Gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire. Evaluation et suite de la procédure. Rapport d'évaluation GMEB 2009

Heim Bea · Mit-F · Conseil national · Soleure · Groupe socialiste

Führung mit Leistungsauftrag und Globalbudget (Flag) wurde als Steuerungsmodell 1997 eingeführt. Ziel ist die Verstärkung der Ergebnis- und Wirkungsorientierung des staatlichen Handelns. Heute erbringen 23 Flag-Einheiten mit über 5000 Personen rund 30 Prozent des Funktionsaufwandes. Nach der ersten Evaluation 2001 zeigt nun der aktuelle Bericht folgende Beurteilungen:

1. Flag kommt am besten bei den Flag-Einheiten selber an. Sie schätzen den Handlungsspielraum, den ihnen das Globalbudget gibt. Unklar bleibt mangels Kenngrössen, ob das Ziel erhöhter Wirtschaftlichkeit tatsächlich erreicht wird.

2. Nach Urteil der Departemente hat sich Flag bewährt, allerdings sei das Controlling zu verbessern.

3. Flag funktioniere, bestätigt auch die Eidgenössische Finanzkontrolle, die aber die mangelnde politische Steuerung auf Departementsstufe kritisiert.

4. Befragte Parlamentsmitglieder erkennen, anders als befürchtet, keinen Steuerungsverlust und beurteilen das System als miliztauglich.

Aufgrund dieses Berichtes und der Debatte von heute will der Bundesrat das weitere Vorgehen nun prüfen. Das Ergebnis soll binnen Jahresfrist vorliegen. Der Bundesrat prüft drei Varianten: Er prüft als Erstes das Einfrieren von Flag auf dem heutigen Niveau. Der Bundesrat befürchtet allerdings, den Anschluss an die Kantone und ans Ausland zu verpassen, denn rund die Hälfte der Kantone steuert den Haushalt flächendeckend mit New Public Management, und auch die OECD fördert leistungs- und wirkungsbezogene Kennzahlen als internationale Vergleichsgrössen. Die zweite Variante, die der Bundesrat prüfen will, ist der Ausbau von Flag. Er will aufgrund von Kriterien, die noch zu definieren sind, entscheiden, welche weiteren Verwaltungseinheiten nach Flag geführt werden sollen. Auch hier gibt es eine gewisse Befürchtung: Der Bundesrat befürchtet gewisse Schwierigkeiten, die sich aus dem Nebeneinander unterschiedlicher Führungsmodelle ergeben könnten. Der Bundesrat prüft drittens die flächendeckende Einführung von Flag. Das würde bedingen, dass die Legislaturplanung aufgewertet würde.

Der Bericht beurteilt das Modell Flag insgesamt als positiv. Er nennt aber, wie Sie schon gehört haben, auch kritische Aspekte. So werden beispielsweise Wirkungs- und Leistungsberichte zur Analyse von Verbesserungspotenzialen kaum genutzt. Die Eidgenössische Finanzkontrolle bemängelt das Fehlen von Kenngrössen der Zielerreichung und der Wirtschaftlichkeit. Zu denken gibt sicher auch, dass das Controlling erst in Entwicklung ist.

Ich komme zur Beurteilung und Diskussion aus Parlaments- respektive Kommissionssicht: Die Konzentration auf strategische Ziele wird positiv beurteilt, wie auch das Ziel, in der Finanzberichterstattung Ressourcen und Leistungen anhand von Indikatoren zu verknüpfen. In der Kommission gab es neben positiven auch kritische Äusserungen. Positiv vermerkt wurde, dass man in der Verwaltung ein verbessertes wirtschaftliches Denken feststellen kann. In der Kommission vermutete man aber doch einen Verlust an Steuerungsmöglichkeiten durch das Parlament. Man nahm deshalb die Anregung der Geschäftsprüfungskommission zur Bildung einer parlamentarischen Begleitgruppe auf, um die Einflussmöglichkeiten des Parlamentes zu stärken.

