 de la motion de la commission sur laquelle nous débattons, il n'y aurait pas eu de proposition de minorité, quand bien même il revient aux cantons de régler ce qui ressort de leurs compétences. Mais la commission a débattu en premier lieu d'une pétition dont nous souhaitions suspendre le traitement jusqu'à ce que le Conseil fédéral prenne les dispositions nécessaires pour permettre au Parlement de ratifier la Convention du Conseil de l'Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains.

Si la majorité de la commission n'avait pas été d'un autre avis, nous aurions ainsi la possibilité de conserver un moyen d'incitation à accélérer les travaux gouvernementaux. Malheureusement, en lieu et place de cette démarche, nous avons à nous prononcer sur une motion qui réclame un droit pour les victimes à un permis de séjour en toutes circonstances, qu'elles soient prêtes ou non à témoigner. Cette proposition, a priori généreuse, entraîne des problèmes qui n'ont pas été mesurés ni débattus véritablement en commission. Comment ne pas s'inquiéter, en effet, de la tentation et du danger que représente le lien automatique entre traite des femmes et automaticité du permis de séjour? Le désespoir et la misère poussent aujourd'hui déjà des femmes à s'exiler avec l'espoir d'une vie meilleure en Suisse. Elles deviennent victimes, inconsciemment ou non, de réseaux de prostitution qui les exploitent. Comment éviter que le droit de séjour ne devienne un argument d'exploitation avec, à la clé, l'assurance de l'impunité pour les trafiquants d'êtres humains? C'est la question centrale posée par cette motion.

C'est la raison pour laquelle la minorité de la commission vous demande de rejeter cette motion, tout en affirmant la nécessité de ratifier la Convention du Conseil de l'Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains. Il est regrettable que nous ayons à nous prononcer négativement, mais un non ne signifie pas que nous niions l'urgence à modifier la loi de façon intelligente et équilibrée, bien au contraire.

Widmer-Schlumpf Eveline · BR-F · Conseil fédéral · Grisons

Die Motion Ihrer Kommission für Rechtsfragen fordert mehrere Massnahmen, um den Schutz für die Opfer von Frauenhandel zu verbessern. Die einzelnen Ziffern der Motion entsprechen den Forderungen an den Bundesrat in der Petition "Mehr Schutz für die Opfer von Frauenhandel", die im Herbst 2008 von den Trägerorganisationen der "Kampagne Euro 2008 gegen Frauenhandel" eingereicht wurde. Man hatte im März 2008 - Sie mögen sich vielleicht daran erinnern - mit der Sammlung von Unterschriften begonnen.

Bereits heute haben wir die Möglichkeit, einem Opfer von Menschenhandel unabhängig von der Aussagebereitschaft den Aufenthalt in der Schweiz zu bewilligen. Die geltende Regelung im Ausländerrecht nimmt auf die Bedürfnisse der Opfer von Menschenhandel explizit Rücksicht und entspricht dem Standard, der durch das Übereinkommen des Europarates zur Bekämpfung des Menschenhandels vom 16. Mai 2005 gesetzt wird. Einen voraussetzungslosen Anspruch auf Aufenthalt, also einen Anspruch unabhängig von einem im Rahmen der Härtefallbewilligung geprüften Schutzbedürfnis, lehnt der Bundesrat ab. Die Migrationsbehörden sollen und müssen im Einzelfall angemessene Entscheide treffen können.

Verbindliche Standards für die Kantone zum spezifischen Schutz der Opfer bestehen bereits heute im Opferhilfegesetz und im Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und in den dazugehörigen Vollziehungsverordnungen. Damit die Möglichkeit für die Gewährung von Aufenthalt vermehrt genutzt wird, werden die Weisungen des Bundesamtes für Migration, die ab Mitte dieses Jahres vorliegen werden, die Anwendung der Kriterien für die Härtefallbewilligung bei Opfern von Menschenhandel ausdrücklich regeln. Wir hoffen, damit in unserem Land auch eine gewisse Harmonisierung der Behandlung von Opfern von Menschenhandel erwirken zu können. Die Tätigkeit der Koordinationsstelle gegen Menschenhandel und Menschenschmuggel (KSMM) hat zudem zum Ziel, auf eine einheitliche Anwendung der Bestimmungen in den Kantonen und auf die Berücksichtigung der Interessen der Opfer hinzuwirken.

Die Bereitschaft des Bundesrates, Öffentlichkeitskampagnen gegen Menschenhandel zu unterstützen, ist auch nach dem Beitrag des Bundes an die Kampagne aus Anlass der Euro 2008 vorhanden. Die Einführung einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage für finanzielle Beiträge - eine solche brauchen wir - wird im Rahmen der Erneuerung der Polizeigesetzgebung des Bundes geprüft. An dieser Polizeigesetzgebung arbeiten wir zurzeit.

Das Verfahren zur Ratifizierung des Übereinkommens des Europarates zur Bekämpfung des Menschenhandels vom 16. Mai 2005 ist eingeleitet, ebenso ist die Erarbeitung eines neuen Gesetzes über den ausserprozessualen Zeugenschutz, das wir für den innerstaatlichen Bereich brauchen, im Gang. Dieser Schutz spielt bei diesen Fällen eine ganz entscheidende Rolle. Die Vernehmlassung wird im Herbst dieses Jahres eröffnet.

Die berechtigten Anliegen der Motion sind aus Sicht des Bundesrates bereits erfüllt, bzw. wir sind dabei, diese Anliegen auf verschiedenen Ebenen umzusetzen. Einen voraussetzungslosen Anspruch auf Aufenthalt lehnen wir ab, ich habe es bereits gesagt, und zwar primär mit der Begründung, dass wir vermeiden möchten, dass auch in diesem Bereich neue Schleppertätigkeiten entstehen. Wir werden uns aber mit Entschiedenheit dafür einsetzen, dass Opfer von Menschenhandel, die den Schutz unseres Landes benötigen, diesen auch erhalten.

Ich möchte Sie bitten, die Motion abzulehnen.

Vote

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 78 Stimmen

Dagegen ... 81 Stimmen