Initiative parlementaire. Nombre de juges au Tribunal fédéral. Ordonnance de l'Assemblée fédérale. Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats

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Initiative parlementaire Nombre de juges au Tribunal fédéral. Ordonnance de l’Assemblée fédérale Rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats

du 21 février 2006

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,

Par le présent rapport, nous vous soumettons le projet d’une ordonnance de l’Assemblée fédérale que nous transmettons simultanément au Conseil fédéral pour avis.

La commission propose d’adopter le projet de l’acte ci-joint.

21 février 2006 Pour la commission: Le président, Franz Wicki

Condensé

La loi fédérale sur le Tribunal fédéral dispose que le Tribunal fédéral sur les deux sites de Lausanne et Lucerne, se compose de 35 à 45 juges ordinaires et que le nombre des juges suppléants n’excède pas les deux tiers de celui des juges ordinaires. Elle prévoit par ailleurs que le nombre exact des juges soit fixé dans une ordonnance de l’Assemblée fédérale. La Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats a été chargée par le Bureau du Conseil des Etats d’élaborer cet acte. Au total aujourd’hui, 41 juges ordinaires et 41 juges suppléants travaillent auprès du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral des assurances. Par le présent projet d’ordonnance, la commission propose de fixer à titre provisoire, soit jusqu’en 2011, le nombre des juges ordinaires à 38 et le nombre des juges suppléants à 19. Une comparaison de l’activité du Tribunal fédéral sur deux périodes et la probable baisse de la charge de travail résultant de la nouvelle loi plaident pour une réduction du nombre des juges. Toutefois, comme tous les effets de la révision de l’organisation judiciaire fédérale sur la charge de travail – dans un sens comme dans l’autre – ne sont pas quantifiables à l’heure actuelle, il faudra procéder à un nouvel examen du nombre de juges en 2011. Jusqu’à la fin de la période de fonction actuelle (fin 2008), les postes de juges vacants auprès du Tribunal fédéral ne seront pas pourvus. Si le Tribunal fédéral devait compter à fin 2008 plus de 38 juges ordinaires et 19 juges suppléants, l’Assemblée fédérale devrait réduire leur nombre dans le cadre du renouvellement intégral des juges pour la période de fonction allant de 2009 à 2014. Le nombre définitif des juges ne peut être fixé que sur la base d’une analyse détaillée des coûts et de l’organisation du Tribunal fédéral. Aussi la présente ordonnance fait-elle obligation au Tribunal fédéral de mettre en place une procédure de contrôle de gestion qui permette de connaître précisément sa charge de travail.

Rapport

1 Genèse du projet

1.1 L’initiative parlementaire Actuellement, le nombre de juges fédéraux est fixé aux art. 1 et 123 de la loi fédérale d’organisation judiciaire (OJ; RS 173.110). Le Tribunal fédéral se compose de 30 juges et de 30 juges suppléants, le Tribunal fédéral des assurances compte 11 juges et 11 juges suppléants. Selon l’art. 1, al. 3 et 4, de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF)1, le Tribunal fédéral (comprenant le Tribunal fédéral et le Tribunal fédéral des assurances actuels) se compose de 35 à 45 juges ordinaires et de juges suppléants, dont le nombre n’excède pas les deux tiers de celui des juges ordinaires. Selon l’art. 1, al. 5, LTF, l’Assemblée fédérale fixe l’effectif des juges dans une ordonnance. La LTF entrera vraisemblablement en vigueur au 1er janvier 2007. La question du nombre de juges au Tribunal fédéral est étroitement liée à la manière dont le Tribunal est organisé ainsi qu’à son budget. Le Tribunal fédéral règle l’organisation de son administration (art. 188 al. 3 Cst.; RS 101). Dans le projet de budget et les comptes, le Conseil fédéral reprend tels quels les projets du Tribunal fédéral; ce dernier défend son budget et ses comptes devant l’Assemblée fédérale (art. 142 LParl; RS 171.10). Aussi le Conseil fédéral a-t-il renoncé à soumettre comme d’ordinaire un projet d’ordonnance au Parlement, et a-t-il prié la Conférence de coordination de l’Assemblée fédérale de désigner une commission parlementaire qui serait chargée d’élaborer l’ordonnance sur le nombre de juges. Le 26 août 2005, le bureau du Conseil des Etats a chargé sa Commission des affaires juridiques (ciaprès: la commission) de soumettre au Parlement un projet d’ordonnance réglant le nombre de juges du Tribunal fédéral, en accord avec la Commission des affaires juridiques du Conseil national (CAJ-N). La présidente du Conseil national a approuvé cette démarche. Le 29 août 2005, la commission a décidé à l’unanimité, sous réserve de l’approbation de la CAJ-N, d’élaborer un tel projet. Le 5 septembre 2005, La CAJ-N a approuvé cette décision, également à l’unanimité.