Soll bei solchen Vorbehalten der Ausbau der Flag-Ämter vorangetrieben werden? Die Politik könne sich nicht allein auf strategische Vorgaben konzentrieren, hörte man in der Kommission. Das würde bedeuten, dass man sich vier Jahre binden würde, die Politik müsse aber auch kurzfristig handeln können. Vor einem Ausbau von Flag müsse zudem das Thema des erhöhten Aufwandes für das Parlament bedacht und der Einfluss des Parlamentes gestärkt werden. Mit anderen Worten: Es gibt noch vieles zu klären, insbesondere so zentrale Fragen wie die Rolle des Bundesrates, die Kompetenz der Verwaltung und die Mitwirkung des Parlamentes.

Die Finanzkommission beantragt Ihnen, vom Bericht Kenntnis zu nehmen.

Grin Jean-Pierre · Mit-M · Conseil national · Vaud · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Comme l'a dit Madame Heim, la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire est le modèle de gestion intégrée de l'administration fédérale centrale lancé en 1997. Ce modèle de gestion complète les principes traditionnels en régissant la gestion budgétaire par une approche axée sur la performance et les résultats. Le rapport du Conseil fédéral du 4 novembre 2009 confirme que cette stratégie a atteint un très bon niveau de mise en oeuvre. L'autoévaluation à laquelle l'administration a procédé débouche sur un bilan largement positif.

La marge de manoeuvre laissée aux unités administratives en matière de gestion opérationnelle est l'un des grands avantages de ce modèle de gestion qui incite les unités à exécuter leurs tâches de façon économique et efficiente. L'enveloppe budgétaire ne déploie toutefois pleinement ses effets que combinée avec des indicateurs mesurables et fiables.

Sur la base de ces renseignements, le Conseil fédéral entend examiner la possibilité d'étendre le pilotage axé sur les prestations au sein de l'administration fédérale.

Les objectifs et les mesures du Conseil fédéral doivent être harmonisés sur le plan matériel, temporel et financier, de telle sorte que les tâches puissent être remplies de manière optimale. A cet égard, trois options doivent être examinées de plus près:

1. Consolidation de cette gestion dans les unités déjà concernées: les instruments et les processus sont graduellement améliorés sur la base de résultats de l'autoévaluation. De nouvelles unités gérées par mandat de prestations ne verront le jour qu'exceptionnellement par rapport à cette option.

2. Développement ciblé de cette gestion à une plus grande partie de l'administration fédérale: à en juger par la situation actuelle, la moitié de l'administration fédérale serait alors gérée selon cette méthode.

3. Approche intégrée axée sur les résultats pour l'ensemble de l'administration: suivant ce modèle, une gestion sûre et transparente doit être complétée par un renforcement de l'orientation vers les résultats, cela dans la logique d'autres réformes en matière de conduite politique et de gestion administrative, comme, par exemple, le nouveau modèle comptable ou le développement de la gestion des unités décentralisées.

Le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral des finances d'examiner ces trois options dans un délai d'un an. Le débat parlementaire de ce jour lui permettra peut-être de se faire une idée de la volonté du Parlement.

Dans ses débats sur ce rapport d'évaluation, la Commission des finances a relevé que ce système de pilotage est aussi bon, voire meilleur, et que l'on a une meilleure prise en compte des notions de prestations et de coûts de l'administration. Mais il reste un certain potentiel d'optimisation. Les mandats de prestations sont encore trop détaillés et trop techniques. Les systèmes d'objectifs et d'indicateurs existants doivent être améliorés et le contrôle des objectifs atteints reste un défi. La commission est d'avis qu'il faut continuer dans cette voie, tout en stabilisant et en affinant la gestion des unités déjà concernées, tout en l'améliorant sur la base des résultats d'évaluation et en étendant cette pratique à d'autres services.

Pour la Commission des finances, le Parlement peut donner une certaine ligne et des objectifs, mais l'opérationnel reviendra au Conseil fédéral. Elle vous propose donc de prendre acte de ce rapport d'évaluation de la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire et vous recommande de suivre la Commission de gestion qui vous demande l'institution d'un groupe de suivi pour ce modèle comptable.

Carobbio Guscetti Marina · Mit-F · Conseil national · Tessin · Groupe socialiste

Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget existiert in der Bundesverwaltung seit Jahren. 2009 wurde ein Drittel der Verwaltungseinheiten nach Flag geführt; sie verursachen rund 30 Prozent des Eigenaufwandes des Bundes.

