Immunité juridictionnelle des Etats et de leurs biens. Convention des Nations Unies

Intervention de procédure

Antrag der Mehrheit

Eintreten

Antrag der Minderheit

(Schwander, Brönnimann, Freysinger, Geissbühler, Kaufmann, Reimann Lukas, Stamm)

Nichteintreten

Proposition de la majorité

Entrer en matière

Proposition de la minorité

(Schwander, Brönnimann, Freysinger, Geissbühler, Kaufmann, Reimann Lukas, Stamm)

Ne pas entrer en matière

Aeschbacher Ruedi · Mit-M · Conseil national · Zurich · Groupe PDC/PEV/PVL

Mit der vorliegenden Botschaft beantragt der Bundesrat dem Parlament die Genehmigung und die Umsetzung eines Uno-Übereinkommens. Dieses Übereinkommen führt allgemein anwendbare Regeln ein, mit denen festgelegt wird, unter welchen Bedingungen ein Staat und sein Vermögen der Gerichtsbarkeit eines anderen Staates unterstellt werden können. Dabei muss einschränkend gesagt werden, dass sich das Abkommen nur auf vermögensrechtliche und nicht auch auf strafrechtliche Verfahren gegenüber Staaten bezieht.

Warum braucht es eigentlich ein solches Abkommen? Der Grund ist einfach: Die internationale Rechtsordnung ist davon geprägt, dass die Staaten unabhängig, selbstbestimmt, souverän und gleichberechtigt sind. Eine Konsequenz dieser souveränen Gleichberechtigung zeigt sich darin, dass ein Staat grundsätzlich nicht über einen anderen Staat richten, also einen anderen Staat nicht in vermögensrechtlichen Angelegenheiten bei den eigenen Gerichten einklagen darf. Dieser Umstand wird fachtechnisch als "Immunität der Staaten und ihres Vermögens" bezeichnet. Mit dem Übereinkommen wird nun geregelt, wie weit diese Immunität geht, in welchen Bereichen sie gilt und wo ihre Grenzen sind. Um diese Abgrenzungen hat man auf dem internationalen Parkett nahezu drei Jahrzehnte lang gerungen, bis das Uno-Übereinkommen Ende 2004 endlich abgeschlossen werden konnte, deshalb darf dieses Übereinkommen mit Fug und Recht als eigentlicher Durchbruch bezeichnet werden, welcher Klarheit und Rechtssicherheit schafft.

Interessant und auch erfreulich aus Sicht unseres Landes ist, dass das Uno-Übereinkommen inhaltlich dem Grundsatz der beschränkten Immunität folgt. Damit schafft es für jenes Prinzip eine weltweit anerkannte Basis, nach welcher das Bundesgericht bereits seit 1918 urteilt. Somit bringt das Uno-Übereinkommen grundsätzlich nichts Neues für die Schweiz, für eine Reihe anderer Staaten allerdings schon, für Staaten nämlich, welche bislang eine in dieser Hinsicht andere Rechtspraxis verfolgt haben.

Was bedeutet nun aber dieser Grundsatz der beschränkten Immunität? Nicht mehr und nicht weniger, als dass zwischen privatwirtschaftlichem und hoheitlichem Handeln der Staaten unterschieden wird. Handeln die Staaten hoheitlich, sollen sie und ihre Vermögen Immunität geniessen; handeln sie aber privatwirtschaftlich - also ähnlich wie ein Privater, der beispielsweise ein Transport- oder ein Telekommunikationsunternehmen führt -, können sie keine Immunität beanspruchen.

Das Abkommen schützt nicht nur den Bund vor der Gerichtsbarkeit ausländischer Staaten, sondern auch die Kantone, diese aber ebenfalls nur so weit, als sie hoheitlich und nicht privatwirtschaftlich handeln. Das ist in Artikel 2 des Uno-Übereinkommens nachzulesen. Geschützt sind zudem auch Einrichtungen eines Staates, die berechtigt sind, hoheitlich zu handeln, bei uns beispielsweise die Nationalbank. Im Unterschied dazu aber sind beispielsweise die SBB, die Swisscom oder die Post mittels einer solchen Immunität nicht geschützt, da sie keine hoheitlichen Befugnisse haben und im Sinne des Übereinkommens klar privatwirtschaftlich handeln.

Wie bereits dargelegt, geht das Übereinkommen vom Grundsatz einer restriktiven, einer beschränkten Immunität der Staaten aus. Deshalb enthält das Abkommen eine ganze Reihe von Fällen, in welchen diese Immunität eben beschränkt oder ausgeschlossen wird. Diese Fälle sind insbesondere in den Artikeln 10 und folgende detailliert ausgeführt und werden in der Botschaft des Bundesrates näher erläutert.

