Bekämpfung der Ausländerkriminalität

Altherr Hans · P-M · Ständerat · Appenzell A.-Rh. · FDP-Liberale Fraktion

Präsident (Altherr Hans, Präsident): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten. Die Kommission beantragt mit 6 zu 5 Stimmen, die Motion anzunehmen. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Engler Stefan · Mit-M · Ständerat · Graubünden · Fraktion CVP-EVP

Der Nationalrat hat die Motion "Bekämpfung der Ausländerkriminalität" am 28. September 2011 mit 97 zu 85 Stimmen bei 5 Enthaltungen angenommen. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion. Ihre Kommission empfiehlt Ihnen mit 6 zu 5 Stimmen die Annahme der Motion.

Nun, was will die Motion? Sie greift einen Aspekt aus dem von komplexen Zusammenhängen und Abhängigkeiten bestimmten Ausländer- und Asylrecht auf. Es geht um verschiedene Fragen wie um die Abgeltung des Haftregimes im Asyl- und Ausländerbereich; es geht um den Vollzug von Wegweisungen; es geht aber auch um die kantonale Praxis im Bereich des Wegweisungsvollzugs sowie um die Zusammenarbeit zwischen der Polizei und dem Grenzwachtkorps bei den notwendigen polizeilichen Ersatzmassnahmen nach dem Wegfall der systematischen Personenkontrollen an den Schengen-Binnengrenzen.

Vom Vollzug bzw. von dessen Konsequenz hängen die öffentliche Akzeptanz und die Glaubwürdigkeit unseres Ausländer- und Asylrechts in grossen Teilen ab. So hat die Vorsteherin des EJPD vor einem Jahr am 4. Schweizer Asylsymposium meines Erachtens ganz zu Recht davon gesprochen, dass unsere Asylpolitik in einer Glaubwürdigkeitskrise stecke und in der Bevölkerung zu wenig abgestützt sei. Nebst der Länge der Asylverfahren, die aber nicht explizit Thema dieser Motion ist, haben Sie, Frau Bundesrätin, die Schwierigkeiten im Vollzug als eine aktuelle Herausforderung der Asylpolitik bezeichnet. Sie haben im Weiteren zu Recht vermerkt, dass zu einer glaubwürdigen Asylpolitik nebst der Wahrung unserer humanitären Tradition, verfolgten Menschen, die Schutz nötig haben, auch Schutz anzubieten, auch ein konsequenter Vollzug und dabei insbesondere ein konsequenter Wegweisungsvollzug gehört. Und genau an diesen Punkt knüpft die Motion an. Sie fragt danach, mit welchen Massnahmen und Instrumenten erfolgreich Rückkehrpolitik und Rückweisungspolitik betrieben werden kann.

Anhaltspunkte dafür liefern verschiedene Berichte, so der "Bericht über Beschleunigungsmassnahmen im Asylbereich" des EJPD vom März 2011, insbesondere im Kapitel "Rückkehr und Nothilfe". Weitere Anhaltspunkte sind dem Bericht über die "Umsetzung der neuen Verfassungsbestimmungen über die Ausweisung straffälliger Ausländerinnen und Ausländer" vom Juni 2011 zu entnehmen. Darin gibt es einen Abschnitt, welcher im Speziellen die Problematik straffälliger Asylbewerber betrifft.

Ein besonderes Problem im Vollzug des Ausländerrechts sind die delinquenten Asylsuchenden. Kriminelle und straffällige Asylsuchende schaden letztlich auch dem Asylsystem als Ganzem, da die Mehrheit der unbescholtenen Asylsuchenden darunter leidet. Dabei gilt es immer wieder zu betonen, dass allein ein Gesuch um Asyl und ein abschlägiger Asylentscheid aus einem asylsuchenden Menschen noch keinen delinquenten oder straffälligen Asylsuchenden machen, sondern dass es dafür einen Verstoss gegen unser Recht oder gegen entsprechende behördliche Anordnungen braucht.

Der Bundesrat lehnt die Motion, so habe ich es verstanden, im Wesentlichen mit der Begründung ab, dass sie zwar berechtigte Fragen aufwerfe, dass es aber keine neue gesetzliche Grundlagen brauche, weil es vorwiegend Probleme der Rechtsanwendung und des Rechtsvollzuges seien.