Der Bundesrat wurde vom Parlament beauftragt, eine Evaluation durchzuführen. Dazu liegt nun dieser Bericht vor. Wir alle kennen die zentralen Steuerungsinstrumente bei Flag: Leistungsauftrag, Globalbudget und Controlling. Wir kennen den Handlungsspielraum der Flag-Einheiten. Trotz des positiven Evaluationsergebnisses seitens der Flag-Verwaltungseinheiten und der Departemente, das die Berichterstatter zusammengefasst haben, gibt es auch kritische Punkte:

1. Das Controlling soll systematischer aufgebaut und angewandt werden, als dies heute der Fall ist. Wie die Finanzkontrolle empfiehlt, wäre eine stärkere Einbindung der Departemente in die Zielformulierung nötig.

2. Zur parlamentarischen Aufsicht, z. B. zur Finanzberichterstattung: Obwohl die Qualität der Finanzberichterstattung generell als gut beurteilt werden kann, ist die Vergleichbarkeit mit dem Vorjahr nicht gegeben. Es fehlt die gesamthafte Darstellung der Flag-Verwaltungseinheiten, und teilweise wird ein schwerverständlicher, zu technischer Fachjargon verwendet.

3. Zur Definition der Indikatoren und Standards, die darlegen, welche Ziele mit den finanziellen Mitteln zu erreichen sind: Für jedes Globalbudget sollten Ziele und entsprechende Indikatoren und Standards festgelegt werden. Diese sind im Budget und in der Rechnung auszuweisen.

4. Die Zusammenarbeit zwischen Exekutive und Legislative hat sich nicht entscheidend verbessert, da für die Beratung der Leistungsaufträge in den Legislativkommissionen zu wenig Zeit reserviert ist oder die zuständigen Bundesräte nicht persönlich anwesend sein können.

Für die Weiterentwicklung der Verwaltungsführung will der Bundesrat - die Abschaffung von Flag ist ausgeschlossen - in den nächsten Monaten drei Optionen prüfen: Flag mehr oder weniger auf dem heutigen Niveau einfrieren, Flag substanziell ausbauen oder, als dritte Variante, die flächendeckende Einführung einer neuen Verwaltungsführung. Der Bundesrat hat dem EFD den Auftrag erteilt, die drei Optionen bezüglich Nutzen und Kosten vertieft zu analysieren und das Ergebnis bis Ende 2010 zu unterbreiten.

Nach Meinung der SP-Fraktion soll eine Weiterentwicklung die Möglichkeit der politischen Steuerung durch das Parlament nicht schmälern, sondern vereinfachen und transparenter machen; sie soll die politische Steuerung stärken. Die GPK hat in ihrer Diskussion zum Mitbericht vorgeschlagen, eine parlamentarische Begleitgruppe zu dieser Weiterentwicklung zu schaffen. Aus unserer Sicht soll diese Begleitgruppe den Einfluss des Parlamentes bei einer solchen Weiterentwicklung gewährleisten.

Mit diesen Bemerkungen im Namen der SP-Fraktion bitte ich Sie, vom Bericht Kenntnis zu nehmen.

Schwander Pirmin · Mit-M · Conseil national · Schwyz · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Flag ergänzte die herkömmlichen Prinzipien der Haushaltsteuerung vor allem mit der Leistungs- und Wirkungsbetrachtung. Eine von der Verwaltung vorgenommene Selbstevaluation zeigt ein mehrheitlich positives Bild. Dies darf unseres Erachtens nicht überraschen, denn die Verwaltungseinheiten haben mit Flag eine grössere Flexibilität erhalten. So können die Verwaltungseinheiten Kredite zwischen Erfolgsrechnung und Investitionsrechnung verschieben, was auch gut ist, damit man am Schluss eines Jahres nicht noch unnötig Geld ausgibt. Verwaltungseinheiten können mit Flag Reserven bilden; auch das ist ein gutes Instrument, um das Gleiche, was ich vorhin gesagt habe, zu verhindern. Flag-Ämter können aber auch Kreditüberschreitungen tätigen, sofern diesen Überschreitungen Mehreinnahmen gegenüberstehen. Mit Flag sind also Transparenz, Flexibilität und Verantwortung für die Verwaltungseinheiten erhöht worden.

