Chômage partiel pendant la crise du coronavirus. Rapport de la Commission de gestion du Conseil national

2.1.1 Résultats de l’évaluation du CPA

Dans son évaluation, le CPA conclut que la simplification de la procédure relative au versement des IRHT a été un instrument adéquat dans la première phase de la crise du coronavirus (soit lors de la première vague d’infection jusqu’à l’été 2020), car elle a permis un traitement rapide des demandes d’IRHT et un versement en temps utile des indemnités. Le CPA se montre plus critique en ce qui concerne le grand nombre d’adaptations et de prolongations effectuées après cette première phase, qui ont été source d’incertitudes et ont entraîné une lourde charge de travail pour les organes d’exécution. En outre, en raison du nombre élevé d’adaptations et de leur caractère rétroactif, il a été difficile pour les organes d’exécution de garder une vue d’ensemble des règles en vigueur et d’être toujours au fait des dispositions à appliquer¹⁴.

L’introduction du décompte sommaire au mois d’avril 2020, avec application rétroactive au 1^er mars, en est un exemple. La procédure de décompte sommaire a plusieurs fois été prolongée, souvent très rapidement, pour finalement être appliquée sans interruption jusqu’au 31 mars 2022¹⁵. Dans le cadre de son évaluation, le CPA constate que le Secrétariat d’État à l’économie (SECO) était tout d’abord parti du principe que la procédure ordinaire serait réinstaurée à l’automne 2020, une fois l’ordonnance COVID-19 assurance-chômage arrivée à échéance. La possibilité de recourir à la procédure sommaire ayant toutefois été inscrite par la suite dans la loi COVID-19 du 25 septembre 2020 (art. 17, let. b; RO 2020 3835), le Conseil fédéral a reçu la compétence nécessaire pour en prolonger l’application de manière réitérée jusqu’au 31 mars 2022¹⁶.

Fin 2020, les cantons se sont prononcés en faveur d’une prolongation de la procédure de décompte sommaire; du côté du Parlement, la Délégation des finances (DélFin) avait fait très tôt part de son opposition à cette prolongation, alors que les Commissions de la sécurité sociale et de la santé publique (CSSS) soutenaient plutôt cette mesure pour les phases aiguës de la pandémie. En novembre 2021, le Tribunal fédéral a considéré que la procédure de décompte sommaire avantageait les travailleurs et travailleuses recevant un salaire horaire par rapport aux personnes touchant un salaire mensuel: les premiers recevaient en effet des indemnités de vacances ou pour jours fériés, alors que les seconds non. Cette inégalité a toujours existé, même dans l’ordonnance de nécessité, et était déjà connue du SECO. Le fait que la procédure de décompte sommaire définie dans l’ordonnance a été reprise et inscrite dans la loi COVID-19 a surpris le SECO, si bien qu’il n’a pas eu le temps nécessaire pour apporter des clarifications sur les conséquences qu’aurait cette mesure dans le message relatif à la loi COVID-19¹⁷. Dans son rapport, l’organe de révision interne du SECO (DBIR) critique le fait que les clarifications juridiques concernant ce point n’aient pas non plus été apportées ultérieurement¹⁸. Du fait de la durée d’application de la procédure de décompte sommaire, cette problématique a pris une plus grande importance, car elle concernait un très grand nombre d’entreprises. À la suite de l’arrêt du Tribunal fédéral, le Conseil fédéral a décidé que les entreprises concernées pourraient déposer une demande de versement rétroactif des indemnités de vacances et pour jours fériés pour les années 2020 et 2021. Au Parlement, le crédit supplémentaire correspondant d’environ 2 milliards de francs a suscité des critiques, mais a finalement été adopté¹⁹.

2.1.2 Appréciation de la CdG-N

La CdG-N salue la rapidité avec laquelle les organes compétents sont intervenus au début de la crise du coronavirus, contribuant ainsi à garantir la mise en œuvre des mesures de soutien aux entreprises prévues dans la loi afin d’éviter des vagues de licenciements faisant suite aux décisions administratives de fermeture des établissements.

