CDAP - AC.2016.0382 - 2017-07-26 - A.________/MUNICIPALITE D'ORON, Service du développement territorial

1.

Le Tribunal examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c).

Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (TF 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2).

b) La procédure de délivrance du permis de construire est régie par la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11), ainsi que par le règlement d'application du 19 septembre 1986 de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1). Pour ouvrir cette procédure, celui qui entend réaliser les travaux doit adresser une demande de permis à la municipalité (art. 108 al. 1 LATC). Cette demande n'est tenue pour régulièrement déposée que lorsque certains plans et pièces sont fournis, qui sont énumérés à l'art. 69 RLATC (cf. art. 108 al. 2 LATC). Il faut en particulier, pour les agrandissements ou transformations d'immeubles, utiliser une formule officielle de demande de permis (questionnaire général – art. 69 al. 1 ch. 6 RLATC) et constituer un dossier comprenant un plan de situation extrait du plan cadastral portant diverses indications (art. 69 al. 1 ch. 1 RLATC), des plans, des coupes et des dessins des façades (art. 69 al. 1 ch. 2, 3 et 4 RLATC). Ce n'est que sur la base d'un dossier constitué conformément à ces prescriptions que la municipalité peut valablement examiner si elle doit mettre la demande de permis à l'enquête publique (art. 109 al. 1 LATC), puis se prononcer sur le fond (octroi ou refus du permis – art. 114 al. 1 LATC). La LATC ne prévoit pas, auparavant, la possibilité pour la municipalité de prendre une décision sous la forme d'un préavis liant ou contraignant (AC.2016.0452 du 7 mars 2017 consid. 1b; AC.2016.0143 du 21 novembre 2016 consid. 4).

c) Par ailleurs, l'art. 77 LATC prévoit ce qui suit:

"Art. 77 Plans et règlements en voie d'élaboration

1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.

4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département."

d) En l'espèce, il n'est pas contesté qu'aucune demande de permis de construire n'a été déposée. Les deux avant-projets soumis à la municipalité pour "préavis" ne constituaient pas un dossier en bonne et due forme, qui aurait pu être mis à l'enquête. Par conséquent, la municipalité ne pouvait, à ce stade, rendre une décision de refus de permis de construire; celle-ci doit intervenir à l'issue de la procédure de demande de permis de construire prévue par les art. 103 ss LATC. L'art. 77 al. 1 LATC précise d'ailleurs bien que « le permis de construire » peut être refusé par la municipalité, ce qui implique que la procédure de demande de permis de construire ait été engagée par le dépôt d’une demande conforme aux exigences des art 108 LATC et 69 RLATC. Le document du SDT produit par l'autorité intimée, qui est une fiche technique à caractère informatif, ne saurait donner à la municipalité la possibilité de s'écarter de la procédure légale. Il doit être interprété en ce sens que, d'un point de vue pragmatique, il n'est pas forcément utile de soumettre à une enquête publique au sens de l’art. 109 LATC un projet qui serait vraisemblablement refusé en application de l'art. 77 LATC.

Il faut donc retenir que la lettre de la municipalité du 30 septembre 2016 est dépourvue d'effet contraignant. Elle n'empêche pas la recourante de déposer une demande de permis de construire, ni de contester la zone réservée projetée et son règlement, dans le cadre de la procédure d'établissement de cette planification (cf. art. 46 LATC et art. 56 ss LATC). Elle ne lui impose par ailleurs aucune obligation particulière. Cette lettre ne constitue donc pas une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD (cf., pour un cas similaire, l'arrêt AC.2016.0452 précité consid. 1c, dans lequel la question est au final laissée indécise).

Il n'est pas possible – ainsi que le demande la recourante en citant en exemple l'arrêt AC.2011.0167 du 17 décembre 2012 –, d'annuler tout de même, pour des motifs de sécurité du droit, cette "décision qui n'en est pas une". Ce dernier arrêt concerne un cas très particulier, dans lequel une autorité avait semblé rendre une décision en application d'une base légale lui en donnant la compétence expresse, mais alléguait qu'il s'agissait d'un simple préavis. Au vu de l'apparence jugée trompeuse de cet acte, il avait été considéré qu'il était plus sûr de l'annuler expressément. Le cas qui fait l'objet de la présente procédure est différent; il s'agit d'une simple lettre et la procédure à suivre pour obtenir une véritable décision est clairement indiquée par la loi.

Partant, en l’absence d’une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD, le recours est irrecevable.

2.

Compte tenu des circonstances du cas d'espèce, il ne sera pas prélevé d'émolument judiciaire (cf. art. 49 al. 1 et 50 LPA-VD). L'avance de frais versée par la recourante lui sera restituée.

En ce qui concerne la répartition des dépens, l'autorité intimée a mentionné à tort les voies et délai de recours dans sa lettre du 30 septembre 2016, ce qui a pu induire la recourante en erreur, voire la contraindre à interjeter recours afin de sauvegarder ses droits. Elle n’a toutefois pas exposé de frais particuliers pour le dépôt du recours, car elle n’a consulté un avocat que dans la suite de la procédure. S’agissant d’un conseil expérimenté dans le domaine de la construction, il ne pouvait ignorer la portée juridique réelle de la lettre de la municipalité du 30 septembre 2016. Il n’y a donc pas lieu d’allouer de dépens (cf. art. 55 LPA-VD).