Der Bundesrat will aufgrund dieser positiven Ergebnisse drei Optionen überprüfen; wir haben sie gehört, ich gehe auf diese nicht näher ein. Bei allen drei Stossrichtungen will der Bundesrat die ergebnisorientierte Steuerung fördern. Das ist ein guter Grundsatz. Im Zusammenhang mit der Einführung des neuen Rechnungsmodells sind aber auch Anliegen und Bedürfnisse des Parlamentes formuliert worden. Auch das Parlament will Transparenz, Flexibilität und eben auch direkt ergebnisorientiert Einfluss nehmen, wenn es der Meinung ist, man gehe in eine falsche Richtung. Hier gibt es unseres Erachtens den grössten Nachholbedarf. Diesbezüglich muss der Bundesrat sehr vertieft der Frage nachgehen, ob das duale System, das Nebeneinander zweier Führungsmodelle, tatsächlich noch zweckmässig und zielführend ist. Zudem ist es sehr schwierig, überall die Leistungen und Wirkungen zu messen. Wenn aber die Leistungen und Wirkungen nur unscharf beurteilt werden können, ist auch der betriebliche Nutzen dieser Instrumente schwierig einzuschätzen, und der betriebliche Nutzen ist für das Parlament zudem schwierig zu erkennen. Insbesondere sind die gewonnenen Informationen für das Parlament dann kaum nutzbar.

In diesem Zusammenhang erlaube ich mir einen Hinweis auf die interne Leistungsverrechnung. Wie tief wollen und sollen wir gehen? 80-Prozent-Lösungen bringen oft mehr als ausgefeilte theoretische 100-Prozent-Lösungsvorgaben. Unser Ziel muss es sein, in Zukunft vermehrt direkt eingreifen zu können, wenn wir der Ansicht sind, dass eine Fehlentwicklung im Gang sei. Dann müssen wir schnell eingreifen können. Wir haben diese Diskussion hier im Parlament geführt, als es um die strategischen Ziele des Bundesrates ging. Dort haben wir Verbesserungen zugunsten des Parlamentes angebracht, damit wir mehr Einfluss nehmen können.

Wenn der Bundesrat nun diese drei Stossrichtungen verfolgt, geht es dabei darum, zu berücksichtigen, dass das Parlament noch mehr Transparenz und Flexibilität will, insbesondere aber, dass das Parlament sehr schnell zielorientiert eingreifen können will. Es hat sich gezeigt, dass das unter Umständen auch dringend notwendig ist, insbesondere dann, wenn wir die Zielvorgaben - eine ausgeglichene Rechnung oder eine schuldenbremsenkonforme Rechnung - nicht erreichen.

Ich bitte Sie namens der SVP-Fraktion, den Bericht zur Kenntnis zu nehmen. Ich bitte Sie aber auch, insbesondere die kritischen Stimmen, die im Bericht zum Ausdruck kommen, und unsere kritische Stimme bezüglich Einflussnahme des Parlamentes zur Kenntnis zu nehmen.

Bänziger Marlies · Mit-F · Conseil national · Zurich · Groupe des VERT-E-S

Seit 1997 gibt es Flag-Ämter in der Bundesverwaltung. Flag heisst "Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget". Seit 2009 wird ein Drittel der Verwaltungseinheiten der zentralen Bundesverwaltung nach Flag geführt. In diesen 23 Verwaltungseinheiten erbringt ein Sechstel der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Leistungen, die rund 30 Prozent des Eigenaufwandes des Bundes verursachen. Die Umsetzung der Gesamtstrategie des Bundesrates im Flag-Bereich hat damit einen beachtlichen Stand erreicht. Die Eidgenössische Finanzkontrolle hat in ihrer Querschnittprüfung festgestellt, dass die Steuerung der Flag-Verwaltungseinheiten funktioniert und der Zusatzaufwand vertretbar ist. Allerdings betrachtet die Finanzkontrolle die Steuerung auf Stufe Departement als ausbaufähig. Mit anderen Worten: Die Freiheit der Ämter ist beträchtlich.