1.2 Travaux de la commission

La commission a travaillé en étroite collaboration avec le Tribunal fédéral (TF) ainsi qu’avec le Tribunal fédéral des assurances (TFA). Elle a prié les deux tribunaux de lui remettre un avis écrit sur l’évolution des effectifs et des coûts au cours des dernières années et notamment de lui présenter une estimation concernant les effets escomptés de la réforme de la justice sur leurs charges de travail respectives (augmentation ou diminution). En complément à ces estimations écrites, la commission a procédé à l’audition d’une délégation des deux tribunaux le 31 octobre 2005.

1 FF 2005 3829

Afin de planifier les travaux à venir, la commission a institué un groupe de travail, composé des conseillers aux Etats Rolf Schweiger (président), Hermann Bürgi, Pierre-Alain Gentil et Hansheiri Inderkum. A sa séance du 21 novembre 2005, la commission a en outre auditionné un expert en gestion des tribunaux. En vue des travaux ultérieurs de la commission, le groupe de travail a élaboré par la suite des documents-cadre, des statistiques, des calculs et des estimations concernant les effets escomptés en termes de charge de travail, et les a soumis aux deux tribunaux fédéraux. Leurs remarques, leurs corrections et leurs suggestions ont été partiellement prises en compte dans le document final du groupe de travail, rédigé à l’intention de la commission. Ce document a servi de base aux discussions menées par la commission lors de sa séance du 23 janvier 2006, à laquelle a assisté une délégation des deux tribunaux. Le 21 février 2006, la commission a adopté le projet d’ordonnance ci-joint par 7 voix contre 3, avec une abstention. Conformément à ce que prévoit l’art. 112, al. 1, LParl, elle a été soutenue dans ses travaux par le Département fédéral de justice et de police.

2 Grandes lignes du projet

Avec la révision totale de l’organisation judiciaire, le Parlement se doit d’examiner quel est le nombre adéquat de juges au Tribunal fédéral pour l’avenir. Pour la commission, il est particulièrement important que le souci du maintien d’une justice suprême de haute qualité soit primordial dans cette réflexion. Pour déterminer le nombre adéquat de juges, la commission a analysé l’évolution de la charge de travail des tribunaux fédéraux pendant ces dernières années, ainsi que l’évolution de leurs effectifs en personnel. Elle a aussi examiné quels sont les effets de la révision totale de l’organisation judiciaire auxquels on peut s’attendre sur la charge de travail du Tribunal fédéral. Enfin, en l’absence de données complètes, la commission estime que le nombre de juges ne peut aujourd’hui être fixé que de façon provisoire. Seule l’expérience pratique de la nouvelle organisation judiciaire ainsi qu’une analyse des coûts et de l’organisation permettront de déterminer de façon fiable le nombre de juges nécessaires.

2.1 Charge de travail et effectifs des tribunaux fédéraux

2.1.1 Evolution de la charge de travail entre 1990 et 2005 De 1990 à 1999, le Tribunal fédéral a connu une augmentation constante plus ou moins marquée de sa charge de travail. Le nombre des nouvelles affaires est passé durant cette période d’environ 4600 à 5400 par an. Parallèlement, le nombre des affaires liquidées a lui aussi connu une augmentation constante: alors qu’en 1990, le Tribunal fédéral avait traité 4250 cas environ, le nombre d’affaires qu’il a traitées s’est élevé à 5600 en 1999. En l’an 2000, cette augmentation a marqué le pas, et ce nombre a diminué d’environ 200 par an pendant les trois années qui ont suivi, pour atteindre en 2002 celui de 4554 affaires, soit un retour au niveau le plus bas. Le nombre d’affaires liquidées a connu une évolution similaire, puisqu’il est passé de