D’après le rapport du CPA, le SECO était conscient du problème posé par l’inégalité de traitement relative aux indemnités de vacances et pour jours fériés déjà au moment de la mise en œuvre de la procédure de décompte sommaire. La CdG-N reconnaît que, à ce moment-là, la situation était extraordinaire et exigeait alors des décisions à court terme et parfois rétroactives. Elle souligne toutefois que le fait de procéder à des adaptations successives et de réitérer les prolongations de délai comporte des risques et crée une incertitude juridique, comme le montre la problématique des indemnités de vacances et pour jours fériés. Elle ne peut toutefois pas comprendre pourquoi il n’a pas été procédé aux éclaircissements nécessaires sur les conséquences de cette inégalité de traitement, par exemple en demandant un avis de droit indépendant, avant d’inscrire la procédure de décompte sommaire dans la loi COVID-19.²¹ Il est primordial, pour la commission, qu’à l’avenir, en cas de crise, les conditions d’arrivée à échéance des mesures prises en vertu du droit de nécessité ou celles de leur prolongation soient clairement définies dès le processus d’élaboration de ces mesures.

Le Parlement s’est déjà penché sur la question de la mise en place de la procédure de décompte sommaire; se ralliant à la proposition du Conseil fédéral, il a finalement rejeté la motion correspondante²².

La CdG-N prend en outre acte du fait que le crédit supplémentaire de 2 milliards de francs qui a été accordé ne sera vraisemblablement pas épuisé et qu’un nombre d’entreprises beaucoup moins important que prévu a déposé une demande de versement rétroactif²³.

2.2.1 Résultats de l’évaluation du CPA

Dans son rapport, le CPA conclut que les bases de décision sur lesquelles s’est appuyé le Conseil fédéral pour procéder aux adaptations de la réglementation des IRHT étaient lacunaires²⁴. Dans le cas de la procédure de décompte sommaire décrite dans les chapitres précédents, le SECO s’est très tôt prononcé pour la levée de cette mesure, qui a même été décrite au CPA comme «tenant du bricolage».²⁵ Les bases de décision du Conseil fédéral ne rendent toutefois pas compte de la position du SECO; elles mettent plutôt toujours en avant des considérations pratiques.

Ainsi, les adaptations concernant le montant des IRHT versées ont été une conséquence de la simplification des procédures décrites au chap. 2.1 et ont été justifiées de la manière suivante: la procédure de décompte sommaire ne permettait plus aux organes d’exécution de disposer des informations nécessaires pour procéder aux déductions sur les IRHT pour les heures supplémentaires effectuées les mois précédents par les employés et les employées ou pour tenir compte des revenus d’un emploi provisoire. «Normalement», les heures supplémentaires ou le revenu d’un emploi provisoire sont déduits des IRHT et tous les employés et employées reçoivent 80 % de leur salaire assuré. Le Parlement a décidé que les employés et employées touchant un salaire modeste auraient quant à eux droit à 100 % de leur salaire assuré à partir de décembre 2020, bien que le Département de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR) et le Conseil fédéral dans son ensemble se soient opposés à cette mesure: le gouvernement comme l’administration ont en effet souligné, d’une part, que l’aide sociale apportait un soutien lorsque le salaire était insuffisant et, d’autre part, que l’objectif premier des IRHT était en fait d’éviter le chômage causé par des réductions temporaires de l’horaire de travail.²⁶

Le but principal d’autres adaptations concernant les IRHT, qui était aussi d’éviter le chômage dû à des réductions temporaires de l’horaire de travail, a au fil du temps été lui aussi de moins en moins mentionné dans les bases de décision²⁷, avec pour conséquence que les risques économiques engendrés par ces modifications de durée ou de montant n’ont pas été suffisamment pris en considération²⁸.