Die neuen Steuerungsformen sind heute so weit konsolidiert, dass ein Zurück zum traditionellen Verwaltungssystem kaum mehr möglich ist. Der Bundesrat sieht darum drei Möglichkeiten der Weiterentwicklung seiner Verwaltung in Bezug auf Flag:

• Konsolidierung: Die Handlungsoption Flag wird nicht mehr weiterausgebaut.

• Ausbau von Flag nach bestimmten Kriterien: Einzelne Ämter werden noch Flag-Ämter, aber nicht die gesamte Bundesverwaltung.

• Ergebnisorientiertes Steuerungsmodell: flächendeckende Einführung von Flag in der gesamten Bundesverwaltung.

Im Hinblick auf diese Entscheidung legt der Bundesrat dem Parlament diesen Bericht zur Kenntnisnahme vor. Die grüne Fraktion nimmt Kenntnis mit folgenden, durchaus kritischen Bemerkungen:

1. Flag, New Public Management, wirkungsorientierte Verwaltungsführung oder wie immer die Modelle genannt werden, stammen aus der Privatwirtschaft, und man geht davon aus, dass das Parlament in etwa die Rolle eines Verwaltungsrates in einer privaten Organisation einnimmt. Das ist ein fundamentaler Irrtum, denn das Parlament als Abbild der Bevölkerung hat grundsätzlich kein gemeinsames gesellschaftliches Ziel, sondern divergierende Ziele.

2. Flag wurde zusammen mit der Verwaltung als Führungsmodell der Regierung entworfen. Die Rolle des Parlamentes wurde dabei vernachlässigt, wohl auch aus der Überlegung heraus, dass das Parlament selber für seine Einflussnahme zuständig ist und deswegen selber seine Rolle definieren muss. Dies führt zum Missverhältnis, dass das Parlament mit seinen Einflussmöglichkeiten erst ins Spiel gebracht wird, wenn das ganze System Flag von Regierung und Verwaltung bereits feststeht. Das heisst, parlamentarische Regeln müssen im Nachhinein eingeführt, definiert werden, und das ist in einem bestehenden Zusammenspiel von Regierung und Verwaltung ausgesprochen schwierig.

3. Speziell zeigt sich das im Bereich der Nachhaltigkeit. Flag-Ämter sind immer auf eine effiziente, wirkungsorientierte Aufgabenerfüllung im kurzfristigen Bereich getrimmt. Das heisst, es gibt kurzfristige Erfolgsziele zu messen. Was da in aller Regel verlorengeht, sind eben Nachhaltigkeitsziele. So ist es bemerkenswert, dass normalerweise ökologische Leistungsindikatoren fehlen und dass ökologische Zielsetzungen der Flag-Ämter üblicherweise schlicht und ergreifend noch nicht vorhanden sind.

Um einen tieferen Einblick in die Funktionsweise der Flag-Ämter zu haben, braucht es aus Sicht des Parlamentes Zeit und Fachwissen. Zusätzlich ist es nötig, dass das Parlament dann überhaupt Einfluss nehmen kann. Hier besteht wohl der grösste Nachholbedarf überhaupt. Die Grünen stellen sich nicht gegen den Ausbau von Flag; es ist grundsätzlich Sache des Bundesrates, seine Verwaltung so zu organisieren, wie er es für richtig hält. Wir wollen aber als Mitglieder des Parlamentes Einfluss nehmen können auf die einzelnen Ämter, auf die einzelnen Zielsetzungen, auf die einzelnen Globalbudgets. Deswegen braucht es eine Weiterbildungsoffensive für das Parlament. Wenn wir Grünen zu Weiterbildungsoffensiven aufrufen, handelt es sich normalerweise um Weiterbildungsoffensiven im Energiebereich, im ökologischen Bereich, im Bildungsbereich. Aber hier und diesmal geht es darum, unsere eigene Weiterbildungsoffensive zu organisieren, damit wir unsere Aufgabe im Rahmen der Kontrolle der Flag-Ämter überhaupt wahrnehmen können.