Zu erwähnen ist noch, dass das Uno-Übereinkommen nicht nur die Immunität von der Gerichtsbarkeit eines anderen Staates regelt, sondern ebenso die Immunität gegenüber Zwangsmassnahmen im Zusammenhang mit gerichtlichen Verfahren, insbesondere also die Immunität von der Vollstreckung. In diesem Bereich wird auch die Schweiz eine bescheidene Änderung ihres Rechts bzw. ihrer Gerichtspraxis vornehmen müssen, indem das Bundesgericht nicht mehr wie bisher Zwangsmassnahmen vor einem Gerichtsurteil zulassen kann.

Ich fasse zusammen: Das Uno-Übereinkommen ist mit jahrelanger, massgeblicher Mitarbeit der Schweiz entstanden. Es bringt Rechtssicherheit in den internationalen Beziehungen und in Rechtsstreitigkeiten, in die Staaten involviert sind. Rechtssicherheit im internationalen Bereich ist aber gerade für unser international eng vernetztes Land wichtig. Zudem liegt das Abkommen inhaltlich weitgehend auf der Linie der bisherigen Position der Schweiz und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Wir haben daher nur einige wenige geringfügige Anpassungen in unserem Gesetz vorzunehmen. Das Abkommen bringt Mehrwert für die Schweiz, es nützt aber durch die Rechtssicherheit, die es schafft, auch der Staatengemeinschaft, und es nützt schliesslich den Privaten, für welche grössere Verlässlichkeit und Rechtssicherheit ebenfalls einen Mehrwert darstellen.

Eine siebenköpfige Minderheit der Kommission bezweifelt, dass das Übereinkommen für unser Land vorteilhaft ist. Sie befürchtet mit Blick auf Artikel 2 Absatz 2 des Übereinkommens, dass die Einschränkungstatbestände zu offen umschrieben sind und zu viel Interpretationsspielraum bieten. Das könne, meint sie, dazu führen, dass gewisse Staaten entgegen der Zielsetzung dieses Abkommen für ihre eigenen Interessen ausnützen könnten.

Der Ständerat hat das Übereinkommen einstimmig gutgeheissen; mit 18 zu 7 Stimmen beantragt Ihnen Ihre Kommission für Rechtsfragen, ebenfalls auf die Vorlage einzutreten, das Uno-Übereinkommen zu genehmigen und gemäss Seite 1760 der Botschaft den drei Änderungen im Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren bzw. im Bundesgerichtsgesetz zuzustimmen.

Sommaruga Carlo · Mit-M · Conseil national · Genève · Groupe socialiste

La Convention des Nations Unies sur les immunités juridictionnelles des Etats et de leurs biens a été adoptée par l'Assemblée générale de l'Organisation des Nations Unies le 2 décembre 2004. Elle a pour but d'instaurer des règles universellement applicables, définissant dans quelles conditions un Etat et ses biens peuvent, dans le cadre de procédures autres que les procédures pénales, être soumis à la juridiction des tribunaux d'un autre Etat. En d'autres termes, il s'agit de régler les limites de souveraineté.

Dans cette entreprise, la Convention des Nations Unies précitée consacre les principes dits de l'immunité restrictive, ou relative. Cela signifie qu'un Etat étranger est toujours protégé par son immunité quand il agit dans l'exercice de la puissance publique - ce qu'il est convenu d'appeler le "jure imperii" -, c'est-à-dire dans ses tâches d'autorité. Ce n'est pas le cas en revanche pour les actes qu'il accomplit comme titulaire de droits privés - ce qu'il est convenu d'appeler le "jure gestionis" -, soit lorsqu'il agit de la même manière qu'une entreprise ou qu'un privé. Cette conception de l'immunité s'est développée principalement pour tenir compte de l'activité économique croissante des Etats, engagés toujours plus fréquemment dans des transactions juridiques et économiques impliquant des particuliers.

Concrètement, l'adoption du principe dit d'immunité relative, qui est prévu en vertu de cette convention, implique une limitation du principe général de l'immunité de juridiction de l'Etat étranger par une série d'exceptions qui sont énumérées aux articles 10 à 17 de la convention et ayant trait à l'activité "gestionnaire" de l'Etat.

Je citerai ces domaines: les transactions commerciales; les rapports de travail - les contrats de travail, pour être précis; les atteintes à l'intégrité physique ou les dommages aux biens des personnes; la propriété, la possession et l'usage de biens; la propriété intellectuelle et industrielle; la participation à des sociétés ou autres groupements; les navires dont l'Etat est le propriétaire ou exploitant à titre commercial; les accords d'arbitrage au niveau commercial.