Le plus gros risque économique des IRHT réside dans le fait de soutenir des emplois ou de maintenir en vie des entreprises entières qui n’ont pas d’avenir face aux changements structurels de l’économie. En outre, il existe le risque que certaines entreprises touchent des IRHT pour du personnel dont l’emploi n’est pas absolument menacé (effet d’aubaine)²⁹. De l’avis du CPA, les risques économiques liés aux adaptations effectuées n’ont été que peu pris en compte dans les bases de décision présentées au Conseil fédéral.³⁰

2.2.2 Appréciation de la CdG-N

Se fondant sur les résultats de cette évaluation, la CdG-N conclut que les bases de décision du Conseil fédéral étaient partiellement lacunaires et que, au fur et à mesure que la crise progressait, certains risques n’ont plus été mentionnés. Il apparaît important pour la CdG-N que, même en temps de crise, l’objectif des instruments mis en place ne soit pas relégué au second plan³¹. La commission s’interroge quant à savoir si le département compétent a entièrement rempli son devoir d’information envers le Conseil fédéral (art. 12a de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration [LOGA]³²). Elle considère comme primordial que les informations fournies au Conseil fédéral par les départements soient aussi complètes que possible, surtout en période de crise. L’art. 30 de l’ordonnance du 25 novembre 1998 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (OLOGA)³³ précise que tant le Conseil fédéral que la Conférence des secrétaires généraux (CSG), les départements et la Chancellerie fédérale doivent assurer «le bon fonctionnement de l’administration» au moyen d’instructions et de documents auxiliaires. En conséquence, la CdG-N formule les recommandations suivantes à l’intention du Conseil fédéral:

Cette recommandation vise à ce que les informations fournies par les départements au Conseil fédéral en vertu de la «Directive sur les affaires du Conseil fédéral»³⁴ soient claires et complètes même en temps de crise³⁵.

2.3.1 Résultats de l’évaluation du CPA

Durant la pandémie de COVID-19, il a été nécessaire, au vu du grand nombre de demandes déposées, de fixer des priorités pour procéder aux contrôles concernant la légalité du recours aux prestations. Par exemple, l’organe de compensation de l’assurance-chômage n’a examiné que sporadiquement les préavis de chômage partiel approuvés par les organes d’exécution, contrairement à ce que prévoient les processus normaux. Cette manière de procéder s’imposait du fait de la simplification apportée à la procédure de préavis, celle-ci ne permettant pas d’obtenir toutes les informations nécessaires pour vérifier si les conditions d’octroi des indemnités étaient effectivement remplies. En effet, selon la procédure de décompte sommaire, le décompte des IRHT ne devait plus comporter que le montant total des salaires des employés et employées de l’entreprise et non plus des informations détaillées. Les employeurs et employeuses étaient toutefois toujours obligés de tenir la comptabilité des heures de travail et des salaires de leurs employés et employées, au cas où un contrôle serait effectué sur place. Pour être en mesure de procéder à un grand nombre de contrôles, le SECO a dû mandater des sociétés externes et il a fallu remettre à plus tard les contrôles auprès des caisses de chômage³⁹.

Dans son rapport, le CPA a examiné les priorités fixées en matière de surveillance et considéré qu’elles pouvaient être judicieuses à condition que les contrôles auprès des CCh, qui avaient été repoussés, soient effectués dans un délai raisonnable⁴⁰. Il s’est montré critique en ce qui concerne la surveillance exercée par la CS AC, en tant qu’organe supérieur de surveillance, sur le fonds de compensation de l’AC. Lors des entretiens avec des membres de la CS AC, le CPA a constaté qu’aucun débat critique n’avait eu lieu concernant la problématique des IRHT versées indûment. Des études antérieures menées par le CPA⁴¹ et le CDF⁴² avaient montré que cette commission pouvait certes garantir l’échange direct d’informations entre les partenaires sociaux, les organes d’exécution et l’administration fédérale, mais que l’on pouvait se demander dans quelle mesure elle était à même d’exercer une surveillance qui soit indépendante.