Das ist der Grund, weswegen wir einverstanden sind und es ausgesprochen begrüssen, dass es bei der Weiterentwicklung von Flag eine Begleitgruppe geben soll. Nur ist eben auch dafür zu sorgen, dass diese Begleitgruppe für einen Wissenstransfer von der Begleitgruppe zum Rest des Parlamentes besorgt ist, sodass nicht nur ein kleines Spezialgrüppchen Einfluss nehmen kann und der Rest des Parlamentes im Wesentlichen vom Verständnis der Flag-Ämter ausgeschlossen ist und bleibt.

In diesem Sinne nehmen wir Kenntnis vom Bericht und fordern den Bundesrat auf, bei der Weiterentwicklung von Flag auf eine zeitgemässe Mitwirkung des Parlamentes zu achten, auch im Rahmen dieser Begleitgruppe, und mit dem Parlament im Rahmen von Weiterbildungsangeboten auch auf eine sinnvolle Mitwirkungsmöglichkeit des Parlamentes bedacht zu sein.

Landolt Martin · Mit-M · Conseil national · Glaris · Groupe BD

Die BDP-Fraktion nimmt vom Evaluationsbericht ebenfalls Kenntnis. Die Hinweise und Anmerkungen, die wir zu machen haben, decken sich im Wesentlichen mit denjenigen, die die Vorrednerinnen und Vorredner angebracht haben. Unsere Bedenken decken sich insbesondere mit jenen, die Kollege Schwander angebracht hat.

Der Bericht liest sich als Erfolgsgeschichte, wie vieles, was seit den Neunzigerjahren in der Euphorie rund um New Public Management geschrieben worden ist. Da klingt immer sehr vieles sehr gut, es ist aber wichtig zu wissen, dass es sich hier nur um eine Sichtweise handelt, nämlich um die Sichtweise der Betroffenen in der Verwaltung, und dass der Bericht auf einer Selbstevaluation der Departemente basiert. Wir müssen aber auch die politischen Realitäten aus der Sicht von uns Parlamentarierinnen und Parlamentariern zur Kenntnis nehmen. Wenn sich unsere Aufgabe dahingehend verändern soll, dass wir zunehmend mit mittelfristigen Zielvorgaben arbeiten, was im Sinne der Gewaltentrennung ja möglicherweise noch vernünftig klingt, so widerspricht dies doch der Aussage, dass für uns Parlamentarierinnen und Parlamentarier das jährlich zu beschliessende Budget die entscheidende finanzielle Steuergrösse sein muss und sein wird. Das ist ein Widerspruch, der unser politisches Tagesgeschäft durchaus erschweren kann. Wir wollen und müssen auch zukünftig in der Lage sein, kurzfristig Einfluss zu nehmen und gerade über das jährliche Budget zu steuern. Ich denke, dass es durchaus die Erwartung des Volkes an uns Parlamentarierinnen und Parlamentarier ist, dass wir agil bleiben und uns nicht in die Mittelfristigkeit verabschieden.

In diesem Sinne sind wir nur bedingt euphorisch. Wir nehmen vom Bericht aber Kenntnis, sind gespannt auf die vertiefte Analyse des Bundesrates und werden diese selbstverständlich sehr kritisch überprüfen.

Loepfe Arthur · Mit-M · Conseil national · Appenzell Rh.-Int. · Groupe PDC/PEV/PVL

Das Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget ist ein Erfolgsmodell, weil es - das hat die Erfahrung gezeigt - die Wirtschaftlichkeit und die Effizienz der Verwaltung steigert. Dieses Führungsmodell stärkt das betriebswirtschaftliche Denken; es stärkt das Kostenbewusstsein. Es ist sehr wichtig, dass die Verantwortlichen eines Amts nicht nur für die Ausgaben verantwortlich sind, sondern auch für die Einnahmen; es herrscht eine Gesamtverantwortung. Das steigert die Motivation der Führungskräfte und der Mitarbeiter ganz enorm.

Dieses Führen mit Zielen ist ein wesentlicher Führungsgrundsatz in allen menschlichen Organisationen. Wenn Sie den Leuten ein Ziel setzen, dann entwickeln sie eine enorme Kraft, um dieses Ziel auch zu erreichen. Das setzt aber voraus, dass alle mit dieser Zielsetzung im Grossen und Ganzen einverstanden sind. Man arbeitet ergebnisorientiert, weil man ja ein Ergebnis als Ziel hat. Damit ergibt sich diese Ergebnisverantwortung, die enorm motivierend wirkt.

