Message relatif à la modification de la loi fédérale sur l’assurance vieillesse et survivants (Adaptation des rentes de survivants)

1.1.1 Égalité de traitement

En harmonisant l’âge de référence à 65 ans pour les hommes et les femmes, la réforme AVS 21 a supprimé une des deux différences de traitement qui subsistent dans le droit aux prestations de l’AVS. Les différences de traitement dans les conditions d’octroi des rentes de survivants hommes et femmes doivent également être éliminées par le présent projet. Si, dans le passé, une protection beaucoup plus large de la femme se justifiait amplement afin de protéger financièrement l’épouse dont on ne pouvait raisonnablement exiger qu’elle commence ou reprenne une activité lucrative après le décès de son conjoint, elle ne se justifie plus dans tous les cas aujourd’hui. Par ailleurs, les rôles dans la famille ayant évolué, le veuf peut également se trouver dans une situation précaire en cas de décès si le revenu du ménage était essentiellement assuré par l’épouse.

Il est toutefois nécessaire de tenir compte des réalités sociales et des conditions d’accès et de participation sur le marché du travail des hommes et les femmes. Les études⁸ sur la situation économique des survivants montrent notamment que les veufs se trouvent d’ordinaire dans une meilleure situation économique que les veuves. Contrairement aux hommes, les femmes ont plus tendance à travailler à temps partiel, a fortiori lorsqu’elles deviennent mères, tandis que le taux d’activité des hommes reste élevé, quelle que soit leur situation familiale⁹. Les conséquences du veuvage diffèrent ainsi entre hommes et femmes, les veuves étant plus souvent exposées à un risque de précarité financière que les veufs en âge d’exercer une activité lucrative.

Selon les données statistiques disponibles pour 2022, environ 86 % des hommes ayant des enfants de moins de 15 ans travaillaient à temps plein, contre seulement 22 % des femmes ayant des enfants de la même tranche d’âge. Parmi les 78 % des femmes ayant des enfants de ladite tranche d’âge et travaillant à temps partiel, environ 42 % étaient occupées à moins de 50 %¹⁰. Dans ces constellations, la diminution du revenu en cas de veuvage peut continuer à être plus difficile à compenser pour les femmes.

Les conséquences économiques en cas de veuvage sont différentes entre les hommes et les femmes malgré une augmentation de la participation des femmes sur le marché du travail. Dès lors, une modification des conditions d’octroi des rentes de survivants doit tenir compte tant du besoin de protection des assurés que des impératifs d’égalité de traitement.

1.1.2 Adapter la réglementation à l’évolution de la société

Au-delà de l’évolution du comportement des femmes sur le marché du travail, les formes des familles ont aussi évolué et se caractérisent par une part non négligeable de parents non mariés ou de familles recomposées. Les ménages comptant des enfants de moins de 25 ans sont constitués dans leur grande majorité de couples mariés (72 %), formant pour 97 % d’entre eux une famille non recomposée et pour 3% une famille recomposée, c’est-à-dire un ménage dans lequel un parent au moins a amené un enfant d’une relation précédente. Les parents vivant en union libre représentent environ un dixième des ménages avec enfants de moins de 25 ans (11 %)¹¹. Il est nécessaire de tenir compte de ces mutations des structures familiales en prévoyant des prestations de survivants indépendantes de l’état civil, en présence d’enfants dans le ménage.

En outre, compte tenu du nombre croissant de femmes exerçant une activité lucrative, de l’accentuation de la pénurie de main-d’œuvre et de personnel qualifié ainsi que de l’évolution de la répartition des rôles au sein de la famille et dans la vie professionnelle, l’octroi de rentes à vie après un veuvage n’est plus justifiable.

1.2.1 Alignement des prestations des veufs sur celles des veuves

Un des modèles pour harmoniser les prestations de survivants entre hommes et femmes consisterait à aligner les conditions d’octroi des rentes de veufs sur celles des veuves. Le veuf qui a un enfant, quel que soit l’âge de l’enfant, aurait ainsi droit à une rente non limitée dans le temps. Cette solution reviendrait notamment à inscrire dans la LAVS le régime transitoire actuel en faveur des veufs découlant de l’arrêt de la CourEDH. Il faudrait aussi élargir le droit aux prestations aux conjoints divorcés et aux veufs sans enfant, dès lors qu’ils sont âgés de plus 45 ans et ont été mariés pendant cinq ans au moins.

Ce modèle introduirait certes une égalité de traitement et aurait l’avantage de maintenir les droits acquis pour les femmes et pour les personnes qui bénéficient du régime transitoire. Toutefois, il ne tient pas compte de l’évolution de la société et ne serait pas compatible avec les difficultés de financement de l’AVS, toujours confrontée aux défis de l’évolution démographique. L’octroi de rentes à vie tant pour les hommes que pour les femmes à la suite d’un décès n’est guère justifiable de nos jours. En effet, les conséquences économiques liées au décès sont dans de nombreux cas passagers et liées à la charge des enfants. Fondamentalement et à long terme, le décès ne devrait pas conduire à une impossibilité de retour à l’emploi, en particulier en l’absence des charges liées à l’éducation des enfants. Les modifications des conditions d’accès aux prestations doivent être évaluées non seulement au regard de l’évolution des réalités sociales, mais également en tenant compte de l’équilibre du système. Il importe de concilier les intérêts de toutes les parties prenantes en proposant des mesures qui soient socialement et politiquement acceptables tout en étant finançables sur la durée. De plus, un tel modèle ne serait pas ciblé et pourrait entraîner de mauvaises incitations pour la participation sur le marché du travail.

1.2.2 Alignement des prestations des veuves sur celles des veufs

Une harmonisation vers le bas des conditions d’octroi des rentes de survivants, c’est-à-dire en alignant les conditions des rentes de veuves sur celles des veufs, constitue le deuxième modèle. Seuls les veuves et les veufs avec enfants mineurs percevraient une rente, jusqu’aux 18 ans du plus jeune enfant. Ce modèle serait certes compatible avec la situation financière de l’AVS, mais il serait trop restrictif pour les femmes qui n’exercent pas d’activité lucrative ou qui travaillent à temps partiel et ne tiendrait pas suffisamment compte des obligations d’entretien vis-à-vis des enfants, qui ne s’arrêtent pas à 18 ans.

Il faut également tenir compte du fait que plus de 96 % des personnes qui perçoivent une rente de veuve n’ont actuellement pas d’enfants à charge et n’auraient donc plus droit à cette prestation. Pour les familles avec enfants, une protection en cas de décès limitée à la majorité des enfants n’est pas suffisante, car il faut tenir compte des besoins de formation professionnelle. En effet, l’obligation d’entretien et d’assistance des parents envers leurs enfants ne s’éteint pas à la majorité de l’enfant. D’ailleurs, la rente d’orphelin de l’AVS et les allocations de formation sont versées jusqu’aux 25 ans de l’orphelin au plus tard. Or, l’octroi des rentes d’orphelin n’est pas suffisant à lui seul pour couvrir les besoins, puisque le décès d’un des parents entraîne une baisse parfois drastique du revenu du ménage. Bien qu’une augmentation du taux d’activité soit, le cas échéant, raisonnablement exigible compte tenu de l’âge des enfants, il est souvent impossible de compenser suffisamment la baisse du revenu. Cette solution ne tiendrait donc pas suffisamment compte des besoins de soutien ainsi que des disparités qui existent encore entre les hommes et les femmes sur le marché du travail.

Cette solution pourrait mettre certaines catégories de survivants, les femmes en particulier, dans une situation financière précaire en cas de veuvage, entraînant un risque de transfert des coûts vers les cantons avec l’aide sociale.

Dans le cadre de la 11^e révision de l’AVS, rejetée en votation populaire le 16 mai 2004, une telle mesure avait été proposée, mais elle avait été jugée trop dure à l’égard des femmes. Si les femmes sont de mieux en mieux intégrées sur le marché du travail, un tel nivellement des prestations serait trop radical compte tenu de leur situation sur le marché du travail.

1.2.3 Modèle favorisant les rentes d’orphelin

Une autre proposition qui a été présentée par le Conseil fédéral lors de la réforme Prévoyance vieillesse 2020 est une modification des montants de la rente, qui ne serait versée qu’aux survivants ayant des enfants mineurs au moment du décès. La rente serait toutefois versée à vie. En cas de décès du conjoint, on tiendrait compte de la diminution des capacités de gain résultant de l’accomplissement des tâches familiales. Le montant des rentes de veuve et de veuf serait abaissé pour le faire passer, par exemple, de 80 à 60 % de la rente de vieillesse correspondante, et, simultanément, celui de la rente d’orphelin serait augmenté pour atteindre 40 à 50 % de la rente de vieillesse correspondante.

Cette modification permettrait de garantir un soutien approprié aux ménages à plusieurs enfants. En effet, la réduction du montant de la rente de veuve ou de veuf serait pleinement compensée par le relèvement simultané des rentes d’orphelin à partir de deux enfants. Puis, lorsque le droit à la rente d’orphelin prendrait fin, la réduction du montant de la rente pourrait être compensée par une reprise ou une augmentation de l’activité lucrative pour compenser les éventuelles lacunes financières.

Cette mesure n’a pas été reprise parce qu’elle prévoyait toujours un versement à vie de la rente sur l’unique base d’avoir des enfants mineurs au moment du décès. De plus, le niveau des rentes pour les parents serait abaissé, ce qui pourrait entraîner des problèmes lorsque l’enfant n’habite pas avec le parent survivant. En outre, le montant des rentes d’orphelin permet déjà de bien assumer les dépenses des enfants: il n’est pas nécessaire de l’augmenter. L’objectif de la révision est d’adapter les prestations en soutenant particulièrement les personnes veuves les plus exposées à un risque de précarité financière, dans le respect de l’égalité de traitement. Une diminution du montant des rentes de veuvage en faveur d’une augmentation des rentes d’orphelin irait à l’encontre de cet objectif.

1.2.4 Rente en faveur des survivants âgés

Aujourd’hui, le critère de l’âge lié à la durée du mariage joue un rôle important dans les conditions d’octroi des rentes de veuves. Les veuves ont ainsi droit à une rente en fonction de leur âge au moment du décès de leur conjoint, indépendamment de la présence d’enfants. Cet âge est actuellement fixé à 45 ans. Il est possible d’envisager une prestation pour les survivants âgés. Certaines personnes confrontées à un décès quelques années avant la retraite pourraient en effet, selon la situation, rencontrer des difficultés si elles devaient augmenter leur taux d’activité, ou reprendre, voire commencer l’exercice d’une activité lucrative afin de subvenir seules à leurs besoins.

Les survivants pourraient avoir droit à une prestation en lien avec leur âge au moment du décès. Toutefois, la limite d’âge de 45 ans instituée dans les années 50 n’est plus adéquate au vu de l’évolution du marché du travail et des chances de réinsertion. L’âge de 58 ans est une option valable étant donné qu’il correspond à l’âge à partir duquel les prestations de vieillesse du 2^e pilier peuvent être perçues au plus tôt ainsi qu’à l’âge retenu dans les prestations transitoires pour les personnes en fin de droit de chômage. Ces prestations sont certes accordées à partir de 60 ans, mais elles entrent en ligne de compte pour les personnes qui ont perdu leur poste à partir de 58 ans.

Concrètement, il s’agirait de verser une rente de veuve ou de veuf en cas de décès à partir de 58 ans jusqu’à l’âge de référence de l’AVS au plus tard aux conjoints ou aux ex-conjoints auxquels une pension alimentaire était versée au moment du décès. La durée du mariage ne serait plus un critère pertinent. L’option d’une rente sans autre condition n’est par contre pas adaptée aux besoins réels: il faut tenir compte tant de la situation financière que du fait que la personne veuve travaille déjà suffisamment ou dispose de moyens financiers.

Ainsi, l’octroi d’une rente de survivant uniquement lié à l’âge et en l’absence d’enfant à charge n’est pas ciblé et ne répond pas à un besoin avéré. Il est bien plus efficace de concentrer le soutien sur les personnes qui se retrouvent dans le besoin afin d’éviter le risque de précarité dû au décès du conjoint à un certain âge. Une prise en charge par les PC semble être plus adaptée pour protéger les personnes qui tomberaient dans le besoin à la suite de la perte d’un soutien économique.

1.2.5 Réduction ou suppression des rentes pour enfant de l’AVS

Le Conseil fédéral a examiné la question de l’adaptation des rentes pour enfants de l’AVS dans le cadre des mesures d’économie pour tâches liées. Cette question avait déjà été examinée de manière approfondie lors de la réforme AVS 21. Une étude avait même été réalisée en exécution du postulat 16.3910 «Rentes pour enfant du premier pilier. Analyse approfondie» de la CSSS-CE, afin de connaître les conditions économiques des rentiers qui ont encore des enfants à charge après l’âge de 65 ans. Dans son message relatif à AVS 21, le Conseil fédéral était arrivé à la conclusion que, d’une part, les rentes pour enfants contribuent à ce que les enfants qui donnent droit à ces rentes ne doivent pas vivre dans des conditions économiques plus défavorables que les enfants de parents qui n’ont pas encore atteint l’âge de la retraite. Pour les enfants majeurs, cet objectif est atteint dans une plus grande mesure que pour les enfants mineurs. En cas de suppression des rentes pour enfants, le risque de pauvreté des mineurs concernés passerait de 28 à 41 %¹². Par ailleurs, il est très vraisemblable qu’en cas de suppression des rentes pour enfants les chances de suivre une formation relativement longue diminueraient pour une partie des jeunes adultes dont les parents ont atteint l’âge de la retraite, si la perte de revenu qui en résulte ne peut pas être compensée par d’autres sources de revenus¹³.

De plus, les rentes pour enfants de l’AI reposent sur le même système que celui des rentes pour enfants de l’AVS. Les montants applicables sont identiques. Leur but est de permettre à la personne bénéficiaire d’une rente de continuer, malgré son invalidité ou la vieillesse, d’assumer l’obligation d’entretien qu’elle a à l’égard de ses enfants. Il est difficile pour ces personnes d’augmenter leurs revenus à cet effet.

Le Conseil fédéral est arrivé à la conclusion que ces considérations sont toujours valables et que cette thématique n’a aucun lien avec la révision des rentes de survivants. Il a toutefois examiné les deux options ci-après.

Réduction du montant des rentes pour enfants de l’AVS

Une réduction du montant des rentes pour enfants, lesquelles correspondent actuellement à 40 % de la rente de vieillesse correspondante, a été examinée, mais n’a pas été retenue. En effet, à l’âge de la retraite, les rentiers voient leurs sources de revenus baisser et n’ont plus droit aux allocations familiales pour leurs enfants. Les rentes pour enfant doivent permettre aux rentiers, qu’ils soient à l’AI ou à la retraite, de continuer d’entretenir leurs enfants. Dans la mesure où les coûts d’entretien d’un enfant sont similaires que la personne soit à l’AI ou à l’AVS, il n’est pas souhaitable de prévoir des montants de rentes différenciés entre les deux assurances. Il en résulterait une inégalité de traitement difficilement justifiable entre les rentiers AI et les rentiers AVS et surtout placerait les enfants des rentiers AVS dans de moins bonnes conditions que ceux des rentiers AI.

Suppression des rentes pour enfants de l’AVS

La suppression des rentes pour enfants aurait un grand impact sur le revenu de la personne ayant des charges familiales et la perte de revenu serait difficile à compenser. Le revenu à la retraite baisse de manière importante et, en présence d’enfants à charge, on ne saurait exiger des rentiers qu’ils prennent une activité professionnelle ou augmentent leur taux d’activité pour faire face aux dépenses liées aux enfants. Au surplus, les personnes non actives à l’âge de la retraite n’ont en principe plus droit aux allocations familiales.

1.2.6 Solution retenue dans l’AVS

Pour adapter les rentes de veuvage dans l’AVS de manière à garantir l’égalité entre hommes et femmes tout en tenant compte des situations de fait différentes qui persistent, le Conseil fédéral propose de lier le droit à une rente de veuvage à la période éducative et d’assistance de l’enfant.

Les mesures principales sont l’octroi d’une rente de parent survivant aux parents survivants, indépendamment de leur état civil ou de leur âge, jusqu’aux 25 ans de l’enfant, voire au-delà en cas de prise en charge d’un enfant majeur en situation de handicap, et l’introduction d’une rente de veuvage transitoire limitée à deux ans pour les personnes veuves ayant eu des enfants. En complément à ces mesures, le présent projet contient une réglementation dans les PC pour la prise en charge des survivants âgés qui n’ont pas droit à une rente de l’AVS et qui tombent dans le besoin à la suite d’un veuvage.

Un des principaux enjeux du projet est d’adapter les conditions d’octroi des rentes de veuve et de veuf de manière supportable pour les finances de l’AVS tout en tenant compte de l’évolution de la société. Les rentes à vie seront remplacées par des prestations ciblées. Des dispositions transitoires adéquates sont prévues, avec un maintien des rentes de veuve et de veuf en cours pour les rentiers âgés de 55 ans et plus au moment de l’entrée en vigueur de la modification de la loi et, pour les rentiers qui ne remplissent pas les nouvelles conditions d’octroi, le maintien de la rente pendant les deux ans suivant l’entrée en vigueur de la modification de la loi. Le droit à la rente de veuve et de veuf est également maintenu pour les rentiers qui sont âgés de 50 ans et plus à l’entrée en vigueur du projet et qui perçoivent des PC.

4.1.1 Rente de parent survivant liée à la période éducative et d’assistance de l’enfant

À l’heure actuelle, la veuve a droit à une rente si elle a un enfant au décès de son conjoint. L’âge de l’enfant n’est pas déterminant. Le veuf n’a droit à une rente que s’il a un enfant de moins de 18 ans, jusqu’à la majorité de celui-ci. La veuve sans enfant a aussi droit à une rente si, au moment du décès, elle est âgée de 45 ans ou plus et qu’elle a été mariée pendant cinq ans au moins. Alors que pour la veuve le droit à la rente est généralement acquis à vie, le droit à la rente de veuf s’éteint lorsque le dernier enfant atteint l’âge de 18 ans. Des dispositions particulières sont applicables aux personnes divorcées: elles ont droit à une rente soit en raison de leur âge et de la durée du mariage (dont les années sont cumulées avec la durée des mariages précédents), soit en raison de la présence d’enfants. Aucun droit à la rente n’est reconnu pour les personnes non mariées qui ont des enfants à charge et dont l’autre parent décède. Ainsi, les concubins et les personnes ayant des enfants hors mariage ne peuvent pas prétendre à une rente de survivant.

Le Conseil fédéral a reconnu, lors de l’introduction de la rente de veuf en 1997 ainsi que dans les tentatives de réformes ultérieures, qu’une adaptation du régime des rentes de survivants était nécessaire³¹, non seulement pour assurer l’égalité de traitement entre hommes et femmes, mais aussi parce que les dispositions actuelles ne correspondent plus aux réalités sociales. La situation des femmes a notamment évolué sur le marché du travail ainsi que la répartition des rôles au sein de la famille et dans la vie professionnelle. Les différents projets de réforme de l’AVS visaient à adapter les prestations de survivants dans l’AVS tout en assurant une protection des personnes ayant des enfants à charge. En effet, de plus en plus de femmes exercent une activité lucrative et rares sont celles qui se consacrent exclusivement à assurer les tâches domestiques ou l’éducation des enfants. Cette évolution est toutefois contrebalancée par une différence au niveau des salaires et de l’exercice du temps partiel, qui concerne encore majoritairement les femmes.

Le versement de rentes de survivants à vie après un veuvage ne se justifie plus: le droit à la rente doit être limité dans le temps et adapté de manière à cibler les personnes ayant des obligations d’entretien envers leurs enfants. Le droit à la rente doit être lié à la période éducative et d’assistance de l’enfant, afin que les survivants puissent percevoir une rente lorsqu’ils sont tenus de prendre en charge financièrement un enfant. Une telle obligation peut perdurer jusqu’aux 25 ans de l’enfant. C’est aussi l’âge auquel les rentes pour enfant, la rente d’orphelin ou les allocations versées par les différentes assurances sociales prennent fin en cas de formation³². Prévoir une rente plus courte ne tiendrait pas suffisamment compte de l’obligation d’entretien des parents, qui dure en général jusqu’à la fin de la première formation ou jusqu’à l’âge de 25 ans. Dans les faits, même après la fin de leur formation professionnelle, les jeunes adultes continuent souvent d’être à la charge financière de leurs parents, le temps de trouver un premier emploi. Faire dépendre le droit à la rente de la durée de la formation de l’enfant pourrait créer des effets de seuil importants. II est en effet courant qu’une formation soit interrompue et qu’un délai s’écoule avant le démarrage d’une autre formation ou d’un apprentissage. Or, la rente versée au parent doit lui permettre de garantir une certaine stabilité financière et ne saurait être influencée par le comportement parfois imprévisible des enfants en matière de formation. Le droit à la rente doit également être reconnu plus longtemps, au-delà des 25 ans du plus jeune enfant, si le parent prend en charge et vit avec son enfant majeur en situation de handicap et que des bonifications pour tâches d’assistance de l’AVS sont reconnues à ce titre.

Il est aussi nécessaire de tenir compte des mutations des structures familiales en prévoyant des prestations de survivants indépendantes de l’état civil, en présence d’enfants dans le ménage. Une rente de survivant dans l’AVS en faveur des personnes avec enfants, sans égard à leur état civil ou à leur sexe s’impose au vu de l’évolution des formes de famille³³. Le même principe a été appliqué pour la prise en charge d’enfants gravement atteints dans leur santé; en effet, l’allocation de prise en charge introduite le 1^er juillet 2021 est octroyée indépendamment de l’état civil des parents (art. 329i du code des obligations [CO]³⁴; art. 16n de la loi fédérale du 25 septembre 1952 sur les allocations pour perte de gain [LAPG]³⁵). II s’agit aussi d’une exigence de l’initiative parlementaire 21.416 Gredig, à laquelle la CSSS-CN et la CSSS-CE ont donné suite.

Ayants droit

Le droit à la rente de parent survivant est prévu pour les parents d’enfants de moins de 25 ans. La définition du rapport parent-enfant repose sur la filiation au sens de l’art. 252 du code civil (CC)³⁶. Si un lien de filiation est donné, l’état civil des parents est sans importance. Il convient en effet de prendre autant que possible en considération la diversité des constellations familiales pour éviter qu’un survivant ayant un enfant à charge soit désavantagé du fait de sa situation familiale. La protection à la suite d’un décès concerne ainsi tous les parents ayant des enfants de moins de 25 ans, qu’ils soient mariés, divorcés, célibataires ou en concubinage.

9. Enfant donnant droit à la rente

Un parent peut percevoir une rente de parent survivant s’il a un enfant au sens de l’art. 252 CC ou un enfant recueilli au sens de l’art. 25, al. 3 LAVS (en relation avec l’art. 46, al. 2 du règlement du 31 octobre 1947 sur l’assurance-vieillesse et survivants (RAVS)³⁷, envers lequel il a une obligation d’entretien.

Un droit à la rente de parent survivant est aussi reconnu, comme c’est le cas actuellement, si l’enfant du conjoint décédé a été recueilli par le conjoint survivant ou si l’enfant recueilli est adopté par le conjoint survivant. Ce droit est réservé aux personnes qui étaient mariées au moment du décès et qui sont veuves à l’état civil.

Le fait que l’enfant perçoive une pension alimentaire ou qu’il suive une formation n’est pas déterminant. La durée de la rente de parent survivant ne saurait être influencée par le comportement parfois imprévisible des enfants en matière de formation, d’autant que l’obligation d’entretien du parent envers son enfant persiste même durant les périodes où celui-ci est sans formation ou dans l’attente d’une formation. Il suffit que le parent survivant ait un enfant âgé de moins de 25 ans au moment du décès de l’autre parent, sans critères en lien avec la garde ou un ménage commun. En effet, comme dans le droit en vigueur, de tels critères ne sont pas justifiés et ne tiendraient pas compte de toutes les constellations de garde et d’entretien existantes. De plus, de telles règles seraient impossibles à contrôler. En revanche, le Conseil fédéral est habilité à prévoir des dispositions particulières sur le versement de la rente lorsque le parent survivant néglige son obligation d’entretien à l’égard de son enfant, pour garantir que la rente soit utilisée conformément à son but. Il convient ainsi d’éviter, par exemple, l’octroi d’une prestation de survivant dans le cas où le parent biologique n’a dans les faits aucun lien avec l’enfant.

• ii) Enfant donnant droit aux bonifications pour tâches d’assistance

Lorsque les parents doivent assumer régulièrement la prise en charge de leur enfant atteint d’un handicap, il est justifié de continuer à verser la rente de parent survivant au-delà des 25 ans dudit enfant à certaines conditions. Le critère de prise en charge peut aisément être défini sur la base du droit aux bonifications pour tâches d’assistance de l’AVS. Cette bonification est octroyée à l’assuré qui prend soin de parents proches à la condition qu’il partage le même logement ou qu’il puisse se déplacer facilement auprès de la personne prise en charge. Le droit aux bonifications est donné en présence d’une allocation pour impotent de l’AI, de l’assurance accidents obligatoire ou de l’assurance militaire.

Si les conditions liées à la bonification pour tâches d’assistance sont remplies par le parent survivant qui prodigue des soins à son enfant âgé de plus de 25 ans, le droit à la rente est accordé aussi longtemps que les conditions sont remplies et que le parent survivant vit avec l’enfant. Cette mesure avait déjà été proposée dans le message relatif à la réforme Prévoyance vieillesse 2020³⁸.

Fin du droit

Le droit à la rente de parent survivant prend fin aux 25 ans du plus jeune enfant ayant ouvert le droit à la rente et, en présence d’enfant donnant droit aux bonifications pour tâches d’assistance, lorsque les conditions pour les bonifications pour tâches d’assistance ne sont plus remplies. Le droit étant lié à la période éducative et d’assistance, il ne s’éteint en pas en cas de remariage du parent. La rente de survivant s’éteint aussi en cas de décès du parent ou de l’enfant donnant droit à la rente de survivant.

Le droit à la rente de parent survivant prend fin dans tous les cas au plus tard à l’âge de référence de l’AVS, soit à 65 ans ou au moment de l’anticipation partielle ou totale de la rente de vieillesse de l’AVS.

4.1.2 Rente de veuvage transitoire

Nécessité de la prestation

Le veuvage se traduit souvent par une baisse du revenu pour les personnes vivant en communauté économique. Les prestations d’assurances sociales en cas de décès visent à compenser cette baisse de revenu. Il a été constaté que l’impact économique du décès au niveau des ménages implique généralement une réduction importante, mais de courte durée. À moyen terme, une amélioration de la situation est possible en fonction de l’âge³⁹. Le Conseil fédéral propose ainsi de prévoir une prestation transitoire pour les personnes qui n’ont plus d’enfants à charge, soit lorsque le décès intervient alors que les enfants sont âgés de 25 ans au moins, au lieu de prévoir une prestation à vie comme aujourd’hui. Les personnes n’ayant pas d’enfant ne sont donc pas concernées. Une période éducative sous-entend en effet la nécessité d’adapter son mode de vie afin de concilier la poursuite d’une activité lucrative et la vie familiale. Lorsque les enfants ont fini leur formation et, selon l’âge de la personne veuve, on peut attendre du survivant qu’il soit capable de pourvoir à ses besoins ou qu’il adapte son train de vie après une certaine période suivant le décès.

Aujourd’hui, des rentes de veuves sont octroyées aux femmes sans enfant, uniquement en fonction du critère des années de mariage ou de l’âge du survivant. Il convient de s’écarter de cette vision. La rente de veuvage transitoire serait uniquement octroyée aux personnes mariées, qui ont des obligations d’entretien mutuelles, ainsi qu’aux personnes divorcées en présence d’une obligation d’entretien du défunt ex-conjoint. Cette prestation repose ainsi essentiellement sur l’obligation légale d’entretien que se doivent les époux lors du mariage. L’obligation d’entretien découle de l’entretien de la famille au sens de l’art. 163 CC ou de la contribution d’entretien après le divorce, fixée dans le jugement de divorce conformément à l’art. 125 CC. Le droit à cette prestation n’est pas lié à la durée de mariage, à l’âge du survivant ou au montant de la contribution d’entretien du droit du divorce à laquelle l’ex-conjoint survivant avait droit au moment du décès.

En effet, le montant de la contribution d’entretien du droit du divorce est fixée selon les capacités financières des ex-conjoints. Il n’incombe pas à l’AVS, respectivement à la rente de veuvage transitoire, de s’aligner sur le montant de la contribution d’entretien décidée par le juge du divorce. Le montant de la rente de veuvage transitoire doit se fonder sur les cotisations AVS, indépendamment du montant de la contribution d’entretien du droit du divorce.

Les concubins sont exclus du droit à la rente de veuvage transitoire parce qu’ils ne sont pas tenus par une obligation légale d’entretien au sens du CC. Cette prestation est par ailleurs réservée aux personnes ayant eu des enfants, car ces assurés ont été contraints d’adapter leur organisation professionnelle pour concilier leur vie familiale et leur activité lucrative, contrairement aux personnes mariées sans enfant.

Une rente limitée à deux ans est octroyée, à compter du décès, afin de compenser temporairement les effets du veuvage, le temps que la personne veuve s’adapte à la nouvelle situation. Une prestation de transition limitée dans le temps permet de soutenir le survivant le temps qu’il s’adapte à la nouvelle situation, en adaptant ses revenus et ses dépenses, en augmentant son taux d’activité lucrative ou en changeant de logement, par exemple.

Ayants droit

Les hommes et les femmes mariés qui ont des enfants âgés de 25 ans au moins au moment du décès ont droit à la prestation.

Le droit à la rente de veuvage transitoire est également reconnu aux hommes et aux femmes divorcés qui ont des enfants âgés de 25 ans au moins, si l’ex-conjoint était tenu de verser une contribution d’entretien fixée dans le jugement de divorce (art. 125 CC).

Fin du droit

Le droit à la rente de veuvage transitoire s’éteint deux ans après la survenance du décès ou dès le décès du bénéficiaire. Il ne prend pas fin en cas de remariage.

4.1.3 Prise en charge des cas de rigueur par les prestations complémentaires

Maintien d’une protection si le décès mène à la précarité du survivant âgé

Sans mesure pour les personnes d’un certain âge touchées par le veuvage, il existe un risque de créer des situations de précarité. Comme plus aucune rente à vie n’est allouée, il est nécessaire de prévoir des prestations particulières pour les personnes veuves d’un certain âge qui rencontreraient des difficultés soit à augmenter leur taux d’activité, soit à reprendre ou débuter l’exercice d’une activité lucrative pour subvenir seules à leurs besoins. Afin d’éviter les cas de rigueur, il est prévu de soutenir en particulier les survivants âgés proches de l’âge de référence AVS et n’ayant plus d’enfant à charge.

La question principale réside dans la fixation de la limite d’âge à partir de laquelle ces situations de rigueur pourraient intervenir. Actuellement, les veuves âgées de plus de 45 ans qui ont été mariées pendant au moins cinq ans ont droit à une rente de veuve versée à vie. L’âge de 45 ans n’est plus adéquat dans la mesure où les possibilités de réinsertion sur le marché du travail ou d’augmentation du taux d’activité lucrative sont encore élevées. L’âge de 58 ans paraît pertinent, étant donné qu’il correspond à l’âge limite à partir duquel les prestations de vieillesse du 2^e pilier peuvent être perçues au plus tôt mais aussi en lien avec les prestations transitoires qui sont accordées pour les personnes de 60 ans et qui ont perdu leur poste à partir de 58 ans.

Cette protection n’est pas fondée sur le seul critère de l’âge du survivant au moment du décès. En effet, une grande partie des survivants âgés sont déjà actifs sur le marché du travail et le décès n’est pas toujours synonyme de difficultés sur celui-ci. Il convient ainsi de cibler la protection sur les personnes qui tombent dans le besoin à la suite d’un décès. Or, l’AVS n’est pas une assurance adaptée pour intégrer des prestations sous conditions de ressources liées aux besoins individuels. C’est la raison pour laquelle une prise en charge par le régime des prestations complémentaires est proposée. Celle-ci permet de cibler la protection sur les personnes qui tomberaient dans le besoin à la suite de la perte d’un soutien économique.

Cette solution est réservée aux bénéficiaires de la rente de veuvage transitoire, à savoir les personnes ayant eu des enfants, car ces assurés ont été contraints d’adapter leur organisation professionnelle pour concilier leur vie familiale et leur activité lucrative. En l’absence d’enfants, aucune raison objective ne contraint l’assuré à éventuellement réduire son taux d’activité lucrative.

Ayants droit

La prise en charge des survivants âgés dans le besoin par le régime des prestations complémentaires est destinée aux bénéficiaires de la prestation de veuvage transitoire de l’AVS qui étaient âgés de 58 ans et plus au moment du décès. De manière générale, cette rente transitoire permettra d’accéder aux PC, mais le droit aux PC pourra être maintenu au-delà de deux ans. Les conditions économiques et personnelles auxquelles sont soumises les PC devront toutefois aussi être remplies.

Fin du droit

La prise en charge des survivants par les PC telle que prévue par le projet s’éteint au plus tard à l’âge de référence de l’AVS, soit à 65 ans ou au moment de l’anticipation, totale ou partielle, de la rente de vieillesse de l’AVS. En cas de décès de l’assuré, le droit aux PC prend également fin. Le droit à la prise en charge par les PC ne s’éteint pas en cas de remariage si les conditions économiques donnant droit aux PC sont encore remplies. Cette réglementation n’empêche toutefois pas la personne concernée, une fois bénéficiaire d’une rente de vieillesse de l’AVS, de demander l’octroi de PC au sens de l’art. 4, al. 1, let. a, LPC.

4.1.4 Dispositions transitoires

La nouvelle réglementation proposée constitue un changement majeur dans les critères d’octroi des prestations versées aux personnes touchées par le veuvage. Le nouveau droit s’appliquera aux décès intervenant après l’entrée en vigueur de la loi pour les nouvelles prestations. Les rentes en cours, qui sont généralement versées à vie, seront touchées par les dispositions transitoires.

Il est nécessaire de trouver un bon équilibre entre la nécessité de maintenir des droits acquis pour les catégories les plus vulnérables et la cohérence du nouveau régime afin d’éviter une grande différence entre les rentiers actuels et les nouveaux rentiers. En l’absence d’enfant à charge et de problèmes liés à l’âge, il peut en effet être attendu des personnes concernées qu’elles réintègrent le marché du travail ou qu’elles augmentent leur taux d’activité. Une période transitoire reste toutefois nécessaire pour permettre aux personnes concernées de se préparer à un tel changement.

Maintien des rentes en cours pour les veuves et les veufs de 55 ans et plus sans enfant à charge

Le projet prévoit de maintenir la garantie des droits acquis en faveur des personnes âgées de 55 ans et plus à l’entrée en vigueur de la réforme. Il s’agit tant des prestations des rentes de veuve et de veuf versées avant l’âge de référence que celles qui continuent à être octroyées au-delà. Ces catégories de veuves et de veufs, à savoir environ 170 000 personnes en 2023, ce qui correspond à environ 90 % des rentiers survivants de l’AVS, ne sont pas concernées par les modifications législatives et continueront à percevoir leur rente selon l’ancien droit, la garantie de la rente la plus élevée prévue à l’actuel art. 24b LAVS continuant également de s’appliquer.

Pour les personnes âgées de moins de 55 ans à l’entrée en vigueur de la présente modification, une période transitoire de 24 mois est prévue. À la fin de cette période, les rentes de veuvage concernées prendront fin. Une exception est toutefois prévue pour les personnes dont le plus jeune enfant ayant ouvert le droit à la rente de veuve ou de veuf selon l’ancien droit est âgé de moins de 25 ans à la date de l’entrée en vigueur de la réforme: ces personnes continueront à avoir droit à la rente après l’échéance de 24 mois et jusqu’à ce que le plus jeune enfant ayant ouvert le droit à la rente atteigne l’âge de 25 ans. On estime que la suppression du droit à la rente après la période transitoire de 24 mois concerne près de 6700 personnes, dont près de 6600 rentes de veuves et environ 100 rentes de veufs. Les rentes du 2^e pilier n’étant pas concernées par la réforme, ces personnes pourront continuer de les toucher.

Maintien de la rente pour les veuves et les veufs bénéficiaires de prestations complémentaires à l’AVS et âgés de 50 ans et plus

Les rentes de veuve et de veuf allouées aux personnes âgées de 50 ans et plus qui perçoivent ou ont droit aux prestations complémentaires annuelles à l’entrée en vigueur de la présente modification continueront également d’être régies par l’ancien droit, la garantie de la rente la plus élevée prévue à l’art. 24b LAVS en vigueur restant applicable. On estime que cette protection concerne 810 rentiers, dont 780 femmes et 30 hommes.

4.1.5 Coordination avec la prévoyance professionnelle

Dans la prévoyance professionnelle, il n’est pas fait de distinction entre les hommes et les femmes en ce qui concerne les prestations pour survivants. La rente de veuf a été introduite le 1^er janvier 2005 par la 1^re révision de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)⁴⁰. Depuis cette date, elle est accordée dans la prévoyance professionnelle obligatoire aux mêmes conditions que la rente de veuve: une personne survivante a droit à une rente de la prévoyance professionnelle obligatoire si, au décès de son conjoint, elle a au moins un enfant à charge ou si elle a atteint l’âge de 45 ans et que le mariage a duré au moins cinq ans (art. 19, al. 1, LPP). Le conjoint survivant divorcé a droit à des prestations pour survivants de la prévoyance professionnelle obligatoire pour autant que le mariage ait duré dix ans au moins et qu’une rente d’entretien lui ait été octroyée lors du divorce (art. 19, al. 3, LPP en relation avec l’art. 20 de l’ordonnance du 18 avril 1984 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité [OPP 2])⁴¹. Le droit aux prestations pour veufs et pour veuves s’éteint au remariage ou au décès du veuf ou de la veuve (art. 22, al. 2, LPP). Si les conditions d’octroi ne sont pas remplies, il existe un droit à une allocation unique égale à trois rentes annuelles (art. 19, al. 2, LPP). Ces dispositions s’appliquent par analogie au partenaire enregistré survivant (art. 19a LPP).

La LPP ne contient que des dispositions minimales. Les institutions de prévoyance prévoient souvent, dans leurs règlements, des prestations plus généreuses pour les conjoints survivants ou des conditions moins strictes pour le droit aux prestations. Par exemple, les veuves et les veufs sans enfant peuvent recevoir une rente même s’ils n’ont pas atteint l’âge de 45 ans et que le mariage a duré au moins cinq ans au décès du conjoint.

Les institutions de prévoyance peuvent également proposer d’autres prestations surobligatoires pour différentes catégories de survivants. Les bénéficiaires peuvent notamment être des concubins, à condition qu’ils aient formé avec la personne décédée une communauté de vie ininterrompue d’au moins cinq ans immédiatement avant le décès. Il peut aussi s’agir de personnes à charge du défunt ou encore de la personne qui doit subvenir à l’entretien d’un ou de plusieurs enfants communs (art. 20a, al. 1, let. a, LPP). En présence d’enfants, il n’est donc pas nécessaire de définir une durée minimale de vie commune. Ces diverses prestations réglementaires permettent de tenir compte des formes actuelles de vie commune. De nombreuses institutions de prévoyance prévoient dans leur règlement des prestations pour survivants sous forme de rentes ou de prestations en capital au concubin et au parent survivant.

Une réglementation similaire à celle prévue dans l’AVS – c’est-à-dire une suppression ou une réduction de certaines prestations pour survivants versées à la veuve ou au veuf – ne se justifie pas dans la prévoyance professionnelle, et ce pour plusieurs raisons.

Tout d’abord, à la différence du 1^er pilier, la prévoyance professionnelle applique pour les couples mariés le principe de la communauté économique. Pendant le mariage ou en cas de décès, elle ne prévoit pas de compensation sous la forme d’un splitting des revenus. Un partage de la fortune de prévoyance est uniquement opéré en cas de divorce. Le décès d’un conjoint fait disparaître la part des revenus du ménage qu’il finançait jusqu’alors et entraîne une perte de soutien pour le conjoint survivant. L’objectif de la prévoyance professionnelle est de compenser cette perte. Dans ce cas, les prestations pour survivants représentent la seule possibilité de compensation économique, car les avoirs de prévoyance ne sont pas partagés en cas de décès, comme mentionné précédemment. Sans la rente de survivant de la prévoyance professionnelle, le conjoint survivant subirait une perte de revenu considérable en cas de décès. En effet, s’il n’exerce pas lui-même d’activité professionnelle et n’est donc pas assuré dans la prévoyance professionnelle, le conjoint survivant ne reçoit pas de prestations du 2^e pilier, même s’il atteint l’âge de référence. Et si, dans un couple ayant déjà atteint l’âge de la retraite, seul l’un des conjoints a droit à une rente de vieillesse et qu’il décède, le revenu du 2^e pilier est supprimé sans être remplacé. Le conjoint survivant n’a alors droit qu’à la rente de vieillesse du 1^er pilier et, le cas échéant, aux prestations complémentaires.

Un autre argument contre une limitation du droit aux prestations pour survivants dans le 2^e pilier est que la prévoyance professionnelle, à la différence de l’AVS, est financée par capitalisation. L’avoir de vieillesse d’un assuré se compose donc des cotisations que lui-même et ses employeurs ont versées, auxquelles s’ajoutent les intérêts. Les assurés constituent ainsi leur propre avoir de prévoyance et s’attendent à ce que celui-ci leur revienne intégralement lors de la survenance d’un cas de prévoyance (vieillesse, décès ou invalidité). Une limitation du droit aux prestations pour survivants dans la prévoyance professionnelle – par ex. pour les conjoints sans enfant – signifierait que le capital de prévoyance constitué par le défunt reviendrait entièrement à l’institution de prévoyance lorsqu’aucune prestation obligatoire ou surobligatoire n’est due.

Quant à la question de savoir s’il faudrait aussi verser des prestations pour survivants indépendantes de l’état civil dans la prévoyance professionnelle obligatoire lorsqu’il y a des enfants, la réponse est également négative à l’heure actuelle. Les institutions de prévoyance ont déjà la possibilité de prévoir de telles prestations dans le cadre de la prévoyance surobligatoire, et beaucoup en font usage dans leurs règlements. Les conséquences d’une telle extension des prestations dans le régime obligatoire devraient être étudiées de manière approfondie, mais n’ont pas leur place dans la présente réforme.

La révision des prestations pour survivants dans l’AVS fait que les conditions d’octroi ne seront plus toujours les mêmes que dans la prévoyance professionnelle. Il pourra donc arriver que seules les conditions d’octroi d’une rente de survivant de l’AVS (par ex. pour les couples non mariés avec enfants, si le règlement de l’institution de prévoyance ne prévoit pas de prestations) ou seules les conditions d’octroi d’une rente de veuve ou de veuf de la prévoyance professionnelle (par ex. pour les couples mariés sans enfant) soient remplies. Cependant, en raison du traitement très différent des droits de prévoyance acquis pendant le mariage, il se justifie de ne pas reprendre dans la prévoyance professionnelle les modifications apportées dans l’AVS et de veiller à ce que l’avoir de prévoyance serve avant tout à la sécurité économique des survivants.

4.1.6 Coordination avec l’assurance-accidents

L’assurance-accidents prévoit des prestations de veuvage lorsque le décès résulte d’un accident. Le conjoint survivant, homme ou femme, a droit à une rente lorsque, au décès de son conjoint, il a des enfants ayant droit à une rente ou vit en ménage commun avec d’autres enfants auxquels ce décès donne droit à une rente ou lorsqu’il est invalide aux deux tiers au moins ou le devient dans les deux ans qui suivent le décès du conjoint. La veuve a en outre droit à une rente lorsque, au décès de son mari, elle a des enfants qui n’ont plus droit à une rente ou si elle est âgée de 45 ans au moins (art. 29, al. 3, de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l’assurance-accidents [LAA]⁴²). Ce droit n’existe pas pour les veufs, ce qui constitue une inégalité.

Même si l’arrêt Beeler contre Suisse du 11 octobre 2022 de la CourEDH vise la législation sur l’assurance-vieillesse et survivants, il est indiqué d’adapter également la législation sur l’assurance-accidents en supprimant les inégalités en raison du sexe. Pour atteindre l’égalité de traitement entre hommes et femmes, la solution la plus simple et pragmatique est d’octroyer aux veufs les mêmes droits que ceux attribués actuellement aux veuves. En effet, l’octroi de cette prestation aux hommes engendre des coûts très faibles en plus d’être cohérent avec la législation sur l’assurance-accidents. Historiquement, celle-ci a pris la succession de la responsabilité civile de l’employeur. Même si elle reste régie par la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA)⁴³, elle conserve certaines spécificités, notamment découlant de son caractère lié au monde du travail. Certaines dissemblances avec la LAVS existent de longue date. Elles sont défendables, tout comme l’est la solution trouvée pour supprimer l’inégalité de traitement mise en lumière par le CourEDH.

Il est essentiel qu’une femme ayant perdu son mari à la suite d’un accident ou d’une maladie professionnelle puisse bénéficier d’une rente LAA, même si elle a des enfants qui n’ont plus droit à une rente ou si elle a atteint l’âge de 45 ans. Dans ces cas, la perspective d’un retour à l’emploi est en effet loin d’être garantie pour ces femmes. La suppression de l’inégalité de traitement constatée par la CourEDH ne doit pas aboutir à une péjoration de la situation des femmes. C’est la raison pour laquelle la perspective de supprimer la rente accordée aux veuves dans ces cas précis a été rejetée. Pour parvenir à l’égalité de traitement souhaitée, l’octroi aux veufs du droit accordé aux veuves s’impose donc, d’autant que les conséquences financières sur l’assurance-accidents s’avèrent minimes (cf. ch. 6.1.4).

Le postulat 20.4449 Feri «Supprimer les inégalités de traitement entre veufs et veuves» demandait que l’AVS et l’assurance-accidents compensent de manière adéquate la perte de revenus consécutive au décès d’un partenaire ou d’un conjoint, indépendamment de son sexe, afin d’atténuer les conséquences économiques de ce décès et de protéger les personnes concernées de la pauvreté. Il se trouve que la modification prévue de la LAA contribue également à compenser l’égalité de traitement, indépendamment du sexe.

4.1.7 Coordination avec l’assurance-miliaire

La loi fédérale du 19 juin 1992 sur l’assurance-militaire (LAM)⁴⁴ ne fait aucune différence entre les sexes. Il n’est donc pas nécessaire de la réviser. Notons que, lorsque l’assuré invalide atteint l’âge de la retraite, la rente d’invalidité qui lui était allouée pour une période indéterminée est transformée en rente de vieillesse calculée sur la base de la moitié du gain annuel déterminant pour le calcul de la rente (art. 47 LAM). Conformément à l’art. 77 LAM, en dérogation à l’art. 69 LPGA, il n’est pas opéré de réduction pour cause de surindemnisation en cas de concours d’une rente de vieillesse pour assurés invalides avec une rente de l’AVS. Il ne peut y avoir de surindemnisation car la rente de vieillesse de l’assurance militaire ne correspond qu’à la moitié de la rente d’invalidité préalablement accordée (art. 47 et 77 LAM). Dans ce cas, une diminution (ou une augmentation) des rentes AVS n’a donc aucun effet sur l’assurance-militaire.

La situation est différente pour les personnes qui perçoivent une rente d’invalidité de l’assurance militaire attribuée pour une durée indéterminée et qui n’ont pas encore atteint l’âge de la retraite. Lors du calcul de la surindemnisation visée à l’art. 69 LPGA, les rentes de l’AVS, de l’AI et de la LAA sont entièrement prises en considération en cas de cumul avec une rente de l’assurance militaire (art. 32, al. 1, let. a, de l’ordonnance du 10 novembre 1993 sur l’assurance militaire⁴⁵). Une éventuelle diminution de la rente de l’AVS sera donc compensée par une augmentation des rentes versées par l’assurance militaire.

4.1.8 Coordination avec l’assurance-chômage

L’art. 14, al. 2, de la loi du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage (LACI)⁴⁶ prévoit une libération des conditions relatives à la période de cotisation notamment pour les personnes qui, par suite de décès de leur conjoint ou pour des raisons semblables, sont contraintes d’exercer une activité salariée ou de l’étendre. Cette disposition n’est applicable que si l’événement en question ne remonte pas à plus d’une année et si la personne concernée était domiciliée en Suisse au moment où il s’est produit. Ces personnes n’ont donc pas besoin d’avoir rempli les conditions relatives à la période de cotisation pour avoir droit, de manière certes limitée, à l’indemnité de chômage.

Ces motifs de libération s’appliquent à des personnes qui n’étaient pas préparées à exercer une activité salariée ou à l’étendre, mais qui sont contraintes de le faire par nécessité économique pour faire face à leur nouvelle situation. L’assuré ne peut donc être libéré de l’obligation de cotiser que s’il existe un lien de causalité entre le motif de libération invoqué et la nécessité de prendre ou d’étendre une activité salariée⁴⁷.

L’octroi d’une rente de veuvage de l’AVS ou du 2^e pilier est un élément déterminant dans l’examen de la nécessité économique de l’exercice d’une activité salariée ou de son extension. Il n’y a cependant pas lieu de modifier les dispositions légales.

5.2.1 Loi fédérale sur l’assurance invalidité

Art. 43, al. 1, 1^re phrase, et 3

Al. 1. En cas de concours entre les rentes de survivants de l’AVS (rente d’orphelin, rente de parent survivant de l’art 23 P-LAVS ou rente de veuvage transitoire au sens de l’art. 24 P-LAVS) et une rente de l’AI, l’assuré qui est veuf au sens de l’état civil a droit à une rente d’invalidité entière comme aujourd’hui. Un calcul comparatif entre la rente d’invalidité entière et la rente de survivants de l’AVS est effectué afin de connaître la rente la plus élevée. La rente la plus élevée est versée tant que l’assuré a droit à une rente de survivants de l’AVS. Étant donné que la rente de parent survivant et la rente de veuvage transitoire sont toujours versées pour une durée limitée, lorsque le droit à ces rentes prend fin, la garantie de la rente la plus élevée s’éteint également et seule la rente AI subsiste.

Al. 3. Cet alinéa donne la compétence au Conseil fédéral d’édicter les dispositions nécessaires pour régler les conséquences de l’extinction d’une rente de survivant de l’AVS, qui est limitée dans le temps. Il s’agira notamment du retour à la rente AI une fois que le droit à la rente de parent survivant de l’AVS ou à la rente de veuvage transitoire de l’AVS s’éteint.

5.2.2 Loi fédérale sur les prestations complémentaires (LPC)

Art. 4, al. 1, let. a^bis, a^ter, a^quinquies , a^sexieset b, ch. 2, et c

Let. a^bis. La terminologie de cette lettre est adaptée afin que la rente de parent survivant de l’art. 23 P-LAVS ouvre le droit aux PC pour les nouveaux décès à compter de l’entrée en vigueur du projet. Les termes de «rente de veuve ou de veuf de l’AVS» sont remplacés par «rente de parent survivant de l’AVS». Le droit aux PC reste ouvert pour les rentes de survivants de l’AVS qui sont maintenues, conformément aux dispositions transitoires du projet.

Let. a^ter. Des prestations complémentaires à l’AVS sont versées aux personnes invalides qui perçoivent une rente de parent survivant de l’art. 23 P-LAVS ou une rente de veuvage transitoire de l’art. 24 P-LAVS en lieu et place de leur rente AI, conformément à l’art. 24b P-LAVS.

Let. a^quinquies(nouvelle). Cette disposition est introduite afin de reconnaître un droit aux PC aux bénéficiaires d’une rente de veuvage transitoire au sens de l’art. 24 P‑LAVS. Le droit aux PC sera reconnu pour tous les nouveaux bénéficiaires de cette rente à compter de l’entrée en vigueur du projet.

Let. a^sexies (nouvelle). Cette disposition introduit une protection pour les cas de rigueur, pour tous les nouveaux cas de décès intervenant après l’entrée en vigueur du projet. Les personnes qui avaient droit à une rente de veuvage transitoire au sens de l’art. 24 P-LAVS et qui sont âgées de 58 ans ou plus au moment du décès continueront d’avoir droit aux PC après la fin du versement de ladite rente. Ce droit subsiste jusqu’à l’âge de référence de l’AVS, indépendamment de la durée du versement de la rente transitoire. La prise en charge par les PC prend fin, au plus tard, à l’âge de référence de l’AVS. Les conditions liées au droit aux PC doivent bien entendu être remplies également. Dans la mesure où les PC ne sont versées que pour les personnes qui ont leur domicile et leur résidence habituelle en Suisse, les survivants âgés résidant à l’étranger ne peuvent pas se prévaloir de cette mesure.

Let. b, ch. 2. Le terme «personne veuve» est remplacé par «personne survivante» pour tenir compte des bénéficiaires de la rente de parent survivant de l’art. 23 P-LAVS, qui ne sont pas forcément veufs au sens de l’état civil. Ce terme comprend également les bénéficiaires d’une rente de veuvage transitoire au sens de l’art. 24 P-LAVS.

Let. c. L’abréviation de l’assurance invalidité «AI» ayant été introduite à la let. a^ter, elle est reprise dans cet alinéa.

Art. 9, al. 5, let. c

Cet alinéa est adapté pour ne plus uniquement faire référence aux personnes partiellement invalides et veuves sans enfant mineur. Le Conseil fédéral sera désormais compétent pour régler le revenu hypothétique applicable aux bénéficiaires de PC, y compris les parents survivants qui ne sont pas veufs au sens de l’état civil, ainsi qu’à leurs conjoints de manière générale, quelle que soit leur condition de santé.

Il réglera non seulement le revenu hypothétique applicable aux personnes partiellement invalides mais aussi celui applicable aux conjoints non invalides. La différence faite entre enfant mineur ou majeur pour tenir compte d’un revenu hypothétique est supprimée car elle est insuffisante pour déterminer le revenu hypothétique applicable. Le Conseil fédéral tiendra davantage compte de l’âge de l’enfant pour déterminer le revenu hypothétique à prendre en compte dans le calcul des PC.

Art. 14, al. 3, let. a, ch. 1

La terminologie de cet alinéa est simplifiée pour faire uniquement fait référence aux «personnes seules». Cette modification n’a aucune conséquence matérielle, les personnes veuves ou survivantes étant déjà traitées comme des personnes seules. Le terme «personnes seules» comprend aussi les bénéficiaires d’une rente de survivant de l’art. 23 P-LAVS, les bénéficiaires de la rente de veuvage transitoire de l’art. 24 P‑LAVS et les cas de rigueur pris en charge au sens de l’art. 4, al. 1, let. a^sexies, P‑LPC.

Art. 17, titre et al. 1, let. a et c, 4 et 5

Les conditions d’octroi des rentes de survivants seront restreintes et limiteront le nombre de bénéficiaires des prestations de survivants de l’AVS. Le 1^er janvier 2024, la fondation suisse Pro Senectute a repris les activités subventionnées, qui étaient assumées jusque-là par la fondation suisse Pro Juventute, par le biais d’une convention passée entre les deux parties et l’OFAS. C’est pourquoi Pro Juventute ne percevra plus de subventions de la Confédération au titre de l’art. 17 LPC pour des aides financières individuelles en faveur des personnes survivantes.

Al. 1, let a et c. Les 2,7 millions de francs annuels qui étaient susceptibles d’être alloués à Pro Juventute seront alloués à la fondation suisse Pro Senectute. Pro Senectute perçoit déjà un montant maximal annuel de 16,5 millions de francs de la part de la Confédération, sur la base des art. 17 LPC et101^bis LAVS. À l’avenir, ce montant maximal annuel sera fixé à 19,2 millions de francs. Il pourra être utilisé pour soutenir des personnes âgées ou survivantes au sens de l’art. 18 LPC. Les références à Pro Juventute sont supprimées de l’article.

Al. 4. La mention de la fondation Pro Juventute est supprimée.

Al. 5. Une délégation de compétence au Conseil fédéral est prévue afin de régler les modalités d’octroi des subventions. Afin d’éviter qu’une organisation ne cesse ses activités et que les subventions soient inutilisées, le Conseil fédéral dispose d’une compétence pour attribuer les subventions à d’autres organisations de défense des intérêts des personnes âgées, survivantes ou invalides qui déploient leurs activités dans l’ensemble de la Suisse.

Les titres français et italien de l’art. 17 LPC font référence à des subventions. Cette modification de l’art. 17 est également l’occasion d’adapter le titre allemand de l’article en conséquence afin d’uniformiser la terminologie utilisée. Le titre allemand de l’art. 101^bis LAVS est adapté pour les mêmes raisons.

Art. 18, al. 1, let. a à c

La terminologie est adaptée afin que les subventions puissent être attribuées aux personnes «survivantes» au sens de la LAVS, qu’elles soient veuves, orphelines, divorcées ou célibataires.

5.2.3 Loi fédérale sur l’assurance-accidents

Art. 29, al. 3, 2^e phrase, et 4

Actuellement, le conjoint survivant a droit à une rente lorsque, au décès de son conjoint, il a des enfants ayant droit à une rente ou vit en ménage commun avec d’autres enfants auxquels ce décès donne droit à une rente ou lorsqu’il est invalide aux deux tiers au moins ou le devient dans les deux ans qui suivent le décès du conjoint. Le droit actuel octroie en outre le droit à une rente de veuve lorsque, au décès de son mari, la veuve a des enfants qui n’ont plus droit à une rente ou est âgée d’au moins 45 ans. Ce droit n’est actuellement pas accordé aux veufs.

Al. 3. La nouvelle version de l’art. 29, al. 3, LAA consacre l’égalité de traitement entre les femmes et les hommes en ce qui concerne le droit du conjoint survivant à une rente. Elle supprime ainsi l’inégalité de traitement constatée par la CourEDH. Le nouvel art. 29, al. 3, corrige cette inégalité en octroyant aux hommes le même droit qu’aux femmes.

Al. 4. La terminologie de cet alinéa est adaptée afin qu’elle corresponde à celle de l’article, qui ne mentionne plus la veuve ou le veuf. Il convient de se référer au «conjoint survivant».

Art. 32, phrase introductive

Selon le droit actuel, si la veuve ne remplit pas les conditions d’octroi d’une rente (art. 29, al. 1), elle a droit à une indemnité en capital. L’art. 32 en définit le montant. Comme l’art. 29 octroie désormais également aux veufs ne remplissant pas les conditions d’octroi d’une rente le droit à une indemnité en capital, l’art. 32 précise que l’indemnité en capital est également allouée aux veufs ou aux époux divorcés.

6.1.1 Conséquences sur l’AVS

De manière générale, le présent projet a pour conséquence de supprimer les rentes accordées à vie aux personnes mariées ou divorcées avec ou sans enfant. Les prestations seront désormais ciblées sur les périodes éducatives ou seront accordées de manière transitoire de façon à atténuer les conséquences d’un décès. Ainsi, par rapport au droit en vigueur, le veuvage donnera moins souvent droit à une rente et les nouvelles rentes de survivants seront versées moins longtemps. Les prestations versées aux personnes veuves seront aussi versées aux personnes non mariées. Une partie des changements proposés feront augmenter les dépenses de l’AVS, mais dans l’ensemble le projet les réduira. Compte tenu des dispositions transitoires qui visent à maintenir les rentes en cours, la diminution des dépenses sera progressive.

L’extension du droit à la rente de survivant aux parents non mariés ayant des enfants de moins de 25 ans entraînera un surcroît de dépenses, même si ces cas ne devraient pas être très nombreux. Entre 2017 et 2021, on a dénombré en Suisse, en moyenne annuelle, un peu moins de 600 parents non mariés dont le plus jeune enfant était âgé de moins de 25 ans et dont l’autre parent était décédé.

Il est important de souligner que le régime transitoire mis en place depuis 2022⁵⁵ à la suite de l’arrêt de la Grande Chambre de la CourEDH engendre aujourd’hui une augmentation des rentes de veuf estimée à environ 12 millions de francs chaque année.

Le tableau ci-dessous présente l’impact sur les dépenses des différentes mesures prévues dans le projet dans l’hypothèse d’une entrée en vigueur le 1^er janvier 2026.

Tableau 6–1

Effets de la réforme sur les dépenses consacrées aux retraites de l’AVS

Montants indiqués en millions de francs, aux prix de 2023

Les chiffres étant arrondis, le total peut différer quelque peu de la somme des différents postes.

* Les rentes en cours de versement pour les personnes âgées de moins de 55 ans à l’entrée en vigueur de la présente modification seront transférées dans le nouveau droit ou supprimées après un délai de 2 ans si ces personnes n’ont pas d’enfant de moins de 25 ans. Les rentes en cours de versement pour les personnes âgées de 50 ans et plus à l’entrée en vigueur et qui perçoivent des prestations complémentaires ne seront pas supprimées

6.1.2 Conséquences sur les prestations complémentaires

Le cercle des bénéficiaires des rentes de survivants de l’AVS sera réduit à terme avec le présent projet, ce qui aura également pour conséquence de réduire le nombre de bénéficiaires de prestations complémentaires. L’impact financier sur les prestations complémentaires sera toutefois faible car peu de bénéficiaires de rentes de survivants en sont tributaires: en 2023, 15 % des rentiers survivants en Suisse touchaient des PC, soit 7470 personnes, dont 6650 sans enfant à charge.

En règle générale, le droit aux PC prendra fin si les rentes de survivants de l’AVS ne sont pas remplacées par une autre rente du 1^er pilier. Les cas de suppression des prestations complémentaires en l’absence d’une rente de veuvage est estimé à 300 à 400 cas en 2030. La disposition pour les cas de rigueur crée une exception à cette règle, puisqu’elle permet aux personnes qui deviennent veuves peu avant l’âge de la retraite de ne pas perdre leur droit aux PC même si elles ne touchent plus de rente du 1^er pilier après un délai de deux ans. Selon les estimations, 100 à 200 personnes pourraient bénéficier de cette nouvelle mesure en 2030.

L’impact de la réforme sur les PC est complexe en raison des différents effets pour les différents groupes concernés. Dans un premier temps, la baisse des dépenses PC résultant de la réduction du nombre de rentes de survivants est marginale en raison des dispositions transitoires du projet qui maintiennent la majorité des rentes de survivants de l’AVS en cours y compris pour les personnes plus jeunes durant une période transitoire de deux ans. De plus, de faibles dépenses supplémentaires sont générées pour les nouvelles dispositions s’appliquant dans le futur. La rente de survivant ne sera plus maintenue au-delà de l’âge de référence si la rente de vieillesse est moins élevée. Pour les personnes bénéficiant de PC dans cette catégorie d’âge, les PC compenseront la différence. Après 8 à 10 ans, la réforme conduira à une baisse des dépenses PC étant donné que moins de personnes auront droit aux rentes de survivants de l’AVS.

Dans l’ensemble, l’impact de la réforme sur les dépenses PC sera marginal. Selon les estimations, à long terme, une diminution des dépenses d’environ 2 à 4 millions de francs est attendue. Il ne s’agit toutefois que d’une estimation reposant sur les données actuelles, étant donné que la situation financière des futures générations de bénéficiaires de prestations de survivants qui seraient tributaires des PC n’est pas connue.

6.1.3 Conséquences sur la prévoyance professionnelle

Les prestations pour survivants dans la prévoyance professionnelle sont coordonnées avec les prestations d’autres assurances sociales et peuvent être réduites si, ajoutées à ces autres prestations, elles dépassent 90 % du gain annuel dont on peut présumer que l’intéressé est privé (art. 34a, al. 1, LPP). L’art. 66 LPGA est applicable. Selon l’al. 2 de cette disposition, les rentes sont versées dans l’ordre suivant: d’abord les rentes de l’AVS, puis celles de l’assurance militaire ou de l’assurance-accidents, et ensuite seulement celles de la prévoyance professionnelle. Si l’assuré a droit en même temps à des indemnités de l’assurance-accidents et à des prestations de la prévoyance professionnelle, c’est l’assurance-accidents qui compensera en priorité les prestations manquantes de l’AVS. Pour cette raison, on peut supposer que la modification des prestations de veufs et de veuves dans l’AVS ne devrait entraîner un transfert des prestations vers le 2^e pilier que dans de très rares cas. Une réduction des prestations de survivants de la prévoyance professionnelle peut en outre se produire parallèlement au droit à une rente d’orphelin. Or, la présente réforme permettra à un plus grand nombre de survivants avec des enfants ayant droit à une rente d’orphelin de percevoir une rente de l’AVS. Un transfert de prestations à la charge de la prévoyance professionnelle ne se produira donc pas non plus dans ces cas. Il ne faut pas, par conséquent, s’attendre à ce que les institutions de prévoyance doivent verser des prestations plus élevées en raison de la révision.

6.1.4 Conséquences sur l’assurance-accidents

Gommer l’inégalité constatée par la CourEDH par l’extension d’une prestation aux hommes veufs sans enfant à charge est possible dans la LAA puisque cette branche d’assurance est financièrement saine. La modification de la LAA implique le versement d’environ 500 rentes de veufs supplémentaires. Les primes sont supportées par les employeurs et les travailleurs, qui devront assumer un coût supplémentaire estimé à une fourchette de 5 à 8 millions de francs par an par le groupe de coordination des statistiques de l’assurance-accidents (CSAA). Ce montant sera compensé par une très légère hausse des primes, qui devrait être inférieure à 0,15 %. Le volume total des primes brutes s’est élevé en 2020 à 6,4 milliards de francs.

La réforme dans le régime de l’AVS aura par ailleurs un impact sur l’assurance-accidents en raison des règles de surindemnisation. En effet, si les survivants ont droit à une rente de l’AVS/AI, l’assurance-accidents leur alloue une rente complémentaire dont le montant correspond à la différence entre 90 % du gain assuré et la rente de l’AVS/AI, mais au plus à 40 % du gain assuré pour les veuves et les veufs (art. 31). Si la rente de l’AVS/AI est augmentée ou réduite en raison d’une modification des bases de calcul, les rentes complémentaires LAA sont adaptées. En conséquence, si le montant de la rente versée par l’AVS/AI est réduit, les assureurs LAA devront compenser cette réduction, jusqu’à hauteur de la limite susmentionnée.

Par ailleurs, si la rente de l’AVS/AI est supprimée, il se peut que la rente complémentaire LAA se transforme en une rente LAA proprement dite. Les conséquences financières de la réforme de l’AVS seront toutefois minimes pour les assureurs LAA, puisque ceux-ci ne versent que peu de rentes de veuves complémentaires pouvant être concernées par les modifications de l’AVS.

6.4.1 Effets sur le marché du travail

La participation au marché du travail des adultes survivants âgés de moins de 65 ans dépend de nombreux facteurs. Si les aspects financiers sont importants, tous les facteurs ne sont pas de nature financière. On peut mentionner à titre d’exemple la situation professionnelle de la personne survivante avant le décès du conjoint, son âge et son niveau de qualification, la composition du ménage ou les infrastructures disponibles localement pour la garde des enfants. Les analyses effectuées⁵⁶ ne permettent pas de répondre clairement à la question de savoir si les rentes de survivants exercent une influence déterminante sur la participation au marché du travail de leurs bénéficiaires. L’analyse se complexifie du fait que le présent projet ne concerne que les prestations de l’AVS: les prestations versées par le 2^e pilier en cas de décès de l’assuré ne sont pas modifiées. Or ces dernières jouent un rôle important pour les survivants. L’impact potentiel du projet sur les futurs comportements des survivants sur le marché du travail en est réduit d’autant.

Par conséquent, il est impossible de quantifier précisément l’effet qu’aura la présente modification de l’AVS sur l’évolution de l’emploi en Suisse. On peut toutefois donner un ordre de grandeur sur la base d’hypothèses, en se fondant sur les caractéristiques des principaux groupes de ménage concernés par la modification et en se référant à la fois à l’estimation de leurs effectifs et à une possible adaptation de leur participation au marché du travail.

Parmi les groupes de personnes concernés par la modification de l’AVS, les veuves qui n’auront plus droit aux prestations de veuvage de l’AVS sont les plus susceptibles d’augmenter leur participation au marché du travail. Il s’agit des veuves n’ayant pas eu d’enfant, âgées de plus de 45 ans au moment du veuvage et mariées depuis au moins cinq ans ou divorcées après au moins dix ans de mariage, et des veuves qui ont eu des enfants, mariées ou divorcées après au moins dix ans de mariage, mais dont le plus jeune enfant a dépassé l’âge de 25 ans. Le nombre de veuves concernées est estimé à quelque 10 000 en 2035, sachant que le dernier groupe cité représente un peu moins de la moitié (environ 45 %) des cas (il n’est pas tenu compte ici des effets des mesures en faveur du parent survivant pour la prise en charge d’un enfant invalide de plus de 25 ans ou pour éviter un risque de précarité si le parent survivant est âgé d’au moins 58 ans)⁵⁷.

Le comportement sur le marché du travail de ces veuves devrait se rapprocher de celui des femmes d’un âge similaire (50 à 63 ans) vivant seules dans leur ménage (groupe de référence)⁵⁸. En 2015, ces dernières tiraient de leur travail un revenu net de 48 000 francs, supérieur de quelque 21 000 francs en moyenne à celui des veuves mariées au décès de leur conjoint et vivant désormais seule dans leur ménage (27 000 francs)⁵⁹. Cette différence correspond à environ un tiers d’emploi exprimé en équivalent plein temps (EPT)⁶⁰. Par contre, les revenus nets du travail des veuves divorcées bénéficiant de prestations de l’AVS (41 000 francs) étaient plus proches de ceux des femmes du groupe de référence. Cette différence peut s’expliquer par leur plus forte intégration sur le marché du travail à la suite du divorce, lequel a pu survenir bien avant le veuvage.

Les situations au sein des divers groupes sont très hétérogènes et les données disponibles doivent être interprétées avec prudence. Il faut par exemple tenir compte du fait que le veuvage des femmes avant l’âge de la retraite survient généralement déjà à un âge élevé (âge médian proche de 60 ans⁶¹) et que les veuves qui ont eu des enfants auront droit à des prestations de veuvage pendant deux ans si le décès survient alors que le plus jeune enfant a plus de 25 ans. Or, vers la soixantaine, le taux de participation au marché du travail marque déjà une tendance à la baisse pour la plupart des groupes de la population sans enfant à charge⁶². Les décisions individuelles jouent un rôle, mais également les opportunités offertes sur le marché du travail. En partant du principe que les veuves qui ont eu des enfants se soient partiellement retirées du marché du travail pendant la période d’éducation des enfants, elles pourraient avoir plus de peine à se réinsérer lorsqu’elles sont veuves, même après le départ des enfants, faute d’expérience professionnelle pendant les dernières années. Cependant, en partant d’un niveau d’emploi éventuellement inférieur au moment où le plus jeune enfant aura 25 ans, l’effet d’une réinsertion réussie pourrait se traduire par davantage d’EPT.

Compte tenu de ce qui précède et du fait que la plupart des veuves sans enfant dans leur ménage travaillent déjà à temps partiel, le volume d’emplois supplémentaires en EPT qui pourrait découler de cette modification de l’AVS sera nettement inférieur au nombre de personnes concernées en 2035, estimé à 10 000. Le potentiel de gain d’emplois est difficile à déterminer. Il pourrait atteindre, selon certaines hypothèses, environ 3300 EPT (ordre de grandeur).

L’élargissement du cercle des bénéficiaires de prestations de veuvage aux couples non mariés ou divorcés ayant des enfants de moins de 25 ans pourrait avoir l’effet inverse sur le marché du travail, à savoir conduire à une réduction de la participation au marché du travail du parent survivant, désormais moins dépendant des revenus du travail. Les effectifs concernés par cette mesure étant beaucoup plus réduits, on peut estimer les bénéficiaires de rente de l’AVS supplémentaires à environ 2200 veuves et 900 veufs en 2035. Les données empiriques montrent que les hommes, même lorsqu’ils bénéficient de prestations de survivant, ne modifient guère leur participation au marché du travail en cas de décès de l’autre parent. On peut donc émettre l’hypothèse que la modification de l’AVS n’aura pas d’effet sur le degré d’occupation des veufs. L’impact de ce nouveau droit sur la participation au marché du travail des veuves non mariées, ni divorcées, avec des enfants de moins de 25 ans est incertain. Même en postulant qu’elles réduiront leur taux de participation au niveau de celui observé empiriquement pour les ménages de veuves avec enfant, l’effet sur l’emploi total en 2035 ne sera pas significatif.

6.4.2 Effets de la diminution des besoins de financement de l’AVS

Selon les simulations effectuées (cf. ch. 6.1.1), la réforme devrait permettre à l’AVS de réduire de manière progressive ses dépenses. Cette baisse est estimée à 770 millions de francs en 2035. Toutefois, l’AVS continue de faire face aux défis de l’évolution démographique et, du fait de l’introduction de la 13^e rente de vieillesse, a un besoin de financement complémentaire d’environ 5 à 6 milliards. Le présent projet ne change donc quasiment rien au besoin de financement, même s’il permet de freiner quelque peu la croissance des dépenses consacrées aux rentes de survivants.

6.4.3 Effets pour l’économie dans son ensemble

La réduction des transferts de l’AVS au bénéfice des ménages de survivants ne devrait pas avoir des conséquences sur l’ensemble de l’économie, par exemple en réduisant la demande globale (baisse de la consommation). La réduction ciblée des prestations de veuvage octroyées par l’AVS devrait être très largement compensée par une hausse des revenus du travail des personnes concernées, voire par d’autres transferts sociaux en leur faveur, principalement via le régime des PC et de l’aide sociale. Il faut aussi noter qu’une partie des économies de l’AVS n’affectera pas le niveau des revenus en Suisse, puisqu’une partie importante de celles-ci (un peu plus de la moitié à l’horizon 2035⁶³) concerne la réduction de prestations qui seraient sinon versées à l’étranger (notamment sous forme de rentes de veuve à des femmes âgées de plus de 65 ans, qui ne devraient plus avoir droit qu’à une très modeste rente de vieillesse de l’AVS).

Les effets économiques de la modification de l’AVS sur le marché du travail et sur les revenus des entreprises et des travailleurs seront favorables à l’emploi et à la croissance économique. L’impact final pour l’économie dans son ensemble devrait cependant rester plutôt limité. Premièrement, la modification de l’AVS ne va pas affecter les prestations de veuvage versées par le 2^e pilier, qui vont rester identiques et qui jouent, globalement, un rôle aussi important que celles de l’AVS dans le budget des ménages de survivants⁶⁴. Deuxièmement, une partie de la croissance de l’offre de travail alimentée par les survivants ne bénéficiant plus de prestations de veuvage, au demeurant assez faible, pourrait être compensée par une réduction de l’immigration. Le niveau de l’emploi global ne se modifierait pas. Enfin, il faut aussi relativiser les effets macroéconomiques associés à la baisse des besoins de financement de l’AVS. Les perspectives à long terme restent moroses et les besoins de financement devraient s’accroître pour des raisons démographiques. Grâce aux mesures présentées dans le présent projet, ils seront cependant légèrement moindres.

6.5.1 Droit pour tous les parents survivants ayant des enfants de moins de 25 ans et disparition des rentes viagères

Aux premiers rangs des conséquences sociales de la réforme des rentes de survivants figurent les probables effets de cette dernière sur la situation financière de différents types de ménages. L’une des principales retombées sociales du projet est que, même si les rentes de survivants versées à vie et les rentes allouées aux personnes sans enfant sont en principe supprimées, tous les survivants ayant des enfants de moins de 25 ans seront désormais inclus dans le cercle des ayants droit, indépendamment de leur état civil au décès de l’autre parent. Comme l’a récemment montré l’étude menée par Gabriel et al. (2022), environ 42 % des veuves élevant seules leurs enfants qui ne perçoivent ni rente de survivant ni aucune autre prestation du 1^er pilier⁶⁵ disposent de moyens financiers faibles à très faibles (leur revenu étant inférieur à 60 % du revenu médian), contre 26 % des femmes élevant seules leurs enfants, mais qui ne sont pas veuves et 12 % des veuves élevant seules leurs enfants qui perçoivent une rente de survivant⁶⁶. Grâce à la réforme, tous les ménages de survivants avec enfants bénéficieront d’une meilleure couverture.

La rente de parent survivant de l’AVS assurera, pour une grande part des veuves et des veufs avec enfants à charge, une situation financière légèrement meilleure que celle des groupes de population témoins correspondants. Il faut toutefois avoir à l’esprit que l’avantage procuré par un revenu légèrement plus élevé peut être gommé par des coûts spécifiques, par exemple des frais de garde pendant que le parent survivant exerce une activité professionnelle. On peut donc globalement considérer que, du point de vue social, il règnera une relative égalité de traitement entre les bénéficiaires de rentes de survivants et les veuves ou veufs sans enfant de moins de 25 ans qui n’ont plus droit à des prestations.

6.5.2 Amélioration de la situation des pères veufs

Pour les pères veufs, la réforme apportera quelques changements mais une baisse de protection par rapport au régime transitoire qui prévoit des rentes à vie comme pour les femmes veuves. Les pères non mariés seront désormais soutenus pendant la phase de prise en charge et de formation des enfants. Les veufs mariés ou divorcés ne pourront toutefois plus bénéficier d’une rente viagère, alors que la solution transitoire adoptée à la suite de l’arrêt de la CourEDH la leur accordait.

L’étude précitée de 2022 menée par Rainer Gabriel et al. a toutefois montré que, pour la plupart des hommes en âge de travailler, le veuvage n’avait pas d’incidence majeure sur leur situation financière, parce qu’il entraîne rarement la disparition du revenu principal du ménage. Pour certains veufs, néanmoins, la rente de survivant représente un soutien non négligeable: en 2015, les veufs élevant seuls leurs enfants qui avaient droit à une rente de survivant ont été moins nombreux (10,8 %) à ne disposer que de ressources faibles à très faibles (moins de 60 % du revenu médian) que les veufs qui n’y avaient pas droit (16,4 %)⁶⁷.

De manière générale, la réforme donne aux pères non mariés de meilleures possibilités de réduire leur activité professionnelle ou de couvrir les frais de garde externe pendant la phase de prise en charge et de formation de leurs enfants; parfois, elle leur permet d’augmenter à nouveau leur taux d’activité après la majorité de leur plus jeune enfant.

6.5.3 Les parents survivants bénéficieront des prestations indépendamment de leur état civil

La réforme a un impact social important pour les survivants non mariés et non divorcés avec enfants. Les couples non mariés qui ont un enfant de moins de 25 ans représentent encore une minorité d’environ un dixième de l’ensemble des ménages avec enfants de moins de 25 ans. Leur part a cependant presque doublé par rapport à 2010⁶⁸. En outre, certains indices portent à penser que cette part a de fortes chances de continuer de croître: selon l’Office fédéral de la statistique (OFS), la catégorie des jeunes de 25 à 34 ans compte déjà, proportionnellement, un bien plus grand nombre de couples non mariés ayant au moins un enfant (14 %) que les générations plus âgées (1,3 % de la tranche des 55 à 80 ans)⁶⁹.

Une étude sur la situation économique des familles en Suisse a montré que la baisse du revenu des ménages des couples après la naissance d’un premier enfant est indépendante de leur état civil. En réalité, elle découle d’un changement de comportement en matière d’activité professionnelle, observé surtout chez les mères. Après une naissance, la part des ménages au sein desquels la femme contribue à raison de moins de 10 % au revenu tiré de l’exercice d’une activité professionnelle passe de 10 à 27 %. Dans la grande majorité (86 %) des ménages familiaux, le revenu professionnel des femmes est inférieur, voire nettement inférieur, à celui des hommes. Par contre, la répartition du revenu professionnel est presque équilibrée chez les couples sans enfant (qu’ils soient mariés ou non). En règle générale, ces derniers parviennent ainsi à continuer d’augmenter le revenu du ménage tout au long de leur vie professionnelle⁷⁰.

On estime qu’à la suite de la réforme des rentes de survivants de l’AVS, quelque 2220 mères célibataires et 900 pères célibataires percevront une rente en 2035⁷¹. Pour la société dans son ensemble, cet élargissement du groupe d’ayants droit est, somme toute, assez modéré. Toutefois, le versement d’une rente peut revêtir une grande importance au niveau individuel, suivant le revenu et la situation du ménage.

6.5.4 Risque de précarité plus élevé pour les survivants âgés ne bénéficiant plus de prestations de l’AVS

Comme évoqué précédemment, la réforme entraînera aussi, pour certains groupes de personnes, la perte du droit à une rente de survivants de l’AVS. Sont concernés notamment les survivants qui, bien qu’ayant un certain âge, sont encore aptes à travailler et n’ont pas d’enfants de moins de 25 ans. En effet, ces personnes pourraient courir un risque accru de se retrouver dans une situation financière précaire si la reprise ou l’augmentation de leur activité professionnelle ne leur permet pas de subvenir à leurs besoins de manière autonome après le décès de leur partenaire. Les femmes sont particulièrement concernées par cette problématique. Cette situation est étroitement liée à l’inégale répartition de l’activité professionnelle au sein des familles, les femmes étant moins actives sur le marché du travail et beaucoup plus souvent à temps partiel, si bien que les mères enregistrent à long terme une diminution de revenus de 67 % par rapport aux pères⁷². En cas de veuvage, ces femmes seront donc privées d’une part bien plus importante du revenu du ménage⁷³.

En 2035, cette catégorie de personnes comptera plus de 10 000 individus. Les rentes de survivants constituent un élément clé de la sécurité financière des veuves vivant seules, en particulier. Par rapport aux veuves qui perçoivent des rentes de survivants (et dont 13 % disposent de moins de 60 % du revenu médian), les veuves dépourvues de toute prestation du 1^er pilier (24 %) et les femmes de plus de 50 ans vivant seules qui ne sont pas veuves (21 %) ont un risque de précarité financière nettement plus élevé⁷⁴.

En conséquence, les mères privées du droit à une rente de survivants ont été identifiées comme un groupe à risque de précarité financière consécutive à un veuvage⁷⁵. De manière générale, toutes les personnes (pères compris) qui assument de plus en plus de tâches d’encadrement après la naissance de leur premier enfant et qui réduisent de ce fait leur activité professionnelle courent ce risque.

