Les cantons doivent pouvoir prévoir une immunité pénale pour les élues et les élus à l'échelon communal

Nussbaumer Eric · P-M · Conseil national · Bâle-Campagne · Groupe socialiste

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Walder, Brenzikofer, Dandrès, Fehlmann Rielle, Funiciello, Hurni, Mahaim, Marti Min Li)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Walder, Brenzikofer, Dandrès, Fehlmann Rielle, Funiciello, Hurni, Mahaim, Marti Min Li)

Donner suite à l'initiative

Präsident (Nussbaumer Eric, Präsident): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.

Mahaim Raphaël · Mit-M · Conseil national · Vaud · Groupe des VERT-E-S

Dans cette salle, lors de nos débats parlementaires, nous entendons souvent des propos virulents, parfois des propos violents, même, et régulièrement des propos qui pourraient tomber sous le coup de la loi pénale, par exemple parce qu'ils sont diffamatoires et portent atteinte à l'honneur ou parce qu'ils sont constitutifs d'une incitation à la haine. Pourtant, comme vous le savez, peu d'entre nous - c'est un euphémisme de le dire ainsi - ont dû subir une procédure pénale pour diffamation ou incitation à la haine. Vous le savez toutes et tous, chères et chers collègues, c'est parce que nous connaissons un mécanisme d'immunité, connu dans la plupart des parlements dans le monde entier.

L'immunité, il faut le dire d'emblée, ne signifie pas l'impunité. Cela signifie simplement que l'on protège le débat parlementaire et que, dans le cas où l'on estime qu'il y a vraiment eu un dérapage méritant une sanction pénale, on lève cette immunité par une procédure que vous connaissez toutes et tous.

Il se trouve que cette discussion sur l'immunité a récemment fait l'objet de rebondissements assez spectaculaires en Suisse romande, et en particulier dans le canton de Vaud, où deux conseillers communaux - des parlementaires à l'échelle communale - de la ville de Lausanne ont été traînés devant la justice pour des propos qu'ils ont tenus dans l'exercice de leurs fonctions, dans le cadre des débats parlementaires. Pour l'un d'entre eux, il s'agissait d'une interpellation rédigée qui contenait une erreur qui, selon les personnes concernées, était constitutive de diffamation. Pour l'autre situation, il s'agissait de propos tenus dans les débats parlementaires. Un élu avait qualifié un propriétaire de "voyou" en raison de méthodes qu'il avait utilisées. Vous admettrez avec moi que le terme "voyou" est un terme dont on peut imaginer l'utilisation assez inoffensive dans le cadre du débat public, qui, parfois, peut être assez vif, assez virulent, comme je le disais à l'instant.

A l'occasion de ces deux situations, des procédures pénales ont été intentées par les personnes qui s'estimaient victimes. Les procédures pénales sont, pour les deux situations, toujours en cours, avec des rebondissements dans l'une et l'autre affaire; parfois des acquittements, parfois des ordonnances rendues par le procureur en première instance. Dans les deux cas, cela signifie une très forte entrave à la liberté de parole des parlementaires, des désagréments particulièrement importants pour les personnes concernées, avec des frais de procédure et des risques pénaux qui ne sont jamais totalement nuls et qui peuvent, parfois, avoir un effet réellement dissuasif sur les personnes concernées lorsqu'elles s'expriment en plénum. Même si elles sont acquittées à la fin du processus - et c'est peut-être le point le plus important -, ces personnes devront certainement supporter une partie des frais qu'elles ont dû engager pour la procédure.

Ces deux affaires ont révélé qu'il n'existe pas d'immunité sur le plan communal, parce que le droit fédéral l'interdit. Le droit fédéral - le code de procédure pénale - permet aux cantons de prévoir une immunité pour leurs propres parlementaires ou membres du gouvernement, mais pas pour les élus à l'échelon communal. C'est ce que nous demandons de changer au moyen de cette initiative parlementaire; une initiative dont réellement, aujourd'hui, en toute sincérité, je peine à comprendre pourquoi elle a suscité l'opposition d'une courte majorité de la commission, parce que c'est une initiative qui, au fond, est totalement fédéraliste. Elle demande uniquement de réviser le droit fédéral de façon à ce que les cantons puissent, s'ils le souhaitent, prévoir des immunités pour leurs parlementaires communaux. Cela pourrait être introduit de différentes manières, par exemple sous la forme d'une immunité différente selon le type de commune ou selon le type d'assemblée délibérante. Il est vrai que, dans certaines communes, des assemblées délibérantes sont constituées de tout le corps électoral. On a parfois des assemblées délibérantes qui sont de réels parlements, avec des partis politiques, tout à fait comparables à ce que l'on connaît dans les parlements cantonaux ou ici. Il devrait donc être possible, pour les cantons, de faire ce choix et de moduler des immunités parlementaires en fonction des spécificités régionales.