2.3.2 Appréciation de la CdG-N

La CdG-N considère le fait que tous les organes sous la surveillance de la CS AC sont eux-mêmes membres de ladite CS AC comme critiquable du point de vue de la gouvernance. En outre, nombre de mesures relatives aux IRHT relèvent de la responsabilité du SECO, lequel assume même la présidence de l’organe supérieur de surveillance. Il apparaît donc nécessaire, pour la commission, que le Conseil fédéral oriente la définition des critères régissant la fixation des priorités en matière de contrôles des organes d’exécution des IRHT et règle la manière de traiter les cas de versement indu des indemnités également pour ce qui est des employeurs.

En outre, la CdG-N constate que la circulation des informations entre les membres de la CS AC a bien fonctionné durant la crise. On peut se demander dans quelle mesure la circulation des informations laisse la place à une critique indépendante des mesures ainsi transmises lorsque les responsables de ces informations siègent eux-mêmes au sein de l’organe de surveillance⁴³. C’est pourquoi la commission formule la recommandation ci-après:

En prolongement de la recommandation formulée ci-dessus, la CdG-N estime important que l’activité de surveillance exercée par le Conseil fédéral et les procédures de contrôle qui en découlent soit suffisamment anticipées lorsque, dans des situations de crise telles que celle du coronavirus, des mesures doivent être prises en vertu du droit de nécessité. La mise en œuvre d’instruments tels que l’IRHT exige en effet un accompagnement conséquent en matière de contrôles et il est essentiel que ceux-ci soient pris en compte le plus tôt possible dans le processus de gestion de crise. La Commission formule ainsi la recommandation suivante:

2.4.1 Résultats de l’évaluation du CPA

Le CPA a estimé que le plan de contrôle stratégique relatif à la lutte contre les abus, que l’organe de compensation de l’AC a élaboré dans un délai adéquat à l’automne 2020, était clair et que la présentation des risques était pertinente. La situation a pourtant radicalement changé après l’été 2020. Le CPA a constaté que l’organe de compensation du SECO n’avait ni mis à jour ni complété ce plan de contrôle, depuis un certain temps déjà. Par exemple, le plan partait d’une estimation allant de 300 à 400 signalements d’abus de la part des organes d’exécution ou d’autres unités; or, le nombre de ces signalements a dépassé le chiffre de 2000 en avril 2022. Certains de ces signalements ont été classés sans suite après un premier examen, car les IRHT perçues par l’entreprise ne dépassaient pas un certain seuil. Cette manière de procéder n’était pas prévue dans le plan de contrôle. Le contrôle des abus a demandé l’engagement d’un plus grand nombre de ressources que prévu⁴⁷. Aucun plan actualisé n’a été présenté au CPA avant que ce dernier n’ait terminé son évaluation. Ce n’est que le 4 janvier 2023 que le SECO a publié un plan actualisé, daté du 9 septembre 2022, sur la plateforme Internet consacrée aux IRHT⁴⁸.

Il a par ailleurs considéré, en se fondant également sur l’avis du CDF ⁴⁹, que le recours à des spécialistes externes en vue des contrôles avait été judicieux. Quelque 40 personnes travaillant pour deux sociétés différentes spécialisées en la matière avaient été engagées et avaient suivi une formation; d’après ces sociétés, les employés et employées concernés ont eu besoin de plusieurs mois pour se familiariser avec cette thématique complexe, malgré la formation dispensée. Dans son rapport, le CPA considère les difficultés que représente la thématique complexe des IRHT et se demande si les ressources actuelles suffiront pour procéder à un nombre satisfaisant de contrôles auprès des employeurs et employeuses, alors que la collaboration avec l’une des sociétés externes de contrôle a pris fin et que le délai de péremption est des cinq ans pour le traitement des signalements. D’après le SECO, la façon dont les signalements sont gérés garantit que cela sera le cas⁵⁰.

