39 I 407

1.

Die Legitimation des Bundesrates zur Erhebung der Kassationsbeschwerde ist auf Grund von Art. 155 und 161 Abs. 1 OG in Verbindung mit dem Bundesratsbeschluss über die Mitteilung von kantonalen Entscheiden aus dem Gebiete der Lebensmittelpolizeigesetzgebung vom 24. Dezember 1912 gegeben. Die Kassationserklärung wurde bei der Regierung des Kantons Solothurn rechtzeitig eingelegt. Ebenso sind die Kassationsanträge und deren Begründung dem Kassationshof innert der in Art. 167 OG vorgesehenen Frist eingereicht worden. Da überdies ein Urteil vorliegt, gegen das im Sinne des Art. 162 OG der Kassationsklägerin nach der solothurnischen Gesetzgebung und deren Auslegung durch das Obergericht des Kantons Solothurn (in Sachen gegen Kurth vom 26. Oktober 1912) kein ordentliches Rechtsmittel zusteht, sind die Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Kassationsbeschwerde erfüllt.

2.

Art. 24 der bundesrätlichen Verordnung betreffend das Schlachten, die Fleischau u.s.w. vom 29. Januar 1909 lautet: "Der Verkehr mit Hunde- (und Katzen-)Fleisch und mit daraus hergestellten Waren ist verboten." Diese Vorschrift hat der Kassationsbeklagte übertreten, indem er Hundefleisch, und zwar gewerbsmässig, verkauft hat. Der Ausgang der Beschwerde hängt von der Frage ab, ob der Art. 24 den Charakter einer verbindlichen Rechtsnorm hat. Zunächst kann kein Zweifel darüber bestehen, dass das Bundesgericht und speziell der Kassationshof Verordnungen des Bundesrates auf ihre Rechtmässigkeit nachprüfen kann (vergl. BV Art. 113 Abs. 3; BGE 25 II 16; Burckhardt, Kommentar der BV S. 865 und die dortigen Zitate; Guhl, Bundesgesetz u.s.w. 105). Immerhin ist hiebei die Einschränkung zu machen, dass die Nachprüfung auf die rechtlichen Grundlagen zum Erlass der Verordnung beschränkt ist; d.h. es kann nur untersucht werden, ob nach den in einem bestimmten Gesetze ausgesprochenen Grundsätzen der Gesetzgeber den Bundesrat zum Erlass der im gegebenen Falle vorliegenden Verordnung ermächtigen wollte. Diese Untersuchung erstreckt sich aber nicht auf die Frage der Notwendigkeit oder Zweckmässigkeit einer Verordnungsvorschrift, so lange diese sich in den der Verwaltungsbehörde durch das Gesetz gesteckten Grenzen hält. Das entspricht nicht nur allgemeinen verwaltungsrechtlichen Anschauungen über die richterliche Nachprüfung von Verordnungen (s. z.B. Nosin, Polizeiverordnungsrecht, S. 280 ff.), sondern auch der Erwägung, dass die Untersuchung der Notwendigkeit oder Zweckmässigkeit einer Verordnungsbestimmung in der Regel Fachkenntnisse voraussetzt, wie sie dem Kassationshof nicht zur Verfügung stehen. Auf diesem Gebiet kann dem Richter eine Kontrolle der Verwaltung nicht zukommen.

3.

Art. 24 der Verordnung betreffend das Schlachten, die Fleischau u.s.w. muss, um rechtmässig zu sein, sich auf eine gesetzliche Ermächtigung stützen können. Eine solche kann zunächst kaum in dem von der Kassationsbeschwerde hiefür angerufenen Art. 7 letzter Absatz LPG gefunden werden, der nach seinem klaren Wortlaut ein Verordnungsrecht des Bundesrates betreffend Schlachten, Fleischau und Untersuchung von Fleischwaren begründet, ein Verbot aber, gewisse Fleischarten in Verkehr zu bringen, nicht stützen kann. Dagegen ist eine hinlängliche Ermächtigung in Art. 54 Abs. 1 des Gesetzes zu finden. Hier ist dem Bundesrat die Befugnis erteilt, die nötigen Vorschriften zum Schutze der Gesundheit und zur Verhütung von Täuschung im Verkehr mit den Waren und Gegenständen, die den Vorschriften des Gesetzes unterliegen, zu erlassen. Aus der allgemeinen Fassung dieser Bestimmung muss geschlossen werden, dass der Bundesrat alles dasjenige anordnen kann, was zum Schutze der Gesundheit und zur Verhütung von Täuschungen als notwendig erscheint, dass also Art. 54 Abs. 1 dem Bundesrat eine generelle Ermächtigung erteilt, kraft welcher er nicht nur zur Aufstellung von Kontrollvorschriften befugt ist, sondern unter Umständen auch den Verkehr mit irgend einem Lebensmittel gänzlich verbieten kann. Eine einschränkende Interpretation der Bestimmung ist nicht daraus herzuleiten, dass eine Anzahl von solchen Verboten aus gesetzlichem Wege erlassen worden ist, z.B. Absinthverbot, Kunstweinverbot. Es mag ein politisches Postulat sein, dass so ausserordentlich weitgreifende Massnahmen, wie die erwähnten, im Wege der Gesetzgebung getroffen werden. Allein die formelle Kompetenz, durch Verordnung ein Lebensmittel zum Schutze der Gesundheit oder zur Verhütung von Täuschungen vom Verkehr auszuschliessen, kann dem Bundesrat deshalb auf Grund des Art. 54 Abs. 1 nicht abgesprochen werden. Auch haben die Absätze 2 bis 5 des Art. 54, welche Inhalt und Zweck der bundesrätlichen Verordnungen näher präzisieren, dem ganzen Zusammenhange nach nicht erschöpfenden, sondern nur exemplifikatorischen Charakter; speziell aus Abs.