La Suisse a pris une part active à l'élaboration du texte et s'est aisément ralliée au consensus relatif à son adoption. En effet, ce traité codifie au niveau international des principes appliqués depuis le début du siècle passé en Suisse, puisque le Tribunal fédéral s'est rallié à la conception restrictive de l'immunité des Etats dès 1918, avec un arrêté qui a depuis lors marqué la jurisprudence et n'a pas été modifié.

La Suisse a donc signé la convention le 19 septembre 2006 à New York, estimant que la ratification était souhaitable à de nombreux égards. A présent, le Conseil fédéral nous propose d'adopter l'arrêté portant approbation de la convention.

Les arguments principaux du Conseil fédéral en faveur de la ratification consistent à rappeler que la Suisse, en tant qu'Etat hôte, a un intérêt particulier à stabiliser les relations avec les autres Etats, et ceci par un régime des immunités qui puisse être appliqué à l'ensemble des Etats de ce monde. Les nombreuses conférences et organisations internationales qui ont établi leur siège en Suisse - et tout particulièrement à Genève - impliquent en effet une forte présence de représentants étatiques en Suisse, qui peut effectivement générer une croissance d'affaires de type économique ou relevant de la gestion plutôt que d'affaires liées à l'exécution d'actes d'autorité d'un Etat. En ratifiant la convention, notre pays s'assure les meilleures conditions possibles pour la conduite de ses relations avec les autres Etats.

Pour la Suisse, cette convention permet de protéger les actes d'autorité de l'Etat fédéral mais aussi des cantons. Seuls seraient naturellement soumis aux juridictions étrangères les actes établis par des sociétés; on s'en remettrait également à ces juridictions lorsque la Suisse interviendrait avec des sociétés ou dans des affaires commerciales. On peut citer ici la Poste ou les CFF, comme l'a fait tout à l'heure mon collègue.

A ce jour, il convient de souligner que six Etats ont ratifié la convention, à savoir l'Autriche, l'Iran, le Liban, la Norvège, le Portugal et la Roumanie, et 28 autres Etats l'ont également signée. Etre parmi les premiers Etats à ratifier la convention permettrait à la Suisse de rester fidèle à son engagement traditionnel en faveur du droit international et de jouer un rôle moteur dans l'établissement d'un régime juridique universellement applicable en matière d'immunité.

La Commission des affaires juridiques de notre conseil a procédé à l'examen de cet objet lors de sa séance du 9 octobre 2009. Une majorité de la commission a reconnu que la ratification de la convention était dans l'intérêt de la Suisse. En effet, selon cette majorité, en tant qu'entité économique internationale nouant des relations avec de nombreux Etats étrangers et accueillant également sur son territoire de multiples représentants étatiques, la Suisse a un intérêt à la stabilité juridique apportée par un régime des immunités étatiques universellement applicable. Cela contribue à la prééminence de la sécurité de droit et surtout cela est compatible avec notre propre conception de l'immunité relative développée par notre Tribunal fédéral.

Pour ces motifs, la commission nous propose, par 18 voix contre 7, d'entrer en matière sur ce projet, d'adopter les modifications légales mineures qui doivent être faites et ainsi de suivre le Conseil des Etats qui l'a approuvé à l'unanimité lors de la session d'automne.

Une minorité de la commission estime pour sa part que cette convention, en tablant sur une immunité relative, n'offre pas une sécurité de droit suffisante. Elle estime également que la convention n'est pas suffisamment claire. Toutefois, la minorité omet l'un des éléments essentiels, qui est celui de permettre aux entreprises suisses de pouvoir faire valoir également leurs droits à l'étranger lorsqu'elles sont impliquées dans des relations avec des entités publiques appartenant à d'autres Etats. Il est clair que si cette réglementation devait s'appliquer à l'ensemble des Etats, les entreprises suisses qui seraient liées avec des entreprises étatiques commerciales d'autres Etats pourraient faire valoir ces droits devant les juridictions.

Dès lors, je vous prie de bien vouloir suivre la majorité.

Schwander Pirmin · Mit-M · Conseil national · Schwyz · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Ich bitte Sie namens der Minderheit, auf die Vorlage nicht einzutreten.