Le but de cette initiative est donc de permettre aux cantons de le faire, s'ils le souhaitent. Il est également fondamental de protéger le débat démocratique à l'échelon communal. Nous avons affaire à des parlementaires de milice, qui s'engagent pour leur fonction à l'échelon communal à leurs heures perdues, le soir, à des horaires en dehors du travail; et si nous ne les protégeons pas dans l'exercice de ces fonctions, alors nous portons atteinte à leur liberté d'expression.

Au nom du fédéralisme, de la protection des élus qui s'engagent à l'échelon communal, je vous invite à donner suite à cette initiative.

Walder Nicolas · Mit-M · Conseil national · Genève · Groupe des VERT-E-S

Je vous propose, avec la minorité de notre commission, de donner suite à l'initiative parlementaire de notre collègue Mahaim, qui demande simplement de modifier le code de procédure pénale afin que les cantons qui le souhaitent - je répète, les cantons qui le souhaitent - puissent prévoir une immunité pénale pour les élues et les élus à l'échelon communal.

Forts de ce principe, les cantons seraient ensuite libres d'en déterminer les modalités, en fonction de la répartition des tâches, mais aussi de la gravité des infractions commises.

Il s'agit d'une initiative pertinente et juste, qui respecte pleinement notre Etat fédéral. Le texte qui vous est soumis ici a pour but de mettre en cohérence les droits des élues et élus aux trois échelons de notre système de milice fédéraliste.

Aujourd'hui, en effet, il existe une immunité, mais uniquement pour les élues et élus aux échelons cantonaux et fédéraux.

L'article 7 alinéa 2 du code de procédure pénale suisse précise que les cantons peuvent prévoir "d'exclure ou de limiter la responsabilité pénale des membres de leurs autorités législatives et judiciaires ainsi que de leur gouvernement pour des propos tenus devant le Parlement cantonal". Cette immunité ne peut donc pas être accordée aujourd'hui à l'échelon communal, et ce, quelles que soient les prérogatives octroyées aux élus communaux, comme c'est le cas, par exemple, dans les grandes villes.

C'est ainsi que plusieurs élues et élus à l'échelon communal ont fait l'objet de plaintes pénales pour des propos tenus dans le cadre de débats parlementaires. Il leur était reproché d'avoir commis une infraction contre l'honneur en raison de leurs critiques, prétendument infondées, pourtant exprimées en tant qu'élue ou élu, à l'égard d'un tiers ou d'une société.

Bien que ces affaires se soient conclues par des acquittements, cet état de fait représente néanmoins pour l'élue ou l'élu des coûts de procédure non négligeables et peut aussi affecter sa réputation et la richesse du débat démocratique, l'élue ou l'élu pouvant se censurer par crainte de poursuites.

Nous considérons, comme l'auteur de l'initiative, que le travail des élus communaux mérite le même respect que celui effectué aux échelons supérieurs.

Cela est d'autant plus important que les tâches, responsabilités et risques divergent en fonction du canton et que si des cantons comme Genève sont très centralisés, d'autres attribuent des responsabilités très importantes aux communes, et donc à leurs élus.

Le bien-fondé de cette initiative est d'une telle évidence que les discussions en commission n'ont d'ailleurs donné lieu à aucune opposition notoire.

Certes, certains ont reproché à cette initiative d'avoir été inspirée d'une affaire lausannoise spécifique, omettant de préciser que d'autres cas problématiques ont eu lieu ces dernières années, au point qu'un texte parlementaire sur ce même sujet avait déjà été déposé en 2017.

D'autres membres de la commission ont émis des critiques sur le concept même d'immunité en ce qu'il privilégierait les politiciennes et politiciens par rapport aux simples citoyens.

Cette réflexion est totalement légitime, mais elle ne devrait pas se faire au détriment des élus locaux. Maintenir des incohérences et injustices au prétexte que la règle est mauvaise n'est pas un argument recevable.

Au final, l'argument principal retenu, et par la majorité de la commission et par l'administration, contre l'initiative parlementaire Mahaim est que le code de procédure pénale a été révisé au début de la législature passée et qu'un tel changement aurait dû y être intégré à ce moment-là.

Là encore, l'argument est un peu court. Nous devrions au contraire profiter de cette législature qui s'ouvre pour rayer cette injustice et adapter notre code de procédure pénale, qui, comme tout texte de loi, est conçu pour évoluer en s'adaptant aux réalités des temps.