5316 cas traités en 2000 à 5047 cas traités en 2001, puis à 4648 cas traités en 2002. Depuis 2003, le nombre des nouvelles affaires a recommencé à augmenter. En 2005, le nombre des nouvelles affaires a franchi de nouveau – pour la première fois depuis l’an 2000 – la barre des 5000 cas (voir tableau 1 en annexe). Au Tribunal fédéral des assurances, la charge de travail a connu une augmentation constante depuis le début des années 1990 (près de 1100 cas par an) d’environ 100 à 200 nouvelles affaires par an. En l’an 2000, un maximum a été atteint avec 2521 cas. Au cours de la même période, le nombre des affaires liquidées a été quasiment multiplié par deux: de 1137 en 1990, il est passé à 2242 en l’an 2000. À partir de 2001, le Tribunal fédéral des assurances a connu lui aussi un reflux temporaire du nombre des nouvelles affaires, mais cette tendance s’est de nouveau inversée à partir de 2004. En 2005, 2475 nouvelles affaires ont été enregistrées. Une comparaison avec le début des années 1990 permet de constater que le nombre des affaires traitées reste très élevé depuis l’an 2000, puisqu’il s’inscrit dans une fourchette comprise entre 2200 et 2600 cas par an environ (voir tableau 2 en annexe).

2.1.2 Evolution des effectifs

Depuis 1979, le nombre des juges ordinaires du Tribunal fédéral n’a pas changé: le tribunal se compose encore aujourd’hui de 30 juges ordinaires. Depuis 1970, le Tribunal fédéral faisait également travailler un effectif de 15 juges suppléants, qui a été porté à 30 par l’arrêté fédéral du 23 mars 1984 concernant l’augmentation du nombre des juges suppléants du Tribunal fédéral2, adopté en raison de l’augmentation constante de la charge de travail. Initialement, cet arrêté devait être limité dans le temps (jusqu’au 31 décembre 1988), mais le Parlement a décidé de le proroger à deux reprises, en 1988 puis en 1991. Il reste valable jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF). L’accroissement constant de la charge de travail a également rendu nécessaire une augmentation du nombre des postes de greffier. Entre 1979 et 1999, leurs effectifs ont plus que triplé pour passer de 28 à 85; cette augmentation a été la plus forte entre 1988 et 1991, période durant laquelle 30 collaborateurs personnels des juges fédéraux au total ont été engagés. Depuis l’an 2000, le nombre des greffiers est en recul. En 2004, 81,5 postes de greffiers étaient effectivement pourvus. Depuis 1980, le Tribunal fédéral des assurances employait 9 juges ordinaires et 9 juges suppléants. En 2001, cet effectif a été renforcé en raison de la charge de travail croissante pour passer à 11 juges ordinaires et 11 juges suppléants, et il est encore en vigueur à ce jour. La croissance de la charge de travail a également entraîné au Tribunal fédéral des assurances, au cours des 20 dernières années, un renforcement significatif du nombre des greffiers: au début des années 1980, le tribunal en employait 20. Alors qu’en 1997, leur nombre s’élevait à 28, le nombre des postes de greffiers effectivement pourvus en 2003 était de 42,4. Depuis, un poste a pu être supprimé.

2 RS 173.110.1

2.1.3 Estimation pour l’année 2006

Se fondant sur l’augmentation du nombre des nouvelles affaires constatée en 2005, les deux tribunaux fédéraux estiment que cette augmentation se poursuivra en 2006 et au cours des années suivantes. Selon une estimation du Tribunal fédéral, la modification législative entrée en vigueur au 1er janvier 2005 dans le canton de Zurich pourrait entraîner une augmentation massive des nouveaux cas en 2006: cette modification prévoit en effet que les recours en nullité adressés au tribunal de cassation se limiteront désormais à la contestation des décisions de la cour d’assises et du tribunal cantonal statuant en première instance. Au Tribunal fédéral des assurances (TFA), la charge de travail ne cesse d’augmenter de nouveau depuis 2004. La majorité des instances précédentes continuent d’escompter une augmentation ayant des effets sur le Tribunal fédéral des assurances, dans la mesure notamment où la tendance à recourir au TFA contre des décisions d’instances inférieures est passée de 11 % en 2001 à 21 % aujourd’hui.