Worum geht es? Gemäss dem sogenannten Grundsatz der beschränkten oder relativen Immunität ist der ausländische Staat durch seine Immunität geschützt, wenn er hoheitlich handelt, nicht aber, wenn er als Träger von Privatrechten gleich einer Privatperson handelt. Nach heutiger Auffassung des Bundesgerichtes heisst das, dass ausschliesslich der Staat selbst und diejenigen Einrichtungen, die hoheitliche Aufgaben erfüllen, Immunität geniessen, und zwar - und das ist von Bedeutung, wie wir sehen, wenn wir dieses Übereinkommen anschauen - aufgrund des Status des Handlungsträgers, also des Staates, und der Natur des Rechtsgeschäftes bzw. der vorgenommenen Handlung. Das ist wesentlich. Es ist also nicht der vereinbarte Zweck massgebend, sondern eben die Natur des Rechtsgeschäftes. Genau hier liegt die Crux beim vorliegenden Uno-Übereinkommen. Die Kommissionsminderheit beantragt Ihnen deshalb Nichteintreten, was ich mit vier Argumenten begründen möchte:

1. Die bisherige Bundesgerichtspraxis besagt, dass bei der Beurteilung des Rechtsgeschäftes die Natur des Vertrages bzw. der Handlung im Vordergrund steht. Neu soll auch - das steht in Artikel 2 - der Zweck des Vertrages bzw. der Handlung berücksichtigt werden, dies unter zwei Bedingungen: wenn die beteiligten Parteien dies vereinbart haben und wenn in der Praxis des Gerichtsstaates der Zweck für die Feststellung der nicht privatwirtschaftlichen Natur des Vertrages oder des Rechtsgeschäftes von Bedeutung ist. Mit anderen Worten: Die Praxis des Gerichtsstaates entscheidet, was letztlich in der Schweiz hoheitlich ist und was nicht. Dem kann die Minderheit nicht zustimmen.

2. Es haben lediglich sechs Staaten das Übereinkommen ratifiziert: Iran, Libanon, Norwegen, Österreich, Portugal und Rumänien. Für die Minderheit ist klar, warum genau diese Staaten das Übereinkommen ratifiziert haben: Unseres Erachtens berücksichtigen diese Staaten in ihrer Praxis schon heute die Natur und den Zweck des Rechtsgeschäftes. Dies bedeutet, dass in der Rechtspraxis dieser Staaten bei der Frage, was nun hoheitlich ist und was nicht, ein grosser Gestaltungsspielraum besteht.

3. Es ist nicht sicher, dass die im Übereinkommen geforderte Binnenbeziehung enger ist als die von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung geforderte. In der Botschaft steht denn auch: "Die vom Übereinkommen geforderte doppelte Binnenbeziehung scheint also enger zu sein ..." Der Bundesrat ist sich also mit Blick auf diese neuen Bestimmungen gar nicht sicher.

4. Die Minderheit sieht es als bedenklich an, wenn wir in der Botschaft lesen müssen, das Abkommen trage "zur Kodifizierung und Weiterentwicklung des Völkerrechts und zur Vereinheitlichung der Praxis auf diesem Gebiet" bei. Es stellt sich die Frage, welche völkerrechtliche Praxis da angesprochen wird. Die Kommissionssprecher haben ja erwähnt, dass Staaten bei diesem Abkommen unabhängig, souverän und gleichberechtigt sind. Was wird dann vereinheitlicht und in der Praxis auf die gleiche Ebene gestellt? Wieso muss unsere bewährte Bundesgerichtspraxis aufgegeben werden? Wir empfinden dies nicht als dringend und notwendig.

Aus diesen vier Gründen beantrage ich Ihnen im Namen der Minderheit, auf diese Vorlage nicht einzutreten.

Calmy-Rey Micheline · BR-F · Conseil fédéral · Genève

La Convention des Nations Unies sur les immunités juridictionnelles des Etats et de leurs biens que nous vous proposons de ratifier règle la question de l'immunité d'un Etat devant la juridiction d'un autre Etat. L'immunité des Etats est une notion de droit international qui découle du principe de l'égalité souveraine des Etats. Elle rappelle le principe général selon lequel les actions d'un Etat en tant qu'acteur souverain ne peuvent pas être jugées par des juridictions étrangères. Les Etats jouissent par conséquent de l'immunité de juridiction à l'étranger. Ce principe a depuis longtemps été reconnu et reste incontesté. Une question qui, en revanche, a longtemps suscité la controverse est celle de l'étendue et des limites de l'immunité de juridiction des Etats. Le but de la Convention des Nations Unies sur les immunités juridictionnelles des Etats et de leurs biens est précisément de régler cette question, de sorte que l'ordre juridique international repose désormais sur une réglementation claire et universelle.