Par ailleurs, en acceptant ce texte, nous donnons simplement le signal que notre commission souhaite instaurer plus de souplesse et de cohérence dans l'octroi de l'immunité en l'accordant également - j'insiste encore: pour autant que le canton le décide - au niveau communal.

Nous pourrons, durant les travaux, planifier son éventuelle entrée en vigueur de manière à la faire coïncider avec d'autres modifications du code de procédure pénale qui ne manqueront pas de se présenter.

Enfin, lorsqu'une modification est juste et pertinente, il est de notre devoir d'y procéder, même si cela nécessite de sortir de notre zone de confort et de modifier notre législation.

Mesdames et Messieurs, nous ne discutons pas de savoir si l'on est pour ou contre l'immunité, mais bien si un canton doit avoir le droit de l'octroyer aux membres d'exécutifs et de législatifs communaux. C'est aussi simple que cela.

C'est pour cela que je vous invite à soutenir ma minorité.

Reimann Lukas · Mit-M · Conseil national · St-Gall · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Die Kommission beantragt mit 12 zu 9 Stimmen bei 3 Enthaltungen, der Initiative keine Folge zu geben. Dies tut sie aus folgenden Überlegungen:

Sie weist darauf hin, dass den Strafverfolgungsbehörden heute die prozessualen Mittel zur Verfügung stehen, um querulatorische oder unbegründete Anzeigen rasch abzuweisen oder kurz zu behandeln. Aus diesem Grund sei die Angst, Parlamente könnten durch Strafanzeigen gelähmt oder praktisch handlungsunfähig gemacht werden, in den Hintergrund getreten.

Weiter erachtet es die Kommission als problematisch, dass das Wortprivileg mit der Umsetzung der Initiative nur in einem Parlament gelten würde und somit beispielsweise nicht auf Gemeindeebene an der Bürgerversammlung für den einzelnen Bürger. Es ist nicht einzusehen, warum ein einzelner Bürger an der Bürgerversammlung nicht geschützt sein soll, ein Parlamentarier in einem Stadtparlament hingegen schon. Das wäre eine Ungleichbehandlung der Bürger gegenüber den Politikern. Das kann so nicht unterstützt werden.

Es ist ebenfalls darauf hinzuweisen, dass in Gemeinden tendenziell eher das Problem herrscht, dass zu wenig professionelle Kontrolle besteht, als dass zu viele Eingaben gemacht werden.

In der Vergangenheit ist dieses Thema schon des Öfteren hier im Rat behandelt worden. Erstmals war das mit der Motion Müller-Aargau 81.481 aus dem Jahr 1981 der Fall, die dann praktisch einstimmig abgelehnt wurde. Letztmalig wurde das Thema mit der Motion Romano 15.4257 aus dem Jahr 2015 behandelt. Ich möchte daran erinnern, dass die grüne Fraktion die Motion im Jahr 2017 mit 12 zu 0 Stimmen auch abgelehnt hat.

Weil wir noch am Anfang der Legislatur sind: Man sollte sich vielleicht überlegen, ob man einen Vorstoss einreichen will, wenn vor wenigen Jahren ein Vorstoss mit dem genau gleichen Inhalt eingereicht und deutlich abgelehnt wurde.

Der geschichtliche Hintergrund der Immunität ist, dass hier in Bern die Vertreter der katholisch-konservativen Kantone, aber auch die Liberalen Angst hatten, dass die Kantonspolizei Bern sie daran hindern könnte, an den Sessionen teilzunehmen. Diese Angst war in der damaligen Zeit sicher nicht unbegründet, es war ja kurz nach dem Krieg hier in der Schweiz. Aber in der heutigen Zeit muss man nicht mehr Angst haben, dass Parlamentarier an der Teilnahme an der Session gehindert werden oder dass sie mit Klagen davon abgehalten werden, an der Session teilzunehmen.

In diesem Sinne bittet Sie die Mehrheit der Kommission, dieser parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben. Eine Minderheit von 9 Stimmen empfiehlt Folgegeben, mit dem Verweis auf die Gemeinden.

Kamerzin Sidney · Mit-M · Conseil national · Valais · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.