2.2 Effets escomptés de la nouvelle loi sur le Tribunal

fédéral en termes de charge de travail à compter de 2007 2.2.1 Objectif de la révision totale de l’organisation judiciaire fédérale La révision totale de l’organisation judiciaire fédérale (voir message du Conseil fédéral du 28 février 2001; FF 2001 4000) s’inscrit dans le contexte d’une forte surcharge des tribunaux fédéraux. Le Conseil fédéral a d’ailleurs indiqué qu’un des objectifs principaux de cette révision était précisément de réduire cette charge de travail. Or, le nombre des nouveaux cas au Tribunal fédéral a clairement diminué au cours des délibérations parlementaires. Traitées en amont, certaines parties de la réforme judiciaire – telle la révision partielle de la loi fédérale d’organisation judiciaire du 23 juin 20003 et la réduction de 90 % des procès directs qui en a résulté – ont du reste contribué à décharger le Tribunal fédéral dès l’année 2001. Aussi, lors des délibérations parlementaires, les tribunaux ont-t-ils accordé eux-mêmes moins d’importance à l’aspect de la réduction de la charge de travail. Les déclarations qui figurent dans le message du Conseil fédéral du 28 février 2001 concernant la portée de la réduction escomptée de la charge de travail ne peuvent donc être considérées comme exactes que dans une certaine mesure.

2.2.2 Réduction de la charge de travail

La réduction initialement escomptée de la charge de travail due à la nouvelle législation a été décrite en détail dans le message du Conseil fédéral du 28 février 2001. Dans le cadre des délibérations parlementaires, des modifications ont été cependant apportées. Ainsi, le Parlement a entre autres décidé de supprimer certains motifs d’exclusion en cas de recours de droit public ou de droit pénal (art. 79 et art. 83 LTF) et de réintroduire un recours constitutionnel subsidiaire (art. 113 ss. LTF). Il

3 RO 2000 2719

n’en reste pas moins que la loi sur le Tribunal fédéral qu’a adoptée le Parlement consacre une tendance vers une charge de travail moindre. Les effets d’une partie des modifications sur la charge de travail ne sont pour l’instant pas encore quantifiables de manière définitive. En revanche, d’autres effets induisant une réduction de la charge de travail ont pu être quantifiés en collaboration avec les tribunaux fédéraux et l’administration. Les réductions escomptées sont présentées ci-après: Le Tribunal pénal fédéral déchargera le Tribunal fédéral des procès pénaux directs. Cette diminution de la charge de travail est toutefois avérée depuis l’an 2000 déjà, date à laquelle s’est déroulée la dernière procédure pénale fédérale. Depuis, ces cas ont été régulièrement délégués aux cantons. D’après les estimations du Tribunal fédéral, cela représentera à l’avenir un potentiel de réduction d’environ 8 cas par an. Avec le remplacement de la Chambre d’accusation du Tribunal fédéral par la Chambre de recours du Tribunal pénal fédéral, il convient de noter qu’une partie des décisions du Tribunal pénal fédéral peuvent faire l’objet d’un recours au Tribunal fédéral. D’après l’estimation du Tribunal fédéral, la charge antérieure sera réduite de moitié environ, soit 50 cas par an environ. La nouvelle compétence du Tribunal pénal fédéral dans le domaine de l’entraide judiciaire internationale en matière pénale signifie que le Tribunal fédéral ne devra plus juger sur le fond qu’une infime partie des anciens cas. Il est possible d’escompter une réduction d’environ 100 cas par an. L’abandon de la haute surveillance en matière de poursuite et de faillite (art. 15 LP; RS 281.1) et sur les commissions fédérales d’estimation (art. 63 LEx; RS 711) entraînera au total une diminution correspondant environ à quatre semaines de travail d’un juge et à trois semaines de travail d’un greffier. L’augmentation de la valeur litigieuse de 8000 francs à 15 000 francs en matière de droit du travail et de droit du bail à loyer ainsi qu’à 30 000 francs dans les autres cas (art. 74, al. 2, LTF) signifiera vraisemblablement qu’environ 10 pour cent des cas de droit civil jusqu’alors adressés au Tribunal fédéral ne pourront plus l’être. Une question qui reste en suspens à ce jour est de savoir dans combien de ces cas une