Ein solches Instrument oder eine solche Art der Führung ist natürlich wesentlich anspruchsvoller als die traditionelle Verwaltungsführung, bei der es einfach darum geht, die definierten Vorgaben für die Aufgaben und Ausgaben einzuhalten und das Jahr einigermassen kritiklos zu überstehen. Es braucht ein intensives Controlling - Controlling heisst: Ich vergleiche das Erreichte mit den gesetzten Zielen. Das setzt voraus, dass man auch Ziele setzt und dass man nachher die Zielerreichung periodisch beurteilt. Das setzt in unserem Fall voraus, dass konkrete Leistungsaufträge mit Zielen und Rahmenbedingungen, mit Prioritäten gesetzt werden. Das erfordert eine intensive Arbeit der vorgesetzten Stellen, sprich letztlich des Bundesrates, aber auch des Parlamentes. Hier muss ich Frau Bänziger Recht geben: Man muss sich damit befassen, man muss sich etwas einarbeiten und schauen, was die Philosophie dieses Führungsinstruments und dieser Führungsgrundsätze ist.

Die gute Finanzlage des Bundes ist auch ein Ergebnis dieses Führungsmodells, weil die Leute eben nicht nur ergebnisorientiert, wirtschaftlich und kostenbewusst denken, sondern auch so handeln. Sie sind motiviert. Das hat sich in den letzten Jahren gezeigt; man kann feststellen, dass auch in der Verwaltung ein starkes Umdenken in Richtung Ergebnisorientierung stattgefunden hat. Die Zielsetzung besteht eben auch aus finanzwirtschaftlichen Zielen und selbstverständlich auch aus anderen. Da bin ich mit Frau Bänziger nicht mehr einverstanden: In einem Leistungsauftrag sind auch nachhaltige Ziele enthalten. Diese sind einzuhalten, und ihre Einhaltung ist zu kontrollieren. Damit ist die Kritik von Frau Bänziger nicht mehr gerechtfertigt. Das Führungsmodell, das wir hier anwenden, ist auch im internationalen Umfeld stark im Vormarsch.

Ich bitte Sie, von diesem Bericht Kenntnis zu nehmen, und zwar in positivem Sinne.

Merz Hans-Rudolf · BR-M · Conseil fédéral · Appenzell Rh.-Ext.

Ich danke für die gute Aufnahme des Berichtes und die übereinstimmenden Schlussfolgerungen, die es mir erleichtern, die Kommentare des Bundesrates abzugeben, weil wir uns offensichtlich in den Meinungen treffen.

Die Flag-Philosophie ist in den Neunzigerjahren eingeführt worden. Ich hatte damals - ich darf das so sagen - das Privileg, als Ständerat die entsprechende Gruppe zu präsidieren. Es gab nämlich schon einmal eine solche Begleitgruppe. Damals setzten wir uns intensiv mit der Einführung der Flag-Philosophie auseinander. Wir suchten damals Ämter aus, welche in der Lage waren, ihre Produkte zu kalkulieren, und welche teilweise oder ganz für den Markt hätten produzieren können. Da ging es z. B. um die Herstellung von Landeskarten. Das waren typische Beispiele von Ämtern, die man auch hätte in den freien Markt entlassen können. Die Voraussetzung dazu war und ist ein entsprechendes Rechnungswesen. Deshalb ist in einer späteren Phase die Flag-Philosophie um die Einführung des neuen Rechnungsmodells ergänzt worden. Das sind zwei Dinge, die unabhängig voneinander entstanden sind, aber letztlich doch zusammengehören. Nach Massgabe der Entwicklung des Rechnungswesens entwickeln sich auch die Flag-Ämter.

Die Departemente sind der Meinung - das haben Sie dem Bericht entnehmen können -, dass sich die Flag-Philosophie bewährt hat. Insofern herrscht hierin offensichtlich Übereinstimmung. Dennoch haben wir Verbesserungspotenzial erkannt und aufgezeigt.