5, wonach der Bundesrat die Herstellung und den Verkauf von Mischungen natürlicher Lebensmittel mit Surrogaten untersagen kann, sofern die Täuschungsgefahr in keiner anderen Weise zu verhüten ist, kann nur geschlossen werden, dass er den Verkehr mit einem Lebensmittel bloss dann untersagen soll, wenn der Gesundheits- oder Täuschungsgefahr nicht in anderer Weise begegnet werden kann. Es liesse sich um so weniger rechtfertigen, dem Art. 54 Abs. 1 eine restriktive Bedeutung beizulegen, als sich aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes ergibt, dass dem Bundesrat weitgehende Verordnungskompetenzen eingeräumt werden sollten. Dies geht schon aus der Botschaft des Bundesrates vom 28. Februar 1899 hervor, worin (S. 6) vom Entwurfe des Bundesrates gesagt wird: "Derselbe ist so einfach und so kurz als möglich gefasst; alle der Veränderung leicht zugänglichen Detailbestimmungen sind darin weggelassen und werden in Verordnungen Platz finden, welche den oft plötzlich wechselnden Verhältnissen ohne Schwierigkeit jeder Zeit angepasst werden können, während die Revision eines Gesetzes stets eine umständliche Sache ist." Der gleiche Gedanke von der Schwierigkeit und Unzuträglichkeit, eine Materie, wie diejenige der Lebensmittelpolizei, auf dem Wege des Gesetzes zu ordnen, beherrschte dann auch die Beratungen in der Bundesversammlung, wo überdies noch die Frage, ob die vom Bundesrat zu erlassenden Verordnungen der Genehmigung der Bundesversammlung vorzulegen seien, erörtert und schliesslich verneint wurde. Der Gesetzgeber wollte (vergl. stenographisches Bulletin 1899 S. 255 ff.[,] 1903 S. 420, 1904 S. 69 und 1905 S. 392) mit dem LPG gewissermassen bloss die Grundlage, den Rahmen zur Ausübung der Lebensmittelpolizei legen; seinen eigentlichen nähern Inhalt dagegen sollte das Gesetz erst durch die Verordnungstätigkeit des Bundesrates erhalten.

4.

Ist der Bundesrat nach dem Gesagten an sich kompetent, zum Schutze der Gesundheit und zur Verhütung von Täuschungen unter Umständen bis zum Verbot eines Lebensmittels im Verkehr zu gehen, so kann es sich für die Zulässigkeit des Art. 24 der Verordnung betreffend das Schlachten, die Fleischau u.s.w. insoweit den Verkehr mit Hundefleisch verbietend, nur noch fragen, ob es zum Schutze der Gesundheit, welcher Gesichtspunkt hier speziell in Betracht kommt, notwendig war, das Hundefleisch vom Verkehr auszuschliessen. Diese Frage der administrativen Notwendigkeit und Zweckmässigkeit der angefochtenen Bestimmung entzieht sich jedoch nach der vorstehenden Bemerkung der Kognition des Kassationshofes. Das eidgenössische Gesundheitsamt bejaht in seinem Bericht die Frage mit Gründen, die vielleicht nicht schlechthin durchschlagend sind, denen aber jedenfalls ein wesentliches Gewicht nicht abgesprochen werden kann. Bedenken könnten sich etwa insofern ergeben, als es vielleicht möglich gewesen wäre, den aus dem Schlachten und dem Verkehr mit Hundefleisch sich ergebenden Gefahren für die Gesundheit durch geeignete Kontrollmassnahmen zu begegnen. Allein dem Kassationshof würde auch die erforderliche Sachkunde abgehen, um diese Frage und die Frage der Notwendigkeit des Verbots überhaupt mit irgendwelcher Sicherheit zu beantworten. Kann darnach die Rechtsgültigkeit des in Frage stehenden Verbots nicht verneint werden, so ist der Kassationsbeklagte vom Amtsgericht Bucheggberg-Kriegstetten zu Unrecht freigesprochen worden. Das angefochtene Urteil ist daher im Sinne des Art. 172 OG aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.