Die Kommission ist mit 6 zu 5 Stimmen trotzdem der Meinung, dass es richtig ist, diese Motion anzunehmen und die in der Motion aufgeworfenen Fragen im Rahmen der nächsten Asylgesetzrevision näher zu beleuchten, weil die Haftgestehungskosten, die der Bund den Kantonen entschädigt, tatsächlich nicht in allen Fällen die effektiven Kosten abdecken.

Der zweite Grund, weshalb eine Mehrheit der Kommission für die Annahme dieser Motion votiert, liegt darin, dass der Vollzug des Asylrechts in unserem Land nicht in jedem Kanton mit der gleichen Strenge und gleich intensiv erfolgt und dass ein Monitoring über das Vollzugscontrolling in den Kantonen eigentlich fehlt.

Ein drittes Thema, das in der Motion angesprochen ist, betrifft die Politik und den Gesetzgeber nur indirekt: die Dauer von Rekursverfahren gegen negative Asylentscheide. Hier ist in erster Linie das Bundesverwaltungsgericht gefragt. Wenn aber über die Beschleunigung des Asylverfahrens gesprochen wird, wird man nicht umhinkommen, mit den Verantwortlichen des Bundesverwaltungsgerichtes auch die Frage, wie lange ein Rekursverfahren dauern darf, anzusprechen.

Ein letztes Thema, das in der Motion angesprochen wird, betrifft die Zusammenarbeit zwischen den kantonalen Polizeikorps und dem Grenzwachtkorps im Zusammenhang mit Personenkontrollen im Bereich der Landesgrenzen. Ich denke, dass sich da die Zusammenarbeit eingespielt hat, dass es letztlich eine Frage der Kapazitäten und der Ressourcen ist, wie oft solche Kontrollen angeordnet und wie intensiv sie dann durchgeführt werden können.

Aus diesen Gründen meint die Mehrheit der Kommission, es lohne sich, die Motion anzunehmen und die in der Motion aufgeworfenen Fragen im Rahmen der nächsten Asylgesetzrevision noch näher anzuschauen. Die anderen Mitglieder der Kommission sehen keine Veranlassung und lehnen entsprechend die Motion mit der Begründung des Bundesrates ab, wie Sie sie im Bericht der Staatspolitischen Kommission vom 12. Januar 2012 haben nachlesen können.

Stöckli Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Der Sprecher der Mehrheit hat es hier vorhin dargelegt: Die Minderheit sieht schon, dass es im Bereich der Ausländerkriminalität Probleme gibt, aber diese Mängel - Herr Engler, Sie haben das auch ausgeführt - sind nicht durch gesetzgeberische Aktivitäten zu beseitigen. So liegt beispielsweise bei den Ziffern 1 bis 4, wo es um die Zusammenarbeit zwischen den Kantonen und dem Bund geht, das Problem nicht bei fehlenden finanziellen Mitteln, sondern darin, dass die Personen sich weigern mitzuarbeiten und auch bei der Beschaffung der nötigen Reisepapiere nicht behilflich sind. Dementsprechend kann man noch so viele Gesetze machen - nützen wird dies nichts. Die gesetzlichen Grundlagen sind heute gegeben, der Vollzug ist das Problem. Auch betreffend das in Ziffer 5 aufgeführte Problem ist es so, dass die gesetzlichen Grundlagen für die Vereinheitlichung vorhanden sind und dementsprechend eine gesetzgeberische Tätigkeit keinen neuen Impuls verleiht.

Das Hauptproblem ist, dass der Vorstoss in Ziffer 6 verlangt, dass Rekursverfahren gegen negative Asylentscheide nicht länger als ein Jahr dauern dürfen. Das ist eine Forderung, welche unsere Verfassung ritzt - indem man nämlich den Gerichten vorschreibt, wie viel Zeit sie für die Beurteilung eines Verfahrens zur Verfügung haben. Artikel 191c unserer Bundesverfassung sagt aber klar, dass wir dem Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit frönen. Dieser Grundsatz würde mit dieser Forderung klar eingeschränkt. Selbstverständlich besteht auch die Pflicht der Gerichte, aktiv zu sein. Es gilt das Beschleunigungsgebot, und wir haben auch die Instrumente der Rechtsverzögerungs- oder Rechtsverweigerungsbeschwerden. Aber wir haben sicher kein Instrument, das uns erlauben würde, darüber zu legiferieren, wie viel Zeit eine unabhängige richterliche Behörde beanspruchen darf, um einen Entscheid zu fällen. Diesen Makel hat der Vorstoss leider ganz klar.

