Vertrag der UNO über das Verbot von Kernwaffen. Gedenkt der Bundesrat, dem Willen des Parlamentes Folge zu leisten?

Kuprecht Alex · P-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Präsident (Kuprecht Alex, Präsident): Herr Sommaruga ist von der schriftlichen Antwort des Bundesrates nicht befriedigt und beantragt Diskussion. - Sie sind damit einverstanden.

Sommaruga Carlo · Mit-M · Ständerat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

Avec mon interpellation, la question est clairement posée: le Conseil fédéral entend-il respecter la volonté du Parlement au sujet du Traité sur l'interdiction des armes nucléaires (Tian)? Alors que le mantra du chef du Département fédéral des affaires étrangères, répété à l'envi dans ses interventions publiques et de travail en commission, est "Aussenpolitik ist Innenpolitik", il est judicieux de rappeler que notre conseil, en date du 12 décembre 2018, avec une solide majorité de 24 voix contre 15, emboîtait le pas au Conseil national et adoptait la motion 17.4241 chargeant le Conseil fédéral de signer au plus vite le Traité sur l'interdiction des armes nucléaires et de le soumettre à la ratification du Parlement.

Je constate que lorsqu'il s'est agi de la signature du Pacte mondial sur les migrations, le Département fédéral des affaires étrangères s'est aligné immédiatement sur la volonté du Parlement qui demandait, fin 2018, que le Parlement soit consulté avant la signature, ce dont le Parlement a été saisi en près de deux ans.

Pour ce qui est du Tian, plus de trois ans se sont écoulés depuis l'adoption de la motion et l'on annonce encore un délai d'au moins une année pour un nouveau rapport avant même toute idée de signature ou de ratification. Ici, la volonté du Parlement n'est manifestement pas respectée. Le principe "Aussenpolitik ist Innenpolitik" n'est qu'un slogan vide de sens, un concept caoutchouc que le Conseil fédéral invoque uniquement pour justifier les remises en cause constantes des positions de politique étrangère de notre pays et non pas pour consolider les institutions démocratiques de la Suisse.

J'avoue que je suis assez effaré, et avec moi certainement une large part de la population, de lire dans la réponse à mon interpellation que le Conseil fédéral estime encore nécessaire d'évaluer en quoi le Tian affecterait le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires. Or, un mois avant la réponse du Conseil fédéral, le 22 janvier 2021, le Tian est entré en force. En effet, 50 Etats l'ont ratifié. Aujourd'hui, on est même à 50 Etats parties au traité, dont le dernier l'est devenu en février 2021. Près de la moitié des Etats l'ont déjà signé. Le temps des interrogations est révolu. Malgré l'attentisme du Département fédéral des affaires étrangères, le Tian est en train de s'imposer au niveau mondial.

Soulignons que l'entrée en vigueur du Traité sur l'interdiction des armes nucléaires impose la tenue d'une première conférence des parties signataires dans l'année. Celle-ci aura lieu à Vienne au début de 2022, dès lors que l'Autriche, pays neutre, a signé et ratifié rapidement le traité. Ainsi, Vienne sera capitale du dossier nucléaire, d'une part, avec le siège de l'Agence internationale de l'énergie atomique et, d'autre part, par la tenue de la conférence sur le Traité sur l'interdiction des armes nucléaires.

La vista autrichienne, la neutralité active de cet Etat et le dynamisme de sa diplomatie attireront probablement les négociations sur le nucléaire iranien à Vienne, les Geneva Talks devenant probablement les Vienna Talks. L'absence de respect de la volonté du Parlement par le Conseil fédéral érode clairement le rôle de la Genève internationale, alors même que c'est une ONG de la Genève internationale, titulaire du prix Nobel de la paix, qui a été un des moteurs de la conclusion de l'accord.

Avec le Traité sur l'interdiction des armes nucléaires, on assiste au DFAE à l'écrasement de la perspective politique par celle sécuritaire issue de l'esprit chagrin de certains dirigeants du renseignement de la Confédération. La Suisse aurait pu assumer le rôle pilote du traité et réaliser la coordination entre celui-ci et le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires. Mais elle a laissé filer au profit de l'Autriche cette magnifique opportunité de faire preuve de leadership politique en matière de désarmement nucléaire.

