proj/2025/106/cons_1

Loi fédérale sur le respect des obligations de neutralité en lien avec la situation en Ukraine

Berne, 19 novembre 2025

Rapport explicatif

Condensé

L’ordonnance instituant des mesures en lien avec la situation en Ukraine (RS 946.231.176.72) interdit l’exportation vers la Russie ou l’Ukraine de biens d’équipement militaires, de biens utilisables à des fins civiles et militaires, de biens destinés à un renforcement militaire et technologique ou au développement du secteur de la défense et de la sécurité, de biens et technologies de navigation maritime ainsi que de carburéacteurs et additifs pour carburants, ou soumet ces exportations à autorisation (vers l’Ukraine). La fourniture de services et l’octroi de droits de propriété intellectuelle en lien avec ces biens sont également interdits ou soumis à autorisation. Les interdictions et obligations d’obtenir une autorisation ont été décrétées en 2022 pour une durée limitée, sur la base de l’art. 184, al. 3, de la Constitution. Le 19 novembre 2025, le Conseil fédéral a décidé de prolonger ces mesures de 4 ans, à partir du 1er mars 2026. Il a chargé le Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche d’établir une base légale pour fonder le contenu des dispositions de l’ordonnance.

Contexte

Le 28 février 2022, le Conseil fédéral a décidé de s’associer aux sanctions de l’Union européenne (UE) à l’encontre de la Russie en raison de la guerre d’agression menée par cette dernière contre l’Ukraine, de sorte à renforcer leur impact. Les mesures de coercition édictées à cette fin sont fixées par l’ordonnance instituant des mesures en lien avec la situation en Ukraine (ci-après « O-Ukraine »). L’UE interdit entre autres la vente, la livraison et l’exportation, à destination de la Russie ou aux fins d’une utilisation en Russie, de biens d’équipement militaires, de biens utilisables à des fins civiles et militaires, de biens destinés à un renforcement militaire et technologique ou au développement du secteur de la défense et de la sécurité, de biens et technologies de navigation maritime ainsi que de carburéacteurs et additifs pour carburants. La fourniture de services et l’octroi de droits de propriété intellectuelle en lien avec ces biens sont également interdits. Le Conseil fédéral a décidé d’intégrer ces mesures dans les art. 2a, 4, 5, 9a et 9b de l’O- Ukraine. Pour des raisons liées au droit de la neutralité, ces mesures ne pouvaient pas être édictées uniquement à l’encontre de la Russie, mais devaient l’être également à l’encontre de l’Ukraine. La loi sur les embargos (LEmb), qui constitue la base légale de l’O-Ukraine, habilite uniquement le Conseil fédéral à s’associer aux sanctions ou à les reprendre, mais pas à adopter des sanctions autonomes sans qu’elles aient été décrétées par l’Organisation des Nations Unies, par l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe ou par ses principaux partenaires commerciaux. L’UE n’ayant pas pris de mesures contre l’Ukraine concernant les biens susmentionnés, les mesures correspondantes prévues par l’O-Ukraine ne pouvaient pas être édictées en vertu de la LEmb. En l’absence d’une autre base juridique pertinente (la loi fédérale sur le matériel de guerre, p. ex., ne s’applique qu’à une partie des biens visés par l’embargo sur les biens d’équipement militaires), les mesures ont été arrêtées en vertu de l’art. 184, al. 3, de la Constitution (Cst.) et intégrées dans l’O- Ukraine. Conformément aux dispositions constitutionnelles, la durée de validité des art. 2a, 4, 5, 9a et 9b de l’O-Ukraine est limitée, respectivement au 22 novembre 2026 (art. 2a), au 28 février 2026 (art. 4, 5 et 9a) et

au 26 avril 2026 (art. 9b). Selon l’art. 7c, al. 3, de la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration, le Conseil fédéral peut proroger une fois une ordonnance édictée sur la base de l’art. 184, al. 3, Cst. Les dispositions deviennent automatiquement caduques six mois après l’entrée en vigueur de la prorogation de l’ordonnance si le Conseil fédéral n’a pas soumis à l’Assemblée fédérale un projet établissant la base légale de leur contenu.