Dazu kommen noch zwei Überlegungen betreffend den Vollzug der Strafe im Herkunftsland. Da hat die Schweiz alles getan, was sie tun konnte. Die Schweiz hat die entsprechenden Übereinkommen mit den Zusatzprotokollen unterzeichnet, und seit Herbst 2004 sind sie für uns auch in Kraft. Das Problem liegt aber nicht in der Schweiz, sondern darin, dass noch nicht genügend Staaten die Ratifikation vorgenommen haben, womit eben auch die Möglichkeit bestünde, die Vereinbarungen durchzusetzen.

Zum letzten Punkt, zur Zusammenarbeit zwischen den kantonalen Polizeikorps, dem Grenzwachtkorps und der Zollverwaltung: Sie haben es gesagt, Herr Engler, nicht an der Gesetzgebung liegt es, sondern daran, dass man bisher nicht genügend Ressourcen zur Verfügung gestellt hat. Entsprechende Anträge wurden schon mehrmals gestellt, und Sie müssen nichts anderes tun, als bei der nächsten Budgetdebatte die entsprechenden Mittel zu bewilligen, damit die nötigen Stellen, die zahlenmässig bereits festgehalten wurden, auch bewilligt werden können.

Das sind die Gründe, weshalb man den Vorstoss, der nichts ändert und nur zusätzlichen Aufwand bringt, ablehnen sollte.

Sommaruga Simonetta · BR-F · Bundesrat · Bern

Diese Motion enthält sieben Forderungen. Eine dieser Forderungen besteht darin, dass der Bundesrat die rechtliche Grundlage für die vollständige Übernahme der Haftkosten im Asylbereich durch den Bund schaffen soll. Damit soll erreicht werden, dass die Kantone die Entscheide des Bundes im Asylbereich wirksam vollziehen. Eine zweite Forderung ist, dass der Bundesrat im Asylgesetz vorsieht, dass Beschwerdeverfahren gegen negative Asylentscheide nicht länger als ein Jahr dauern dürfen. Die Motion enthält dann noch weitere Elemente, für diese Elemente gibt es aber schon heute gesetzliche Grundlagen. Diese Forderungen sind also bereits erfüllt, und ich gehe deshalb nicht auf sie ein.

Ich möchte jetzt auf die Forderung nach einer vollständigen Übernahme der Haftkosten zu sprechen kommen. Herr Ständerat Engler hat zu Recht erwähnt - ich teile diese Meinung und vertrete sie immer noch -, dass der Vollzug ein ganz wichtiger Bestandteil eines glaubwürdigen Asylwesens ist. Deshalb müssen wir dafür sorgen, dass der Vollzug, vor allem der Wegweisungsvollzug, auch funktioniert.

Wie sieht die heute geltende Regel aus? Heute übernimmt der Bund bereits den Grossteil der Kosten, die im Rahmen des Vollzugs der Wegweisung von abgewiesenen Asylsuchenden entstehen. Für die Kosten der Vorbereitungs-, der Ausschaffungs- und der Durchsetzungshaft richtet der Bund den Kantonen pro Hafttag eine Pauschale von 140 Franken aus. Bei den meisten Kantonen wird damit der wesentliche Teil der Haftkosten abgedeckt, und in vielen Kantonen ist diese Haftpauschale sogar kostendeckend.

Nun ist es aber, und jetzt kommt der zentrale Punkt, nicht so, dass die Vollzugsbilanz dieser Kantone deswegen besser ausfallen würde als die der wenigen Kantone, in denen die durchschnittlichen Haftkosten über 140 Franken pro Hafttag liegen. Es hat sich also leider nicht bestätigt, dass die Vollzugsbilanz davon abhängt, ob die Haftkosten vollständig oder nur zum grossen Teil gedeckt sind. Das haben wir in dem Sinne schon untersucht, und es hat sich gezeigt, dass die Übernahme der Haftkosten nicht entscheidend ist für die Vollzugsbilanz.