L'avis du Conseil fédéral sur l'interpellation ne manque pas de sidérer pour un autre motif. En 2010, lors de la conférence quinquennale du traité sur la non-prolifération, la Suisse, par la voix de Mme Micheline Calmy-Rey, alors cheffe du DFAE, déclarait à la tribune, en conformité avec notre identité, nos valeurs et surtout la ligne suivie de manière constante par le Conseil fédéral: "L'arme nucléaire est illégale, car elle frappe sans distinction et viole sans exception le droit international humanitaire." Or, en réponse aux questions 6 et 7 de l'interpellation, le Conseil fédéral affirme que "la compatibilité entre les principes du droit international humanitaire et l'emploi d'armes nucléaires est difficilement concevable". L'on passe ainsi d'un constat clair d'illégalité de l'arme nucléaire à une relativisation de la compatibilité de l'arme nucléaire avec le droit international humanitaire. Et l'on intègre aussi un peu plus haut dans l'avis quelques autres aspects, comme la politique économique, qui pourraient être mis au même niveau que le droit humanitaire international. C'est une dérive dans la mise en oeuvre de nos valeurs qui est préoccupante et qui touche d'ailleurs d'autres volets de la politique extérieure de la Suisse, ce qui ne manque pas d'interpeller les citoyennes et les citoyens, comme d'ailleurs les Etats partenaires habituels de la Suisse.

Il est par ailleurs incompréhensible que le DFAE et le Conseil fédéral veuillent consulter des experts étrangers pour définir la politique de la Suisse. La signature du Tian est un acte politique et non une question technique d'experts, encore moins d'experts étrangers. Or ce choix politique, le Parlement l'a déjà fait en adoptant en 2018 la motion Sommaruga Carlo 17.4241. Pour ce qui est du Tian, il n'y a donc pas de place pour un nouveau concept "Aussenpolitik ist Expertenpolitik".

Un argument qui est exprimé régulièrement par le DFAE est que le rôle international de bâtisseuse de ponts de la Suisse l'empêche de signer le Tian car ce traité risque de stigmatiser les puissances nucléaires plutôt que favoriser l'avancement vers un consensus. Cet argument ne tient pas. En effet, la Suisse est partie de divers traités devenus normes internationales, comme la Convention sur les armes à sous-munitions interdisant ce type d'armement, la Convention sur l'interdiction de l'emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction, ou encore le Traité d'interdiction complète des essais nucléaires, alors qu'aucun de ces traités n'est ratifié par la Chine, par la Russie, ou par les Etats-Unis d'Amérique. La Suisse peut donc être bâtisseuse de ponts et signer un traité en cohérence avec ses valeurs de désarmement et de respect du droit humanitaire, même si les puissances militaires et nucléaires n'y adhèrent pas. C'est cette stratégie qui a donné une crédibilité à la Suisse sur la scène internationale. Son abandon réduit le rôle diplomatique de notre pays.

Permettez-moi de conclure en soulignant que s'il est juste que le Conseil fédéral défende le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP), il ne faut pas faire du TNP un fétiche politique. Entré en vigueur il y a 50 ans, en 1970, le TNP n'a pas empêché l'Inde, le Pakistan, Israël, la Corée du Nord de devenir des puissances nucléaires. De même, il n'a pas été à même d'empêcher la dénonciation en 2019 par les Etats-Unis de l'Accord sur le nucléaire iranien, ni d'empêcher que le Traité sur les forces nucléaires à portée intermédiaire, plus connu sous l'acronyme INF, prenne fin. Le TNP n'empêche pas non plus la mise en place de "mini-nukes", soit une utilisation limitée du nucléaire, ni l'annonce par Boris Johnson, comme le relève la presse pas plus tard que ce matin, selon laquelle l'Angleterre va accroître de 40 pour cent le nombre d'ogives nucléaires.

Il est temps de changer d'ère. Il est temps de passer à l'interdiction des armes nucléaires et d'être cohérents avec nos valeurs suisses. Il faut enrichir le concept "Aussenpolitik ist Innenpolitik", mais celui-ci doit revêtir d'autres dimensions et devenir "Aussenpolitik ist sicher Innenpolitik, aber vor allem Mut, Kohärenz und Wertepolitik".