Contenu du projet

Le projet proposé habilite le Conseil fédéral à étendre partiellement ou intégralement à l’Ukraine les mesures de coercition décrétées à l’encontre de la Russie en vertu de l’art. 1, al. 1, LEmb, afin de respecter les obligations de neutralité de la Suisse. Le Conseil fédéral crée ainsi une base légale pour fonder l’interdiction d’exportation et de transit, à destination de la Russie ou de l’Ukraine, par la Russie ou l’Ukraine ou aux fins d’une utilisation en Russie ou en Ukraine, de biens d’équipement militaires, de biens utilisables à des fins civiles et militaires, de biens destinés à un renforcement militaire et technologique ou au développement du secteur de la défense et de la sécurité, de biens et technologies de navigation maritime ainsi que de carburéacteurs et additifs pour carburants, et l’interdiction de fournir des services et d’octroyer des droits de propriété intellectuelle en lien avec ces biens. Il ne sera par ailleurs plus nécessaire de s’appuyer sur l’art. 184, al. 3, Cst. pour d’autres mesures de coercition de portée militaire édictées par l’UE à l’encontre de la Russie. Le dispositif proposé n’entraînera aucun changement matériel de la politique de la Suisse en matière de sanctions internationales.

2 Comparaison avec le droit étranger, notamment européen

En matière de sanctions internationales, la politique du Conseil fédéral dépend de conditions spécifiques à la Suisse, dont les prescriptions de la LEmb, la neutralité et le fait que la Suisse ne soit pas membre de l’UE. Une comparaison avec le droit étranger ne permettrait dès lors pas réellement de tirer des conclusions applicables à la Suisse, raison pour laquelle une telle comparaison n’a pas été effectuée.

3 Présentation du projet

3.1 Réglementation proposée

Le projet crée une base légale pour fonder l’interdiction d’exportation et de transit, à destination de l’Ukraine ou par l’Ukraine, de biens utilisables à des fins militaires ainsi que de la fourniture de services ou de l’octroi de droits de propriété intellectuelle en lien avec ces biens. Les art. 2a, 4, 5, 9a et 9b de l’O-Ukraine peuvent ainsi rester en vigueur. La modification proposée doit en outre permettre d’éviter à l’avenir, dans des cas comparables de sanctions adoptées à l’encontre de la Russie, le recours à l’art. 184, al. 3, Cst., et, partant, la limitation temporelle des dispositions adoptées sur cette base. Dans cette optique, il est prévu d’édicter une loi spéciale habilitant le Conseil fédéral à étendre partiellement ou intégralement à l’Ukraine les sanctions prises à l’encontre de la Russie au titre de l’art. 1, al. 1, LEmb, lorsque les obligations de la Suisse découlant du droit de la neutralité l’exigent.

3.2 Adéquation des moyens requis

Le projet n’entraîne aucune augmentation des charges pour les services fédéraux concernés ni pour les acteurs de l’économie suisse.

3.3 Mise en œuvre

Le Conseil fédéral a la compétence d’édicter par voie d’ordonnance des sanctions concrètes par exemple à l’encontre d’un État, de personnes physiques ou morales, ou d’autres entités. Il est également habilité à étendre partiellement ou intégralement à l’Ukraine les sanctions prises à l’encontre de la Russie au titre de l’art. 1, al. 1, LEmb, lorsque les obligations du pays découlant du droit de la neutralité l’exigent.

Art. 7 en relation avec l’art. 9 de la Convention concernant les droits et les devoirs des puissances et des personnes neutres en cas de guerre sur terre. 10 FF 2024 525, p. 18 s.

4 Commentaire des dispositions

Art. 1

L’art. 1 habilite le Conseil fédéral à étendre partiellement ou totalement à l’Ukraine les sanctions qu’il a prises à l’encontre de la Russie au titre de l’art. 1, al. 1, LEmb si le respect des obligations de neutralité du pays l’exige, même si l’UE n’a pas pris de sanctions de ce type à l’encontre de l’Ukraine.

Le principe de l’égalité de traitement inscrit dans le droit de la neutralité établit que la Suisse est tenue de traiter de la même manière les parties belligérantes dans le cadre d’un conflit international armé pour ce qui est de l’exportation et du transit, par des privés, de biens utilisables à des fins militaires (art. 7 en relation avec l’art. 9 de la Convention concernant les droits et les devoirs des puissances et des personnes neutres en cas de guerre sur terre). En pratique, c’est le cas lorsque les biens ou les services sont destinés, en totalité ou en partie, à un usage militaire ou à des destinataires finaux militaires. Dans le contexte des sanctions prises à l’encontre de la Russie, cela signifie qu’il est également interdit d’exporter en Ukraine, l’une des deux parties belligérantes, des biens ou des services destinés à un usage militaire. Il faut en outre respecter l’égalité de traitement des parties belligérantes pour ce qui est de la fourniture de services ou de l’octroi de droits de propriété intellectuelle en rapport avec ces biens.

Vu les obligations de neutralité de la Suisse, en particulier le principe de l’égalité de traitement, et l’impossibilité de prolonger les mesures sur la base de l’art. 184, al. 3, Cst., il faut une base légale formelle pour pouvoir continuer à appliquer ces dernières. Sous l’angle du droit de la neutralité, il est par conséquent indispensable qu’une base légale fonde l’habilitation du Conseil fédéral.