Die Vollzugsschwierigkeiten, mit denen alle Kantone konfrontiert sind, sind eben nicht auf die fehlenden finanziellen Anreize zurückzuführen, sondern zu einem grossen Teil darauf, dass sich die betroffenen Personen weigern, ihre Identität offenzulegen und bei der Beschaffung der notwendigen Reisepapiere mit den Behörden zusammenzuarbeiten. Das erschwert den Vollzug, da können Sie eben mit höheren Haftpauschalen oder mit der Übernahme der Haftkosten nichts ausrichten. Zudem, und das ist ein anderes Problem, sind in verschiedenen Kantonen gar nicht genügend Haftplätze vorhanden. Das ist dann das andere Problem. Um dieser Schwierigkeit zu begegnen - und es ist eine Schwierigkeit -, werden die kantonalen Behörden bei der Beschaffung der Reisepapiere und der Organisation der Ausreise vom Bundesamt für Migration unterstützt. Ausserdem, und das ist vielleicht auch eine wichtige Information für Sie, prüft unser Departement die Wiedereinführung einer gesetzlichen Grundlage, die es dem Bund ermöglicht, sich finanziell am Bau und am Unterhalt von kantonalen Haftanstalten für den Vollzug der Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft zu beteiligen. Dazu braucht es aber erneut eine gesetzliche Grundlage. Noch einmal, wir haben es bereits gesagt: Das prüfen wir, aber dies ist nicht Gegenstand dieser Motion. Daher greift die Motion zwar etwas auf, aber sie kann hier auf diesem Weg keinen Beitrag zu einer besseren Vollzugsbilanz leisten.

Zur verbindlichen Frist für die Behandlung von Beschwerden auf Gesetzesstufe - Herr Ständerat Stöckli hat bereits darauf hingewiesen -: Diese Forderung kann nach Ansicht des Bundesrates einfach nicht verfassungskonform umgesetzt werden. Es geht hier darum, eine zwingende Frist für die Behandlung von Beschwerden festzulegen. In dieser absoluten Form - es ist nicht einmal eine Ordnungsfrist, sondern eine zwingende Frist auf Gesetzesstufe - würde sie den Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit verletzen. Aber auch hier ist der Bund nicht untätig geblieben. Wir haben ja in der laufenden Asylgesetzrevision, die Sie in der letzten Session verabschiedet haben, einen Informationsaustausch zwischen dem BFM und dem Bundesverwaltungsgericht vorgesehen. Einige von Ihnen fanden damals, dies sei unnötig, weil man das doch einfach tun soll. Das haben wir in der Zwischenzeit auch getan. Es finden verschiedene Gespräche mit dem Bundesverwaltungsgericht statt, insbesondere findet ein Informationsaustausch über die Priorisierung statt. Das BFM entscheidet ja im Moment in erster Priorität über Asylgesuche aus Gebieten, bei denen erstens nur der kleinste Anteil der Asylsuchenden Asyl erhält und bei denen zweitens der Vollzug möglich ist. Das sind im Moment vor allem Gesuche aus Serbien, aber auch aus Tunesien. Für diese Priorisierung, und da sind wir im Gespräch mit dem Bundesverwaltungsgericht, brauchen wir auch die entsprechende Handhabung beim Gericht, damit wir nachher den Vollzug an die Hand nehmen können.

Ausserdem finden mit der Finanzdelegation Gespräche statt; die Finanzdelegation führt ebenfalls mit dem Bundesverwaltungsgericht Gespräche zur Frage einer möglichen Verkürzung der Fristen respektive zur Frage, welchen Beitrag das Bundesverwaltungsgericht leisten kann, um die Asylverfahren insgesamt zu verkürzen. Die Subkommission der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates hat das Bundesverwaltungsgericht ebenfalls angehört und es aufgefordert, seinen Beitrag zu einer Beschleunigung der Verfahren zu leisten.

Wie Sie sehen: Was getan werden kann, das wird jetzt gemacht. Doch in dieser zwingenden Form eine Frist für die Behandlung von Beschwerden vorzuschreiben ist aus unserer Sicht nicht möglich.

Das sind die Gründe, weshalb Ihnen der Bundesrat empfiehlt, diese Motion nicht anzunehmen.

Altherr Hans · P-M · Ständerat · Appenzell A.-Rh. · FDP-Liberale Fraktion

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 20 Stimmen

Dagegen ... 15 Stimmen