Rechsteiner Paul · Mit-M · Ständerat · St. Gallen · Sozialdemokratische Fraktion

Ich möchte doch noch kurz etwas sagen, und zwar unter institutionellen Aspekten. Bundesrat Cassis trat hier vor drei Jahren mit Argumenten auf, wie sie jetzt in der Beantwortung der Interpellation auch wieder nachzulesen sind. Es sind Argumente, die gegen die Ratifikation dieses Abkommens gegen die Verbreitung von Atomwaffen sprechen. Die Räte haben anders entschieden. Sie haben die Motion entgegen den damaligen Bedenken des Bundesrates angenommen.

Eine Motion ist ein bindender Auftrag an den Bundesrat, das Anliegen der Motion umzusetzen. Die Motion verlangte die Ratifikation des Abkommens, und sie verlangte, es sei den Räten zu unterbreiten. Wenn wir in der Interpellationsantwort lesen, dass die Annahme der Motion gegen den Willen des Bundesrates dazu führe, dass man das Ganze neu prüfen werde, dann befindet man sich in der Logik eines Postulates. Ein Postulat ist ein Prüfauftrag an den Bundesrat. Hier haben wir aber eine Motion, einen bindenden Auftrag an den Bundesrat, die Ratifikation vorzulegen.

Es geht nicht um die Prüfung des Anliegens. Es ist nicht eine Bittschrift, sondern ein bindender Auftrag. Wenn er nicht umgesetzt wird, ist es unter institutionellen Aspekten eine Missachtung des Willens und des bindenden Auftrags des Parlamentes.

Das Parlamentsgesetz sagt es klar: Es gibt Fälle, in denen etwas aus objektiven Gründen nicht umgesetzt werden kann. Dann bedarf es aber eines formellen Abschreibungsantrages. So, wie die Motion formuliert ist, ist sie eindeutig. Sie ist von den Räten eindeutig angenommen worden. Damit haben der Bundesrat und auch das zuständige Departement jetzt diesen Auftrag umzusetzen. Es ist auch unter den Aspekten der institutionellen Verantwortung nicht richtig, wenn man, wie es aus der Beantwortung der Interpellation hervorgeht, diese Sache einfach vor sich herschiebt und damit das Anliegen sabotiert.

Hefti Thomas · 1VP-M · Ständerat · Glarus · FDP-Liberale Fraktion

Ich meine, der Bundesrat hat recht, wenn er in dieser Sache vorsichtig handelt. China, Russland, Indien, Pakistan, Nordkorea und der Iran werden ihre Kernwaffen nicht reduzieren bzw. die Entwicklung solcher Waffen nicht ändern oder stoppen, wenn wir diesem Vertrag beitreten; vielleicht gilt das Gegenteil. Was sie jetzt tun, ist jedenfalls das Gegenteil einer solchen Politik.

Wir machen die Welt und auch die Schweiz nicht sicherer, wenn wir diesem Vertrag beitreten. Wir riskieren aber, Länder wie Frankreich, Grossbritannien und die USA in diesen Fragen zu schwächen, und das ist ganz sicher nicht im Interesse der Schweiz. Ich verstehe den Bundesrat.

Cassis Ignazio · VPBR-M · Bundesrat · Tessin

Ich nutze gerne die Gelegenheit, um den Stand der Dinge bei diesem Atomwaffenverbotsvertrag (TPNW) darzulegen und zu erläutern, wieso ihn der Bundesrat noch nicht unterzeichnet hat.

Wie die meisten europäischen Staaten tritt die Schweiz dem TPNW vorerst - vorerst! - nicht bei. Infolge der Annahme der Motion 17.4241, über die wir jetzt gesprochen haben, wollen wir dies neu beurteilen. Diese Neubeurteilung ist erst nach der Überprüfung des Vertrages über die Nichtverbreitung von Kernwaffen (NPT) sinnvoll. Da die Überprüfungskonferenz Covid-19-bedingt um ein Jahr verschoben wurde, verzögert sich entsprechend auch unsere Neubeurteilung.