question juridique de principe sera soulevée (art. 74, al. 2, LTF) et dans combien de cas sera formé un recours constitutionnel subsidiaire. Au total, l’augmentation des seuils des valeurs litigieuses devrait entraîner une diminution d’environ 65 cas par an. Un certain facteur d’incertitude concernant cette fois-ci l’évolution de la charge de travail du Tribunal fédéral des assurances est liée à la limitation du pouvoir d’examen. Dans le cadre du groupe de travail «Loi sur le Tribunal fédéral» institué par le DFJP lors de la révision totale de l’organisation judiciaire, le Tribunal fédéral des assurances a estimé en 2004 que la compétence d’examen limitée telle qu’elle était initialement envisagée par le Conseil fédéral pourrait entraîner une réduction d’environ 20 % de la charge de travail du tribunal. Le Parlement ne s’est toutefois rallié que partiellement à la proposition du Conseil fédéral: adoptée le 16 décembre 20054, la modification de l’art. 97 LTF signifie que la limitation du pouvoir d’examen s’applique certes au domaine important de l’assurance-invalidité, mais non à ceux de l’assurance militaire et de l’assurance-accident. Il est donc justifié d’escompter une diminution d’environ 15 % de la charge de travail.

4 Dans le cadre d’une révision de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité; FF 2005 6805

À l’heure actuelle, il n’est pas possible d’estimer de manière définitive le volume de la réduction de la charge de travail qui résultera de l’intégration partielle du Tribunal fédéral des assurances au Tribunal fédéral. En effet, l’abandon des tâches administratives de l’actuelle direction du Tribunal fédéral des assurances devra probablement être contrebalancé par un renforcement des efforts de coordination. Dans le cadre du groupe de travail «Loi sur le Tribunal fédéral», le Tribunal fédéral des assurances a estimé que cette intégration partielle devrait pouvoir se traduire par des économies correspondant à quelques 240 jours de travail d’un juge, soit environ un poste de juge. Grâce aux simplifications administratives et à l’abandon de doublons, le tribunal estime en outre qu’il devrait être possible de diminuer l’effectif de 3,5 postes supplémentaires, dont un poste de greffier. L’obligation imposée aux cantons d’instituer des tribunaux supérieurs comme autorités cantonales de dernière instance en matière civile et pénale conduira à une réduction de la charge de travail du Tribunal fédéral. L’institution de ces tribunaux ne devant toutefois être effective qu’à l’issue d’un délai de cinq ans (art. 130, al. 1, LTF), il n’est pas possible d’estimer aujourd’hui si et dans quelle mesure cette disposition entraînera dès 2007 une réduction de la charge de travail du Tribunal fédéral. Il est prématuré de se prononcer sur le point de savoir si le remplacement des Commissions de recours par le Tribunal administratif fédéral entraînera une diminution de la charge de travail au Tribunal fédéral. Sur ce point, il conviendra d’attendre quelques années avant de pouvoir dresser un bilan.

2.2.3 Accroissement de la charge de travail Ce qui a été dit au sujet de la réduction de la charge de travail s’applique également à un éventuel accroissement de la charge de travail du Tribunal fédéral: cet accroissement n’est quantifiable que sous réserve ou seulement de manière partielle. L’accroissement escompté de la charge de travail résultant de la suppression du tribunal de cassation du canton de Zurich a déjà été évoquée au point 2.1.3. Le Tribunal fédéral escompte de ce fait un accroissement de sa charge de travail d’environ 100 cas par an. Dans le domaine des recours en matière de droit public, il est désormais possible – à compter d’un certain seuil et pour autant qu’une question juridique de principe soit soulevée – de transmettre au Tribunal fédéral des cas concernant également le domaine des marchés publics, cas pour lesquels la Commission fédérale de recours se prononçait jusqu’à présent en dernière instance (art. 83, let. f, LTF). Dans ce domaine, le Tribunal fédéral escompte un accroissement de sa charge de travail correspondant à environ 25 cas par an. En vertu de l’art. 1, al. 2, LTF, le Tribunal fédéral exerce désormais la surveillance sur le Tribunal pénal fédéral et sur le Tribunal administratif fédéral. Le Tribunal fédéral ne disposant pas d’expérience en la matière, il est donc difficile de fournir des estimations relatives à la charge de travail qu’impliquera cette nouvelle activité. Le Tribunal fédéral estime actuellement que cela représentera une charge de travail supplémentaire correspondant à 20 % du temps de travail d’un juge et d’un greffier.

Pour le Tribunal fédéral, la simplification du système des voies de droit est liée au développement d’une nouvelle jurisprudence, laquelle impliquera une charge de travail supplémentaire, du moins pendant les premières années qui suivront l’entrée en vigueur de la loi sur le Tribunal fédéral. En outre, la loi prévoyant que lorsqu’une question juridique à trancher concerne plusieurs cours, l’accord des cours intéressées réunies est requis (art. 23, al. 2, LTF), il s’agira vraisemblablement de prévoir un renforcement de la coordination entre les différentes cours. Des estimations fiables concernant l’accroissement de la charge de travail que cela impliquera ne peuvent être formulées à l’heure actuelle.