Zum ersten Punkt: Insbesondere die Leistungsaufträge und die Berichte sind nach wie vor zu umfangreich und teilweise - Sie haben es auch festgestellt - zu fachtechnisch. Es besteht eine gewisse Disproportion, wenn ein Flag-Amt mit einigen Hundert Millionen Franken Umsatz im Budget seitenweise Zahlen ausweist und man dann doch nicht spürt, wie die Führung hinter diesen Zahlen ist. Sie wollen ja wissen, wie die Ämter geführt werden. Somit sollte eine gewisse Kongruenz zwischen diesen Punkten herrschen. Da gibt es Verbesserungspotenzial.

Wir sollten ferner - das ist der zweite Punkt - in Bezug auf die Wirkungs- und Leistungsmessung noch Fortschritte erzielen. Wir haben die Benchmarks noch nicht überall gefunden. Wir wollen wissen, womit man die Tätigkeit eines Flag-Amtes vergleichen kann, welches Ziele sein könnten, welche Wirkungen zu erwarten sind. Da müssen Fortschritte erzielt werden.

Der dritte Punkt ist eben der Steuerungsprozess, und der wird noch zu wenig genutzt. Ich appelliere da an Sie und Ihre Kommissionen. Es ist nach wie vor klar die Aufgabe des Parlamentes, es gehört sogar zur Budgethoheit des Parlamentes, auch die Steuerungsprozesse zu beaufsichtigen und zu begleiten. Ich mache keinen Hehl daraus, dass es da gewisse Entwicklungen gibt, die mir Sorgen bereiten. Wenn man beispielsweise die Entwicklung der Personalstellen in den letzten Jahren bei den Flag-Ämtern gesehen hat, stellt man fest, dass die Freiheit der Flag-Ämter in Bezug auf die Personalstellen sehr intensiv genutzt worden ist. Wir hatten letztes Jahr über 200 neue Stellen allein bei den Flag-Ämtern, und die Chefs der Flag-Ämter sagen: Wir haben jetzt eine Globalkompetenz, ihr könnt da nicht ohne Weiteres in die Personalpolitik eingreifen. Das sind Dinge, die wir ernst nehmen müssen. Es darf nicht sein, dass die Freiheiten der Flag-Philosophie gewissermassen missbraucht werden.

Der Bundesrat schlägt Ihnen drei mögliche Entwicklungsrichtungen vor: Die erste wäre logischerweise eine Konsolidierung dessen, was bis heute erzielt wurde. Die zweite wäre ein gezielter Ausbau von Flag, obschon wir heute schon Dutzende Flag-Ämter haben und nicht mehr nur solche, welche marktfähige Produkte herstellen. Die dritte wäre ein neues Führungsmodell, das Konvergenzmodell. Sie haben angeregt, dass das Parlament diesen Prozess mit einer Gruppe begleiten soll. Ich muss Ihnen sagen: Ich unterstütze diese Idee aus meiner eigenen Erfahrung heraus sehr, denn ich war, wie gesagt, in den Neunzigerjahren Präsident einer solchen Begleitgruppe, die damals diese Flag-Philosophie im Bund einführte, und wir trugen damals auch entscheidend zur Entwicklung der Flag-Philosophie bei.

Noch eine letzte Bemerkung, es ist eher eine Randbemerkung: Damals machte man den Ämtern im Bewusstsein, dass die Freiheiten der Flag-Philosophie eben auch unternehmerische Möglichkeiten bieten, eine einmalige Kürzungsvorgabe von 10 Prozent. Das heisst, man sagte: Ihr habt zwar jetzt globale Budgetfreiheiten, ihr könnt auch kalkulieren, aber es darf in Bezug auf die Ausgaben und Kosten nicht nach oben gehen, sondern es muss nach unten gehen, denn wenn man unternehmerisch handelt, sollte sich das auch in einer gesteigerten Effizienz zeigen. Diese Kürzungsvorgaben waren daher am Anfang, in den ersten Jahren, sicher eine gute Sache. Man hat sie dann fallengelassen, und heute stelle ich fest, dass tendenziell eher wieder eine Gegenbewegung im Gang ist. Aber diese und andere Dinge können wir jetzt prüfen und Ihnen dann bei Gelegenheit Antrag stellen.

Bruderer Wyss Pascale · P-F · Conseil national · Argovie · Groupe socialiste

Vom Bericht wird Kenntnis genommen

Il est pris acte du rapport