Im erläuternden Bericht der interdepartementalen Arbeitsgruppe zur Analyse des UNO-Kernwaffenverbotsvertrages ist genau geschildert, welche Bedenken der Bundesrat hat. Erwähnt wird auch die Notwendigkeit, sich etwas Zeit zu nehmen, um diese Bedenken auszuräumen. Es ist nämlich nicht ausgeschlossen, dass der Beitritt zu diesem Vertrag den NPT schwächt. Das gilt es zu vermeiden.

Wie Sie vorhin gehört haben, ist der TPNW nach der Ratifikation von 50 Staaten im Januar dieses Jahres in Kraft getreten. Ein erstes Staatentreffen soll dieses Jahr in Wien stattfinden. Die Schweiz wird als Beobachterin dabei sein. In Europa hat der Vertrag wenig Unterstützung. Lediglich Österreich, Irland, Malta und der Vatikan sind diesem Vertrag beigetreten. Unter den neutralen Staaten gibt es keine einheitliche Position. Österreich und Irland haben den Vertrag ratifiziert; die Schweiz und Schweden haben sich nach Abklärungen vorerst dagegen entschieden. Schweden ist wie die Schweiz bekanntlich nicht ein Land, das atomare Waffen unterstützt. Finnland nahm nicht einmal an den Verhandlungen teil. Sie spüren, es geht nicht um die Grundsatzfrage, ob man für oder gegen Nuklearwaffen sei; die Schweiz ist ganz klar dagegen, sie war immer dagegen und ändert ihre Linie überhaupt nicht. Die Frage ist vielmehr: Ist der Beitritt für die Erreichung der Ziele nützlich, oder könnte der Vertrag sogar Hürden schaffen?

Das Zusammenspiel des NPT und des TPNW gilt es besonders genau zu untersuchen. Der NPT ist der Eckpfeiler der nuklearen Rüstungskontrollarchitektur. Mit seinen 191 Mitgliedern ist er zentral und soll es auch bleiben. Deshalb ist es so wichtig, in der Überprüfungskonferenz des NPT herauszuspüren, ob es eine Gefahr ist, wenn der TPNW ebenfalls von allen Staaten unterzeichnet wird.

Eine Komplikation könnte entstehen, wenn gewisse TPNW-Mitgliedstaaten den NPT plötzlich nicht mehr als Eckpfeiler sehen, sondern alles auf die Karte des TPNW setzen würden - das wäre weder im Interesse der Schweiz noch im Interesse der Abrüstung.

Die Schweiz anerkennt die humanitären Überlegungen, die hinter dem TPNW stehen; diese sehe auch ich ganz genau und kann sie unterstützen. Aber - noch einmal - das ist auch gar nicht die Frage. Die Frage lautet: Ist dieses Mittel für diesen Zweck geeignet?

L'abolition des armes nucléaires est un objectif que la communauté internationale doit poursuivre et la Suisse s'y engage très activement. La question du Traité sur l'interdiction des armes nucléaires a également une dimension de politique de sécurité. L'existence des armes nucléaires est un fait en matière de sécurité européenne. La Suisse doit aussi prendre en compte ce facteur dans ses réflexions.

Encore une fois, vous avez entendu à quel point les Etats de ce continent ayant adhéré à ce traité sont peu nombreux. Or, je ne crois pas qu'on puisse dire que la majorité des Etats du continent européen est en faveur de l'arme nucléaire. Il faudrait donc quand même avoir l'honnêteté intellectuelle de reconnaître un petit doute dans cette analyse, au lieu de proclamer une certitude qui ne peut pas être questionnée.

Le Conseil fédéral est convaincu d'avoir bien pris en compte la motion 17.4241 adoptée par le Parlement, comme il l'a affirmé à plusieurs reprises. Il a accéléré ses réflexions: il avait envisagé de revenir sur la question en 2024, mais il a, à cause de la motion, décidé de le faire dès qu'aura lieu la Conférence des Parties chargée d'examiner le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires. Cette conférence a ma foi été reportée de 2020 à 2021. L'examen aura donc lieu cette année.

Si cette conférence devait montrer que les craintes exprimées par plusieurs Etats à propos de ce traité peuvent être abandonnées, il n'y aura plus aucun problème pour adhérer à ce traité.

Voici la position du Conseil fédéral que j'ai voulu vous présenter.