Pourquoi est-il dans l'intérêt de la Suisse de ratifier la Convention sur les immunités juridictionnelles des Etats et de leurs biens? La convention établit un régime uniforme potentiellement applicable dans le monde entier dans un domaine qui est essentiel au bon fonctionnement de la communauté internationale. Grâce à la convention, les rapports entre Etats parties se dérouleront dans le cadre d'une situation claire juridiquement prévisible, ce qui sera au bénéfice des relations internationales. Ce point est tout particulièrement important pour la Suisse en tant qu'Etat hôte de nombreuses organisations et conférences internationales.

La convention ne vise pas seulement la Suisse, en tant qu'Etat, elle renforce également la sécurité juridique dans les relations entre des personnes privées et des Etats. Pour les particuliers, par exemple pour les entreprises suisses qui effectuent des transactions commerciales avec des Etats étrangers, il est aujourd'hui parfois difficile de déterminer si une action en justice contre l'Etat en question est possible. La convention crée donc aussi une plus grande transparence et une plus grande sécurité juridique pour les privés. Enfin, l'immunité des cantons se verra également protégée par la convention pour autant que ceux-ci aient accompli leurs actes dans l'exercice de l'autorité politique qui leur est conférée. Il en va de même pour les institutions de la Confédération comme, par exemple, la Banque nationale suisse.

Je vous remercie de bien vouloir adopter le projet du Conseil fédéral.

Aeschbacher Ruedi · Mit-M · Conseil national · Zurich · Groupe PDC/PEV/PVL

Der Minderheitssprecher hat vor allem bei Artikel 2 Absatz 2 des Übereinkommens angesetzt. Gemäss dieser Bestimmung müssen die Vertragsstaaten vor allem auf die Natur des Vertrages oder des Rechtsgeschäftes abstellen, und es wird ihnen zusätzlich die Möglichkeit eingeräumt, auch dessen Zweck zu beachten. Damit, bemängelt der Minderheitssprecher, werde ein zu grosser Spielraum gewährt. Dazu sind zwei Dinge zu sagen:

1. Im Text des Übereinkommens ist die Rede davon, dass in erster Linie - in erster Linie! - auf die Natur des Vertrages abgestellt werden soll. Das gibt bereits einmal einen klaren Anhaltspunkt dafür, dass von der Natur des Vertrages oder des Rechtsgeschäftes auszugehen ist. Erst in einem subsidiären Schritt, in einem zweiten Schritt, ist allenfalls noch der Zweck des Vertrages oder des Rechtsgeschäftes heranzuziehen. Das ergibt eine klare Priorisierung. Man weiss, dass man im Prinzip auf die Natur des Rechtsgeschäftes abstellt.

2. Es ist gesagt worden, wir hätten nachher mehr Rechtsunsicherheit und mehr Freiraum der einzelnen Staaten, den sie für ihre eigenen Zwecke nutzen könnten. Dazu muss ich Ihnen sagen: Ist es besser, keinen Vertrag zu haben und sich damit in einer Situation zu befinden, in der ohnehin alle diese Immunitäten nach ihrem eigenen Recht und ihrem eigenen Gutdünken handhaben können, oder doch einen Vertrag zu haben, der allenfalls noch kleine Spielräume offenlässt, die es vielleicht dem einen oder anderen Land tatsächlich ermöglichen, daraus für sich einen Vorteil zu ziehen? Diese Möglichkeiten sind aber mit dem Vertrag weit stärker eingeschränkt, als wenn wir das Uno-Abkommen gar nicht hätten. Deshalb ist es wichtig, dass wir mindestens auf dieser Basis des Abkommens Rechtssicherheit schaffen können. Ich hoffe, dass das Übereinkommen möglichst bald von sehr vielen Staaten ratifiziert wird.

Vote

Abstimmung - Vote

Für Eintreten ... 111 Stimmen

Dagegen ... 49 Stimmen

Intervention de procédure

Bundesbeschluss über die Genehmigung und die Umsetzung des Uno-Übereinkommens über die Immunität der Staaten und ihres Vermögens von der Gerichtsbarkeit

Arrêté fédéral portant approbation et mise en oeuvre de la Convention de l'ONU sur les immunités juridictionnelles des Etats et de leurs biens

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress, Art. 1-3

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Titre et préambule, art. 1-3

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Angenommen - Adopté

Vote

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes ... 110 Stimmen

Dagegen ... 52 Stimmen

Abschreibung - Classement

Antrag des Bundesrates

Abschreiben der parlamentarischen Vorstösse

gemäss Brief an die eidgenössischen Räte

Proposition du Conseil fédéral

Classer les interventions parlementaires

selon lettre aux Chambres fédérales

Angenommen - Adopté