2.3 Considérations de la commission concernant le nombre de postes de juges 2.3.1 Nécessité d’une estimation globale des besoins en effectifs Dans ses rapports avec le Tribunal fédéral, l’Assemblée fédérale agit à quatre niveaux: – Elle est chargée de l’élection des juges. – Elle exerce la haute surveillance sur le Tribunal fédéral. – Elle est compétente en matière de législation judiciaire et donc notamment en ce qui concerne le règlement des questions d’organisation de portée majeure. – Elle vote le budget et approuve les comptes annuels. Le Tribunal fédéral règle l’organisation de son administration. La préparation des dossiers du Parlement concernant le Tribunal fédéral est du ressort de plusieurs commissions. En laissant de côté la Commission des constructions publiques, sept commissions sont impliquées dans ces travaux: les deux Commissions de gestion en ce qui concerne la surveillance sur la gestion des tribunaux fédéraux; les deux Commissions des finances en ce qui concerne la surveillance financière et les propositions relatives au compte d’Etat et au budget; les deux Commissions des affaires juridiques en ce qui concerne les propositions en matière de législation judiciaire ainsi que la Commission judiciaire de l’Assemblée fédérale pour l’élection des juges. La question de savoir si et dans quelle mesure une certaine rationalisation serait nécessaire n’était pas le propos de la commission. Pour déterminer le nombre de juges, il a toutefois été nécessaire de procéder à des analyses d’ensemble. Le futur cadre financier, le nombre de juges, le nombre de greffiers et l’organisation des services sont des questions étroitement liées entre elles. Il en va de même en ce qui concerne d’éventuelles adaptations des structures organisationnelles et de direction, qui devront assumer à l’avenir un nombre croissant de tâches de gestion en plus des tâches judiciaires à proprement parler. La commission a essayé d’obtenir une vision globale en se fondant sur des modèles établis à partir d’estimations. Dans un premier temps (voir ch. 2.3.3), elle a retenu l’hypothèse d’un nombre d’affaires à traiter par le nouveau Tribunal fédéral s’élevant à 7050 cas. Ce nombre correspond au nombre d’affaires conjointement traitées

en moyenne par le Tribunal fédéral et par le Tribunal fédéral des assurances au cours des années 1992 à 1999 (période 1) puis au cours des années 2002 à 2004 (période 2) (voir tableau 3 en annexe). Partant de cette hypothèse, la commission s’est posé les questions suivantes: a. Avec quel effectif (juges, juges suppléants et greffiers) en moyenne les 7050 cas (nombre arrondi) ont-ils été traités au cours de ces deux périodes? b. Existe-t-il entre ces deux périodes des différences qui auraient pu être à l’origine de besoins spécifiques en matière d’effectif? c. Quels ont été – ou auraient pu être – les effets de l’augmentation des effectifs de certains services (infrastructure, documentation, etc.) sur le temps nécessaire au traitement des recours? d. Est-il possible de définir un cadre financier qui, eu égard à la rémunération du personnel judiciaire (juges et greffiers), permette le traitement de 7050 cas? La commission a laissé de côté la question de savoir dans quelle mesure des modifications de la structure de direction pourraient avoir des effets sur la charge de travail future. La volonté de parvenir à une vision globale ne doit pas conduire à remettre en cause le noyau dur de l’autonomie administrative des tribunaux fédéraux. Il faut néanmoins admettre de relativiser quelque peu cette autonomie, car la compétence du Parlement – et notamment sa souveraineté budgétaire – lui fixe par définition des limites.

2.3.2 Procédure par étapes La commission a retenu une procédure en quatre étapes: a. Estimation des besoins sans tenir compte ni de la nouvelle LTF ni de la croissance des services (étape 1, ch. 2.3.3) b. Correction de cette première estimation due aux modifications constatées entre les périodes 1 et 2 ainsi qu’après la période 2 (étape 2, ch. 2.3.4) c. Conséquences de la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral (étape 3, ch. 2.3.5) d. Conséquences d’une réduction massive du nombre de juges suppléants (étape 4, ch. 2.3.6)