Selon l’art. 1, al. 2, les dispositions de la LEmb concernant le contrôle, la protection des données, la collaboration entre autorités, les voies de droit, ainsi que les dispositions pénales et les mesures afférentes s’appliquent. L’art. 1, al. 2, let. b, précise les cas dans lesquels les dispositions pénales de la LEmb sont applicables. C’est notamment le cas s’il y a violation des mesures de coercition prévues par la loi sur le respect des obligations de neutralité en lien avec la situation en Ukraine (ch. 1) ou des obligations de coopération prévue aux art. 3 et 4 LEmb (ch. 2).

Les sanctions visées à l’art. 1 concernent des mesures à l’encontre de l’Ukraine qui sont équivalentes aux sanctions prises à l’encontre de la Russie sur la base de la LEmb et indispensables au respect du principe de l’égalité de traitement inscrit dans le droit de la neutralité.

Art. 2

Bien que les sanctions au titre de la LEmb restent souvent en vigueur pendant un certain temps, elles ont en principe un caractère temporaire. Pour cette raison, ainsi que du fait de la grande sensibilité politique en lien avec la guerre d’agression militaire de la Russie contre l’Ukraine, il est pour le moment prévu de limiter la durée de validité de la loi à 10 ans. S’il s’avérait nécessaire de maintenir les sanctions au-delà de cette échéance, il faudrait prolonger la durée de validité de la loi.

5 Conséquences

5.1 Conséquences pour la Confédération

Il n’y a pas lieu de s’attendre à des conséquences financières ou en matière de personnel pour la Confédération.

5.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les

centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne Le projet n’a pas de conséquences spécifiques ni pour les cantons ou les communes, ni pour les centres urbains, les agglomérations ou les régions de montagne.

5.3 Conséquences économiques

Il n’y a pas lieu de s’attendre à des conséquences économiques. Aucune modification matérielle n’est apportée à la politique suisse en matière de sanctions ni aux dispositions en vigueur. Le Conseil fédéral est déjà habilité à étendre les sanctions dans des cas particuliers, comme il ressort des art. 2a, 4, 5, 9a et 9b de l’O-Ukraine. Le projet n’introduit donc pas de nouvelles possibilités d’étendre des sanctions, mais remplace le recours au droit d’urgence par une base légale ordinaire pour fonder les mesures en vigueur.

5.4 Conséquences sur la politique extérieure

Le projet permet de renforcer l’exécution de la politique suisse en matière de sanctions et de garantir le respect du droit de la neutralité. Le dispositif proposé n’entraînera aucun changement matériel de la politique de la Suisse en matière de sanctions internationales.

6 Aspects juridiques

6.1 Constitutionnalité

Le projet de loi se fonde sur l’art. 54, al. 1, Cst., qui confère à la Confédération une compétence globale dans le domaine des affaires étrangères.

La compétence de la Confédération dans le domaine des affaires étrangères est globale et, en principe, de nature générale11. Elle vaut pour tous les domaines dans lesquels la Confédération défend les valeurs et les intérêts de la Suisse dans le cadre des relations internationales. La neutralité ne doit pas être considérée comme un objectif de politique étrangère en soi, même si, en tant que moyen de garantir l’indépendance de la Suisse, elle joue un rôle indirect dans la réalisation des objectifs de politique étrangère inscrits dans la Constitution 12.

6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Le projet est compatible avec les obligations internationales de la Suisse.

6.3 Forme de l’acte à adopter

Le projet contient des dispositions importantes fixant des règles de droit, devant être édictées sous la forme d’une loi fédérale conformément à l’art. 164, al. 1, Cst.

Ehrenzeller Bernhard/Portmann Roland, in : Ehrenzeller Bernhard/Egli Patricia/Hettich Peter/Hongler Peter/Schindler Benjamin/Schmid Stefan G./Schweizer Rainer J. (éd.), La Constitution suisse, Commentaire saint-gallois, 4e éd., 2023, relatif à l’art. 54, no 10. Ehrenzeller Bernhard/Portmann Roland, in : Ehrenzeller Bernhard/Egli Patricia/Hettich Peter/Hongler Peter/Schindler Benjamin/Schmid Stefan G./Schweizer Rainer J. (éd.), La Constitution suisse, Commentaire saint-gallois, 4e éd., 2023, relatif à l’art. 54, no 36.

6.4 Frein aux dépenses

Le projet ne prévoit pas de nouvelles dispositions relatives aux subventions (entraînant des dépenses supérieures à l’une des valeurs seuils) ni de nouveaux crédits d’engagement ou plafonds de dépenses (liés à des dépenses supérieures à l’une des valeurs seuils).