De l'avis de la commission, cette proposition doit être rejetée pour trois raisons: la commission relève que les autorités de poursuite pénale disposent des moyens utiles et procéduraux nécessaires pour permettre de traiter rapidement les dénonciations procédurières et infondées, voire pour ne pas les traiter du tout. En effet, l'article 310 alinéa 1 lettre a du code de procédure pénale prévoit que "le ministère public rend immédiatement une ordonnance de non-entrée en matière s'il ressort de la dénonciation ou du rapport de police que les éléments constitutifs de l'infraction ou les conditions à l'ouverture de l'action pénale ne sont manifestement pas réunis." C'est la raison pour laquelle la crainte évoquée par notre collègue Nicolas Walder - à savoir que des dénonciations paralysent les parlements, qu'elles empêchent les élus d'agir, et que ce privilège protège ces parlementaires - doit être reléguée au second plan. Mais c'est surtout le deuxième argument, c'est-à-dire la création d'une inégalité de traitement, qui a convaincu la commission. En effet, dans de nombreuses communes de ce pays, il y a des parlementaires communaux, mais il y a aussi de nombreuses communes qui ne connaissent pas le système du parlement communal, et où c'est une assemblée communale composée de citoyennes et de citoyens qui exerce le pouvoir législatif. La question se pose donc de savoir pourquoi un parlementaire communal devrait, dans certaines communes, se prévaloir de l'immunité pour un vote ou pour des propos au parlement communal, alors qu'une électrice non élue ou un électeur non élu, qui fait exactement la même démarche lors d'une assemblée communale, ne bénéficierait pas de cette immunité. Cet exemple montre, en fait, qu'en voulant éliminer une prétendue inégalité entre échelons fédéraux, cantonaux et communaux, on crée une autre inégalité, et que ce n'est pas l'extension de l'immunité qui est la plus juste, mais l'application du droit pénal de la même manière pour tous, sans privilège.

A cet égard, la commission s'est plutôt posé la question d'une suppression de l'immunité que d'un élargissement de cette dernière. On peut en effet se demander si cette immunité est justifiée. Un élu protégé par l'immunité ne serait pas condamné, alors qu'un non-élu, lui, pourrait être condamné. L'immunité à l'échelle fédérale et cantonale devrait être remise en question plutôt qu'être étendue à l'échelle communale. Il s'agirait d'éliminer un privilège plutôt que de l'étendre, de l'avis de la commission.

Pour prolonger encore cette réflexion, la commission a relevé que l'immunité a été introduite à l'échelle fédérale en raison de tensions qui existaient entre libéraux-radicaux et conservateurs à l'époque et pour ne pas museler le débat politique dans un climat de tensions, parfois de violence, ce qui n'est plus du tout le cas aujourd'hui. Le contexte est différent. La proposition pourrait même avoir un effet pervers à l'échelle communale, où les débats peuvent être très durs en raison d'affaires particulières. Il existe un risque que le ton augmente, dans les parlements communaux, en méchanceté, en rudesse, parce que l'immunité est garantie par la loi. Cet effet n'est bien évidemment pas souhaitable.

Enfin, la commission fait remarquer que les communes devraient mettre en place un mécanisme leur permettant de décider de la levée de l'immunité. Elle doute donc que cette mesure permette de réduire les coûts des procédures et d'alléger la charge de travail.

Par 12 voix contre 9 et 3 abstentions, la commission vous invite à ne pas donner suite à cette initiative parlementaire.

Mahaim Raphaël · Mit-M · Conseil national · Vaud · Groupe des VERT-E-S

Vous avez à vrai dire surtout évoqué des arguments qui plaident contre l'instrument de l'immunité. Vous vous êtes montré très critique, de même que votre collègue rapporteur de commission, sur l'instrument de l'immunité en tant que tel. Ma question est la suivante. Admettons qu'il y ait des sensibilités différentes et que, aujourd'hui déjà, on connaisse l'immunité à l'échelon cantonal dans toutes une série de cantons, voire dans la totalité des cantons. Pourquoi est-ce que, si ces cantons ont la sensibilité de vouloir étendre cette immunité à leurs parlementaires communaux, en plus des parlementaires cantonaux, nous serions légitimés à l'interdire?

Kamerzin Sidney · Mit-M · Conseil national · Valais · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.

Merci, cher collègue, pour cette question. C'est effectivement la question même d'accorder une immunité ou pas qui a conduit les débats en commission. Ce n'est pas l'objet du jour, mais le débat a plutôt porté sur la question de savoir s'il ne fallait pas supprimer les immunités plutôt que d'en créer de nouvelles. Cela reviendrait à créer de nouveaux privilèges, d'une part, et, d'autre part, des inégalités entre des élus et de simples citoyens qui exerceraient leurs droits, qui voteraient en assemblée primaire et qui seraient moins bien traités que des élus. Ce privilège ne se justifie pas, bien évidemment.

Vote

Präsident (Nussbaumer Eric, Präsident): Die Mehrheit der Kommission beantragt, der Initiative keine Folge zu geben. Eine Minderheit Walder beantragt, der Initiative Folge zu geben.

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 59 Stimmen

Dagegen ... 128 Stimmen

(2 Enthaltungen)