2.3.3 Etape 1: estimation des besoins à partir d’une comparaison des périodes 1 et 2 Le nombre des affaires traitées a été quasiment aussi élevé au cours de la période 1992 à 1999 qu’au cours de la période 2002 à 2004, soit une moyenne de 7050 (7059 pour la première et 7040 pour la seconde). Ces affaires ont été traitées par:

Juges Greffiers Juges suppléants

Période 1 39 107 39 Période 2 41 124 41

Le rapport «greffier/juge» était de 2.75 au cours de la période 1, et de 3 au cours de la période 2. La commission a retenu l’hypothèse selon laquelle le cadre financier prévu pour la rémunération des juges et des greffiers au cours de la seconde période devait correspondre, compte tenu du nombre quasiment similaire de cas à traiter, à celui de la première période, même si elle s’est basée, à des fins de comparaison, sur le montant arrondi des rémunérations de l’année 20045. Tout d’abord, il a été nécessaire de tenir compte du fait qu’au cours de la première période, le recours aux juges suppléants a été légèrement plus important: leur taux d’occupation global correspondait à 7.5 postes à temps complet. Au cours de la seconde période, ce taux a été de 6.4 postes à temps complet (voir tableau 3 en annexe). Il convient de tenir compte de cette différence de 1.1 poste dans le calcul ci-après afin d’obtenir une comparaison fiable entre les deux périodes. Etant donné qu’un juge suppléant travaillant à temps complet percevrait une rémunération correspondant à 70 % de la rémunération d’un juge fédéral, 1.1 poste de juge suppléant représente financièrement l’équivalent d’un poste de juge fédéral à 80 % (soit 0.8 poste). Afin de pouvoir définir le cadre financier prévu pour les personnes travaillant à temps complet au tribunal (juges et greffiers), le calcul suivant a été effectué (sur la base de chiffres arrondis):

5 La rémunération annuelle des juges du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral

des assurances s’est élevée en 2004 à 329 678 francs (voir art. 1a de l’ordonnance de l’Assemblée fédérale concernant les traitements et la prévoyance professionnelle des magistrats, RS 172.121.1). Les données relatives aux traitements des greffiers et des juges suppléants proviennent des tribunaux fédéraux.

Période 1: Francs

39 juges fédéraux à Fr. 330 000 12 870 000 0,8 équivalent de poste de juge 264 000 fédéral 107 greffiers à Fr. 156 000 16 692 000

Total 29 831 000

Période 2: Francs

41 juges fédéraux à Fr. 330 000 13 530 000 124 greffiers à Fr. 156 000 19 344 000

Total 32 874 000

Une autre question à examiner était celle de la répartition de la masse salariale globale entre les juges ordinaires et les greffiers. Il est incontesté que la commission n’est pas compétente pour déterminer le nombre de greffiers. Elle a néanmoins dû faire des estimations à ce sujet (qui ne sont pas préjudiciables pour le Tribunal fédéral); un examen global ne serait sinon pas possible. Le nombre de greffiers sera en revanche important dans le cadre de la fixation du budget. La commission est partie de l’idée que les greffiers seront de plus en plus impliqués dans l’examen de la grande majorité des cas portés au Tribunal fédéral. Cette évolution de la jurisprudence est aujourd’hui déjà réalité. Jusqu’en 2004, le ratio entre juge et greffiers a augmenté de 0,25 (de 2,75 à 3). Si ce rapport reste déterminant, il convient de répartir la masse salariale définie pour la période 1 (1992 à 1999), soit 29 831 000 francs en conséquence. La masse salariale pour un «groupe de juge» (un juge et 3 greffiers) s’élève à 798 000 francs. La masse salariale totale de la période 1992 à 1999 divisée par ce montant dégage un besoin de 37,4 juges et 112,2 greffiers. La commission est d’avis que les deux périodes considérées sont assez semblables pour qu’il se justifie de se baser sur la première période (1992 à 1999) pour déterminer le futur cadre financier. La première période (1992 à 1999) est caractérisée par un fort accroissement du nombre d’affaires et une adaptation des ressources en personnel toujours décalée dans le temps. Ceci créa une certaine pression et contraignit le Tribunal fédéral de rationnaliser les procédures, non pas en ce qui concerne la décision sur le fond, mais du point de vue de la motivation des jugements. Les procédures simplifiées avec motivation sommaire (art. 36a OJ; RS 173.110) ont en particulier augmenté. Etant donné que ce sont en premier lieu les greffiers qui élaborent la motivation des jugements, c’est leur nombre qui a tout d’abord augmenté. Les juges sont devenus dans la plupart des cas des «managers de cas». Ils déterminaient les questions les plus fondamentales, donnaient des impulsions pour leur traitement, discutaient les solutions possibles et, de manière générale, contrôlaient et coordonnaient le traitement des affaires.