Le CPA a constaté que, à la suite des contrôles effectués sur place jusqu’en juin 2022, l’organe de compensation de l’AC a déposé une plainte pénale basée sur des indices sérieux de perception volontairement indue des IRHT dans presque 10 % des cas. Toutefois, l’organe de compensation n’a fait qu’exiger le remboursement du montant perçu indûment, sans envisager d’imposer d’autres sanctions possibles. La révision de la LACI de 2002 offre pourtant la possibilité de mettre à la charge de l’entreprise les frais supplémentaires occasionnés, dans le cadre du contrôle, par la perception abusive ou la tentative de perception abusive de prestations (art. 88, al. 2^bis, LACI; art. 45, al. 4, LPGA) ou de faire payer à l’entreprise concernée un montant pouvant aller jusqu’au double des prestations perçues (art. 88, al. 2^ter, LACI, en dérogation à l’art. 25, al. 1, LPGA). Le CPA a relevé que l’administration n’avait encore jamais eu recours à ces sanctions⁵¹.

2.4.2 Appréciation de la CdG-N

La CdG-N salue le fait qu’un plan de contrôle pertinent relatif à la lutte contre les abus ait été défini très rapidement lors de la première phase de la pandémie de COVID-19. Il lui est toutefois difficile de comprendre pourquoi ce plan n’a pas été mis à jour pendant deux ans alors même que la situation avait radicalement changé. Le nouveau plan de contrôle table sur le dépôt de 1200 signalements d’abus auprès du SECO; axé sur la surveillance des risques, il prévoit également le contrôle par échantillonnage de 2500 autres cas afin de s’assurer de la conformité au droit des demandes et des versements. De plus, ce plan indique que l’examen de quelque 900 autres annonces orientées sur les risques effectuées par des organes d’exécution de la LACI fait partie intégrante de l’ensemble des cas à contrôler en fonction des risques.⁵²

Sur son site Internet, le SECO publie des chiffres relatifs aux contrôles effectués en matière de perception des IRHT durant la pandémie de COVID-19. Le CPA a analysé ces chiffres sur la période choisie pour son évaluation, soit de mars 2020 à juin 2022. La CdG-N a interprété les chiffres actuels sur la base de cette analyse du CPA. D’après le SECO, 2241 demandes d’IRHT ont été vérifiées depuis septembre 2020 ou vont l’être (état: août 2023). Le nombre total de cas d’abus présumés se monte lui pour la même période à 81⁵³. Sur la base de ces chiffres, le montant attendu des remboursements relatifs aux IRHT se monte actuellement à 114 150 562 francs suisses⁵⁴.

Le plan de contrôle récemment mis à jour prévoit 2500 contrôles par échantillonnage. Les chiffres publiés par le SECO ne permettent pas de déterminer comment plusieurs des cas concernés par les contrôles par échantillonnage ont été choisis et combien l’ont été à la suite d’un signalement de la part des caisses de chômage ou d’autres organes⁵⁵. Par conséquent, la CdG-N n’est pas en mesure de déterminer si le plan de contrôle a bien été mis en œuvre. Elle souligne également que le délai de péremption absolu de cinq ans⁵⁶ doit être respecté.⁵⁷ La commission estime important que tous les signalements soient traités dans les délais de péremption en vigueur, mais aussi que les contrôles prévus dans le plan de contrôle soient effectués à temps.

Les quelque 114 millions de francs devant être remboursés représentent moins d’un pour cent de la totalité des IRHT versées.⁵⁸ Le rapport final du CPA a montré que, jusqu’en juin 2022, même en cas de signalements fiables d’abus des IRHT et de plaintes pénales déposées par l’organe de compensation, seules les IRHT ayant été indûment perçues ont fait l’objet d’une demande de remboursement et aucune sanction n’a été imposée (chap. 5.4)⁵⁹. La CdG-N doute fort que les entreprises puissent être dissuadées de demander indûment des IRHT si les possibilités de sanctions prévues par le législateur ne sont pas appliquées.

Au vu des résultats de l’évaluation et de l’appréciation des données récentes provenant du SECO, la CdG-N formule les trois recommandations suivantes concernant les contrôles relatifs à la légalité des IRHT perçues durant la pandémie de COVID-19: