Initiative parlementaire. Imputer les pertes des achats d’électricité aux tarifs d’approvisionnement de base. Rapport explicatif de la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil national

1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés

Depuis le 1^er janvier 2025, les pertes liées aux reventes sont à la charge des fournisseurs de l’approvisionnement de base puisque l’ElCom n’admet pas à la lumière de l’art. 6 de loi du 23 mars 2007 sur l’approvisionnement en électricité (LApEl)¹ qu’ils incluent ces coûts dans les tarifs de l’approvisionnement de base. Les pertes résultant des opérations de rééquilibrage ont considérablement augmenté, en particulier à partir de 2024, et sont devenues un problème majeur suite à la non-imputabilité depuis 2025. En 2024, pour les 21 entreprises interrogées (avec un volume total de ventes de 10 TWh), les pertes s’élevaient en moyenne à environ 12 500 CHF par GWh. Extrapolé à l’ensemble de l’approvisionnement de base (34 TWh), cela correspond à un montant de plus de 400 millions de CHF de pertes. Il est à signaler que de façon similaire les gains réalisés lors des reventes ne sont pas au bénéfice des clients de l’approvisionnement de base.

1.2 Solutions étudiées et solution retenue

S’appuyant sur les travaux d’un groupe de travail instauré par l’Office fédéral de l’énergie (OFEN) et réunissant l’ElCom et différents acteurs de la branche, la problématique et les pertes se chiffrant à plusieurs millions ont été longuement discutées durant l’année 2025. Il est approprié d’apporter la clarification légale nécessaire.

Néanmoins, les abus doivent être évités. En ce sens, des garanties devront être fournies de la part des fournisseurs de l’approvisionnement de base. D’une part, une séparation des portefeuilles en termes de bilan énergétique devra être garantie (à savoir, une position nette – attendue et finale – du portefeuille d’approvisionnement de base («bilan énergétique») compréhensible et connue dans le temps). La gestion de la position ouverte du portefeuille de l’approvisionnement de base s’effectuera conformément à la stratégie de gestion («stratégie d’approvisionnement») préalablement définie et documentée. De plus, l’énergie d’ajustement sera répartie entre les portefeuilles selon le principe de causalité. D’autre part, les contrats devront clairement être attribués (séparation des portefeuilles). Les transactions pour les portefeuilles «approvisionnement de base» et «marché» seront séparées à tout moment. Les gains et les pertes résultant des achats et des ventes seront calculés séparément pour chaque portefeuille. Un transfert entre les portefeuilles à des fins d’optimisation ne sera pas autorisé. Finalement, un suivi sera effectué par l’ElCom ou un échantillon est vérifié par l’ElCom.

Il est difficile d’envisager des solutions autres que la modification légale présentée.

2.1 Décisions de la commission

Le 20 octobre 2025, la CEATE-N a discuté d’une proposition qui demande que les tarifs de l’approvisionnement de base tiennent également compte des pertes subies par les GRD opérant comme fournisseurs de l’approvisionnement de base lors de la revente d’électricité excédentaire résultant des fluctuations de la demande dans l’approvisionnement de base. La proposition est justifiée par le fait que l’interprétation actuelle au sens stricte du terme «coûts d’acquisition» au sein de l’article l’art. 6, al. 5^bis, let. d, ch. 2, LApEl signifie que les reventes d’électricité ne peuvent pas être prises en compte dans la comptabilité analytique des tarifs de l’approvisionnement de base. Cette interprétation engendre des pertes croissantes pour les GRD opérant comme fournisseurs dans l’approvisionnement de base et n’encourage pas les bonnes incitations nécessaires en vue d’achats structurés à long terme pour l’approvisionnement des ménages en électricité.

La CEATE-N a décidé, le 10 novembre 2025, par 13 voix contre 11, d’élaborer une initiative de commission (25.482) visant à modifier les prescriptions relatives à la fixation des tarifs dans le cadre de l’approvisionnement de base. Le 19 janvier 2026, la commission l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil des États (CEATE-E) a approuvé la décision de la CEATE-N à l’unanimité. Le 24 février 2026, la CEATE-N a examiné le présent rapport ainsi que le projet de loi correspondant. Conformément au cadre légal en vigueur, les GRD sont tenus d’acheter l’électricité au préalable, en tenant compte autant que possible des variations des prix du marché. Dans ce contexte, des excédents d’électricité imprévus – notamment en cas d’augmentation de la production issue d’installations photovoltaïques – peuvent les contraindre à écouler l’énergie excédentaire à des prix défavorables. La majorité de la CEATE-N estime que les pertes qui en découlent doivent être compensées par d’éventuels gains et intégrées dans le calcul des tarifs de l’approvisionnement de base. Il convient par ailleurs de continuer à éviter toute répercussion de coûts superflus sur les clients de l’approvisionnement de base, notamment grâce à des achats anticipés reposant sur des prévisions fiables. La CEATE-N a adopté le projet par 17 contre 8 voix au vote sur l’ensemble.

Une minorité rejette l’imputation des pertes des achats d’électricité aux tarifs d’approvisionnement de base. Elle craint en effet que des coûts superflus ne soient répercutés sur les clients, ce qui, à son avis, se produira malgré les mécanismes de contrôle prévus. Elle estime en outre que la mesure n’apportera pas de solution au problème et qu’il conviendrait plutôt de revoir les prescriptions légales concernant les achats structurés.

2.2 Procédure de consultation

Le présent projet d’acte législatif relève en principe de l’art. 3, al. 1, let. b, de la loi fédérale du 18 mars 2005 sur la procédure de consultation (loi sur la consultation, LCo)² et constituerait un «objet de la procédure de consultation». La commission renonce à une consultation, selon l’art. 3a, al. 1, let. b LCo. L’imputation des coûts a déjà été analysée de manière approfondie dans le cadre des discussions parlementaires menées lors des modifications légales de la loi sur l’énergie du 30 septembre 2016 (LEne)³ et de la loi sur l’approvisionnement en électricité (l’acte modificateur unique). L’interprétation actuelle de la loi et les conséquences négatives en résultant, pour les entreprises et pour les ménages, ne respecte pas la volonté du législateur. Il s’agit d’une précision légale mineure.

3.1 Réglementation proposée

En vertu de la législation actuelle, seuls les «coûts d’acquisition» peuvent être inclus dans les tarifs de l’approvisionnement de base. Dans le cadre du respect d’une stratégie d’achat structuré, sur le moyen-long terme, les GRD garantissent un approvisionnement sûr et stable. L’objectif étant de limiter les répercussions des variations à court terme de prix sur les tarifs de l’approvisionnement de base. En fonction des variations de la consommation, toujours plus grandes de par l’intégration de la production photovoltaïque volatile notamment, les entreprises doivent adapter leur production en revendant, si nécessaire, en période d’excédent par exemple. Actuellement les pertes résultant de la vente des excédents ne peuvent pas être répercutées sur les tarifs.

La réglementation proposée prévoit que les coûts nets réels de toutes les transactions – c’est-à-dire les acquisitions, les pertes éventuelles issues de la vente nécessaire des excédents d’énergie, pour en déduire similairement les gains possibles – soient pris en compte dans les tarifs. Ainsi, pertes et gains éventuels seraient répartis équitablement et des tarifs stables et fidèles au marché seraient garantis sur le long terme dans l’approvisionnement de base.

3.2 Adéquation des moyens requis

L’exécution et le contrôle de la nouvelle disposition généreront un surcroît de travail auprès de l’ElCom.

3.3 Mise en œuvre

Dans le cadre de la réglementation proposée, l’imputation des ventes dans la tarification de l’approvisionnement de base doit donc être mise en œuvre le plus vite possible.

4.1 Modification de la loi sur l’approvisionnement en électricité

4.2 Entrée en vigueur

La modification devrait entrer en vigueur le plus rapidement possible.

5.1 Conséquences pour la Confédération

La modification de la LApEl n’a pas de conséquences pour la Confédération. La réglementation touche la tarification des GRD et n’impacte pas la Confédération.

5.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne

Le projet législatif n’a aucune conséquence directe pour les cantons et les communes ainsi que pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne, car la mise en œuvre relève de la compétence de la Confédération.

5.3 Conséquences pour les entreprises et pour l’économie dans son ensemble

En principe, tous les fournisseurs de l’approvisionnement de base sont concernés (pour précision, les entreprises sur le marché ne sont pas concernées), même ceux qui confient entièrement la procédure d’achat à un prestataire de services. Ces derniers sont au moins touchés indirectement, puisqu’ils versent au prestataire des primes de risque élevées en contrepartie des risques liés aux prix qu’il supporte à la place du fournisseur dans l’approvisionnement de base. Or, ces primes de risque sont imputables dans l’approvisionnement de base. L’ampleur de l’impact varie d’une entreprise à l’autre, et dépend de plusieurs facteurs, à savoir la part de la production propre élargie volatile ainsi que la part de la demande fluctuante).

En particulier depuis 2024, les pertes ont nettement augmenté et sont devenues un problème majeur. Les pertes des GRD opérant comme fournisseurs de l’approvisionnement de base ont été estimées dans le cadre d’une enquête de l’AES: elles peuvent atteindre jusqu’à 456 millions de francs selon les années. Le tableau suivant donne un aperçu des montants en fonction de la part que représente l’approvisionnement de base. Les pertes sont indiquées en francs suisses par GWh et extrapolées à l’approvisionnement de base de la Suisse (34 TWh).

Tableau 1

Pertes des fournisseurs de l’approvisionnement de base, de 2024 à 2026
(sur la base de l’enquête)

Source: AES

Afin de quantifier la problématique actuelle, une enquête ad hoc a été réalisée dans un bref délai. Des réponses ont été données par 20 respectivement 21 entreprises. Les entreprises ayant répondu à l’enquête présentent un volume des ventes total avoisinant 10 TWh dans l’approvisionnement de base. Ce chiffre correspond à environ 30 % de l’ensemble de l’approvisionnement de base et est donc représentatif.

Les coûts liés aux transactions dans le cadre des acquisitions pour l’approvisionnement de base sont répercutés sur les consommateurs finaux, à travers la définition des tarifs par les GRD.

5.4 Conséquences environnementales

La réglementation proposée n’a pas de conséquences environnementales.

6.1 Relation avec le droit européen

La Suisse n’est soumise à aucune obligation internationale en matière de régulation de l’approvisionnement de base. L’accord sur l’électricité avec l’Union européenne qui est en cours de ratification laisse à la Suisse le choix de procéder à une régulation des prix dans l’approvisionnement de base.

6.2 Constitutionnalité

Le présent projet ne crée pas de règles fondamentalement nouvelles, mais introduit de nouvelles modalités dans le cadre du système existant. Il est couvert par l’art. 91 de la Constitution fédérale 18 avril 1999 de la Confédération suisse⁷.

6.3 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Le présent projet ne concerne qu’un aspect partiel des mesures techniques visant à considérer les pertes lors des reventes d’électricité par les GRD. La Suisse n’est pas liée par des obligations internationales dans ce contexte.

6.4 Forme de l’acte à adopter

Le projet contient d’importantes dispositions qui fixent des règles de droit. Elles sont inscrites au niveau de la loi (art. 164, al. 1, Cst.). L’acte est sujet au référendum facultatif (art. 141, al. 1, let. a, Cst.).

6.5 Frein aux dépenses

Le projet ne contient pas de nouvelles dispositions relatives aux subventions et ne prévoit ni nouveaux crédits d’engagement ni nouveaux plafonds de dépenses. Il n’est donc pas soumis au frein aux dépenses (art. 159, al. 3, let. b, Cst.).

6.6 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale

Le projet n’affecte ni la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons ni l’accomplissement de ces tâches.

6.7 Délégation de compétences législatives

Le projet ne prévoit aucune norme de délégation pour le Conseil fédéral. Celui-ci peut toutefois édicter des règles d’exécution (art. 30, al. 2, LApEl, art. 182, al. 2, Cst.). La précision apportée à l’art. 6 LApEl doit entrer en vigueur rapidement. La teneur de l’article en combinaison avec le présent rapport explicatif fixe des lignes directrices claires, de sorte que la loi peut s’appliquer directement. Si des dispositions d’exécution s’avèrent nécessaires, elles pourront entrer en vigueur avec un léger décalage.

6.8 Protection des données

Le projet ne présente pas d’enjeu au niveau de la protection des données.