Plusieurs facteurs déterminent si la personne peut reprendre une activité professionnelle ou augmenter son taux d’occupation lorsque le plus jeune enfant a 25 ans ou plus au décès du partenaire ou par la suite et, dans l’affirmative, dans quelle mesure (cf. ch. 6.3.1). Ce qui est certain, c’est qu’une forte réduction de l’activité professionnelle après la naissance du premier enfant a également des répercussions à long terme sur le parcours professionnel: même après la phase de garde des enfants, les revenus professionnels des mères n’augmentent guère⁷⁶. Il n’a toutefois pas pu être établi avec certitude dans quelle mesure les mères renoncent à leur activité professionnelle conformément aux souhaits du couple ou si elles ne parviennent simplement pas à s’intégrer (davantage) sur le marché du travail.

Le comportement des mères en matière d’activité professionnelle après une séparation ou un divorce montre cependant que le revenu de l’activité lucrative peut à nouveau augmenter, même si le risque de connaître une situation de revenu précaire reste élevé. Par transposition au veuvage, il y a donc de bonnes raisons de supposer que les survivants qui réduisent leur activité professionnelle pour s’occuper d’enfants ont certes des possibilités de s’intégrer sur le marché du travail pour subvenir à leurs besoins, après la fin de la phase de prise en charge et de formation des enfants, mais que celles-ci se raréfient avec l’âge ou à mesure que la durée d’interruption de l’activité professionnelle s’allonge.

6.5.5 Vers une société plus juste, plus égalitaire et plus responsable

La réforme établit l’égalité juridique entre hommes et femmes dans l’AVS et met les droits des couples non mariés avec enfants sur un pied d’égalité avec ceux des couples mariés ou divorcés. Tous les enfants de moins de 25 ans d’un parent décédé seront traités de manière équitable, étant donné que leur autre parent (survivant), qui ne peut souvent pas augmenter son activité sur le marché du travail en raison de ses tâches d’encadrement ou qui doit faire face à des frais plus élevés pour l’accueil extrafamilial des enfants, se verra systématiquement accorder, en compensation, une rente de parent survivant de l’AVS. Globalement, les assurances sociales s’adaptent ainsi à l’évolution de la société.

Outre la réalisation de l’égalité juridique des familles avec enfants jusqu’à l’âge de 25 ans, la révision tient également compte d’inégalités de fait, notamment les effets à long terme de la fondation d’une famille sur le comportement des femmes en matière d’activité professionnelle. La révision atténue les effets sociaux du veuvage en prévoyant le droit à une rente limitée à deux ans, en l’absence d’enfants de moins de 25 ans, de même qu’au moyen d’autres mécanismes compensatoires. Parmi ceux-ci figure la possibilité, pour les survivants (hommes ou femmes) mariés ou divorcés avec des enfants de 25 ans et plus, de percevoir des PC s’ils sont menacés de précarité en raison de leur veuvage et qu’ils ont atteint l’âge de 58 ans (réglementation des cas de rigueur). Grâce à ces mesures, la réforme permet de soutenir les cas de rigueur de manière ciblée.

L’évolution de la représentation des rôles et des formes de la famille tend à modifier la répartition du travail rémunéré et des tâches de prise en charge non rémunérées entre les sexes. En cas de décès de leur partenaire, davantage de pères seront tributaires d’une rente de survivant pendant la phase de prise en charge et de formation de leurs enfants; durant cette période, ils auront alors la possibilité d’assumer des tâches d’encadrement familial en tant que veufs. Inversement, en raison de leur participation croissante au marché du travail, les mères seront de plus en plus en mesure de renoncer à percevoir une rente de veuve à vie sans pour autant en subir d’inconvénients financiers majeurs.

En principe, seuls les mères et les pères ayant des enfants de moins de 25 ans percevront une rente de parent survivant de l’AVS, puisqu’ils appartiennent au groupe de personnes ayant le plus besoin d’un soutien financier après le décès de leur partenaire. Des mesures sont en outre prévues dans les prestations complémentaires pour les cas de rigueur. Dans l’ensemble, la réforme modernise l’assurance survivants pour mieux tenir compte de l’évolution de la société, tout en assurant une protection financière ciblée aux groupes de personnes ayant le plus besoin de soutien.

7.2.1 Instruments des Nations Unies

Le Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (Pacte I)⁸⁰ est entré en vigueur pour la Suisse le 18 septembre 1992. Il prévoit à son art. 9 le droit de toute personne à la sécurité sociale, y compris les assurances sociales. En outre, chaque État partie s’engage à garantir que les droits énoncés dans le pacte seront exercés sans aucune discrimination fondée, notamment, sur le sexe (art. 2, par. 2).

7.2.2 Instruments de l’Organisation internationale du Travail

La Convention n^o 128 du 29 juin 1967 concernant les prestations d’invalidité, de vieillesse et de survivant⁸¹ a été ratifiée par la Suisse le 13 septembre 1977. La partie IV porte sur les prestations de survivant. La convention définit l’éventualité couverte, fixe le pourcentage des personnes à protéger, les conditions d’ouverture du droit aux prestations, ainsi que le niveau et la durée de versement de celles-ci.

La Convention n^o 102 du 28 juin 1952 concernant la norme minimum de la sécurité sociale⁸² a été ratifiée par la Suisse le 18 octobre 1977. La partie VI porte sur les prestations en cas d’accidents du travail et de maladies professionnelles et prévoit des prestations en cas de décès du soutien de famille.

7.2.3 Instruments du Conseil de l’Europe

Le Code européen de sécurité sociale du 16 avril 1964⁸³ a été ratifié par la Suisse le 16 septembre 1977. Notre pays en a accepté notamment la partie X relative aux prestations de survivants. Cette partie définit l’éventualité couverte, fixe le pourcentage des personnes à protéger, les conditions d’ouverture du droit aux prestations, ainsi que le niveau et la durée de versement de celles-ci. La Suisse est également liée par la partie VI, qui porte sur les prestations en cas d’accidents du travail et de maladies professionnelles et qui prévoit des prestations en cas de décès du soutien de famille.

7.2.4 Droit de l’Union européenne applicable sur la base d’accords internationaux conclus par la Suisse

Le projet est compatible avec les obligations contractées par la Suisse dans le cadre de l’Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP)⁸⁴ et de la Convention du 4 janvier 1960 instituant l’Association Européenne de Libre-Échange (convention AELE)⁸⁵. En vertu de l’ALCP et de la convention AELE révisée, et conformément à l’art. 153a LAVS, la Suisse applique les règlements (CE) n^o 883/2004⁸⁶ et (CE) n^o 987/2009⁸⁷.

Ces deux règlements visent uniquement la coordination des régimes nationaux de sécurité sociale, en se fondant sur les principes internationaux de coordination que sont, notamment, l’égalité de traitement entre nationaux et ressortissants des autres États parties, la conservation des droits acquis et le paiement des prestations sur l’ensemble du territoire de l’UE. Le droit de l’UE ne prévoit pas l’harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale, les États membres conservant la faculté d’en déterminer la conception, le champ d’application personnel, les modalités de financement et l’organisation, sous réserve des principes de coordination du droit de l’UE.

7.2.5 Conclusions concernant la compatibilité du projet avec le droit international

Compatibilité avec les conventions de l’Organisation internationale du Travail et du Conseil de l’Europe

La convention n^o 128 et le code européen de sécurité sociale définissent l’éventualité couverte comme la perte de moyens d’existence subie par la veuve ou les enfants du fait du décès du soutien de famille (respectivement art. 21, par. 1, et 60, par. 1). La veuve est définie par ces deux conventions comme étant une femme qui était à la charge de son époux au moment du décès de celui-ci (art. 1, let. g). Ces textes, vieux de plusieurs décennies, ne prévoient pas de prestations pour les veufs, mais il faut les lire et les interpréter à l’aune de l’évolution sociétale et législative et considérer que des prestations doivent également être servies aux veufs.

Les deux instruments laissent une certaine marge de manœuvre aux États parties en les autorisant à poser des conditions à l’ouverture du droit à la rente. Le code européen de sécurité sociale précise que, dans le cas de la veuve, le droit à la prestation peut être subordonné à la présomption, conformément à la législation nationale, qu’elle est incapable de subvenir à ses propres besoins (art. 60, par. 1). La convention n^o 128 prescrit quant à elle que le droit d’une veuve à des prestations survivants peut être subordonné à la condition qu’elle ait atteint un âge prescrit, mais qu’aucune condition d’âge ne peut être exigée lorsque la veuve a un enfant du défunt à sa charge (art. 21, par. 2 et 3, let. b). Dès lors que l’on peut présumer que la veuve sans enfant à charge et donc, par extension, les conjoints survivants sans enfant à charge sont capables de pourvoir à leurs propres besoins, il est conforme aux obligations internationales de la Suisse de ne pas prévoir de rente de survivants en faveur de cette catégorie de personnes. Le présent projet, qui lie les rentes de parent survivant à la période éducative des enfants, est donc compatible avec ces deux conventions. En outre, des dispositions transitoires adéquates sont prévues afin de préserver la protection sociale des conjoints survivants âgés et, si ceux-ci se trouvent dans une situation financière précaire, ils seront pris en charge par le régime des PC. Enfin, une rente transitoire de veuvage de deux ans est prévue en faveur des personnes veuves qui n’ont plus d’enfants à charge. S’agissant de la suppression de la rente du parent survivant lorsque le dernier enfant atteint l’âge de 25 ans, cette limite d’âge est également compatible avec les conventions susmentionnées compte tenu de la définition du terme enfant qui y figure (art. 1, let. h, respectivement art. 1, par. 1, let. h). En outre, cet âge est également celui où les enfants ne sont plus «à charge» en droit civil suisse.

Le présent projet permet de mettre fin de manière permanente à la violation de la CEDH constatée par la CourEDH dans son arrêt définitif du 11 octobre 2022 dans la cause Beeler contre Suisse (cf. supra, ch. 1.3).

Concernant l’assurance-accidents, la modification prévue, qui aligne les conditions valables pour les veufs sur celles valables pour les veuves, est compatible avec la partie VI de la convention n^o 102 et du code européen de sécurité sociale.

Compatibilité avec l’accord sur la libre circulation des personnes

Les rentes de survivants relèvent du champ d’application matériel du règlement (CE) n^o 883/2004. Ce règlement, applicable dans les relations de la Suisse avec l’UE et l’AELE, prévoit que les prestations doivent être versées sans réduction même lorsque le domicile est établi dans un autre État membre (principe d’exportation des prestations).

En ce qui concerne la rente de parent survivant liée à la période éducative et d’assistance de l’enfant au-delà de ses 25 ans, le règlement (CE) n^o 883/2004 exige que, lorsque certains faits ou évènements ont un effet juridique, l’État compétent tienne compte des faits ou évènements du même ordre survenus dans un autre État membre de la même manière que s’ils étaient survenus sur son propre territoire (principe d’assimilation de faits ou d’évènements).

Si une prestation dépend du droit des enfants à une allocation pour impotent de l’assurance-invalidité suisse et du droit à des bonifications pour tâches d’assistance du parent veuf qui s’occupe d’eux, ces conditions sont également remplies dès lors qu’il existe un droit à des prestations comparables (allocation pour impotent, bonifications pour tâches d’assistance) dans un État membre de l’UE/AELE (principe d’assimilation de faits ou d’évènements).

Le projet ne remet pas en question ces principes.

Compatibilité avec les conventions conclues avec des États hors UE/AELE

Dans les relations avec les États hors UE/AELE avec lesquels la Suisse a conclu une convention de sécurité sociale, les prestations pour survivants doivent être versées même lorsque le bénéficiaire est domicilié hors de Suisse. Les conventions de sécurité sociale conclues avec ces pays ne prévoient aucune restriction à cet égard.

Conclusion

Le présent projet est compatible avec les obligations internationales de la Suisse.