Le Tribunal fédéral souligne que la législation est devenue plus complexe, notamment si l’on considère l’aspect du droit européen. Il est par ailleurs d’avis que l’augmentation du nombre d’avocats est un facteur qui fait que les cas sont devenus plus compliqués. La commission est d’avis que les différences entre les deux périodes considérées ne sont pas importantes. Il est possible que la complexité des procès ait quelque peu augmenté. D’un autre côté, le fait que la plupart des cas soient traités par des avocats assure dans une certaine mesure que le contenu du procès est, tout au moins en partie, élaboré et présenté de manière systématique. La commission est en revanche d’avis qu’il convient d’utiliser avec réserve la procédure simplifiée avec motivation 6 Bases légales Selon l’art. 1, al. 5, LTF, l’Assemblée fédérale fixe l’effectif des juges dans une ordonnance.

Annexe Tableau 1

Charge de travail du Tribunal fédéral 1985 à 2005 Données ressortant des rapports annuels Année Nouvelles affaires Affaires liquidées Reportées à l’année suivante

1985 4165 4144 … 1986 4061 4131 1595 1987 3921 4074 1439 1988 3932 3954 1407 1989 4313 3987 1733 1990 4650 4252 2131 1991 4555 4366 2320 1992 4665 4810 2175 1993 5178 5001 2352 1994 5240 5538 2051 1995 5185 5190 2045 1996 5615 5571 2089 1997 5408 5462 2041 1998 5263 5518 1784 1999 5406 5597 1593 2000 5139 5316 1414 2001 4953 5047 1317 2002 4554 4648 1223 2003 4588 4597 1215 2004 4830 4738 1302 200512 5007 4827 1482

12 Les données pour l’année 2005 ont été livrées par le Tribunal fédéral (le rapport annuel 2005 n’était pas encore publié)

Tableau 2

Charge de travail du Tribunal fédéral des assurances 1985 à 2005 Données ressortant des rapports annuels Année Nouvelles affaires Affaires liquidées Reportées à l’année suivante

1985 1433 1336 … 1986 1355 1385 934 1987 1291 1363 862 1988 1247 1294 815 1989 1195 1165 845 1990 1139 1137 847 1991 1194 1158 883 1992 1344 1337 890 1993 1589 1480 999 1994 1588 1652 935 1995 1699 1530 1104 1996 1866 1632 1338 1997 2019 1755 1602 1998 2205 2151 1658 1999 2423 2251 1830 2000 2521 2242 2109 2001 2386 2447 2048 2002 2269 2298 2021 2003 2172 2619 1573 2004 2233 2222 1584 200513 2475 2320 1739

13 Les données pour l’année 2005 ont été livrées par le Tribunal fédéral des assurances (le rapport annuel 2005 n’était pas encore publié)

Tableau 3

Nombre d’affaires liquidées en comparaison du nombre d’unités de personnel 1992 à 200414

Années Affaires Personnel judiciaire (Total TF et TFA) liquidées

Total TF Nombre Nombre Nombre Charge des juges Nombre de et TFA de juges de juges suppl. de journées suppléants15 greffiers de travail des juges suppléants (arrondi)

1992 6147 39 39 1852 8,05 98 1993 6481 39 39 1827 7,95 104 1994 7190 39 39 1721 7,5 104 1995 6720 39 39 1572 6,8 108 1996 7203 39 39 1817 7,9 108 1997 7217 39 39 1557 6,7 108 1998 7669 39 39 1841 8,0 111 1999 7848 39 39 1646 7,15 116 2000 7558 39 39 1719 7,5 115,9 2001 7494 41 41 1588 6,9 121,9 2002 6946 41 41 1535 6,7 123,5 2003 7216 41 41 1486 6,5 126 2004 6960 41 41 1375 6,0 122,9

14 Les chiffres concernant les cas liquidés, l’effectif du personnel et le nombre de journées de travail des juges suppléants ont été livrés par les tribunaux fédéraux. 15 On calcule le nombre de postes de juges suppléants à plein temps qui seraient nécessaires pour effectuer les journées de travail accomplies (nb. de journées de travail divisé par 230 journées de travail par année)