AC.2018.0236
CDAP - AC.2018.0236 - 2019-03-06 - A.________/Municipalité de Morrens, Service du développement territorial
Rubrum
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 mars 2019
Composition
M. Stéphane Parrone, président; MM. Raymond Durussel, Christian-Jacques Golay, assesseurs ; Mme Elodie Hogue, greffière.
Recourante
A.________ à ******** représentée par Me Youri WIDMER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Morrens, à Morrens,
Autorité concernée
Service du développement territorial, à Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Morrens du 5 juin 2018 (remise en état/démolition de transformations effectuées sans autorisation, parcelle 527, bâtiment ECA n° 156)
Faits
A.
A.________ a acquis en début d’année 2016 un hangar (bâtiment ECA n° 156) sis sur la parcelle n° 527 de la Commune de Morrens. Une villa individuelle, deux villas jumelées et un autre hangar se dressent sur cette parcelle, organisée en PPE. Ce bâtiment, d’une superficie de 294 m2, est couvert par le plan d’extension partiel de la Place de l’Orme (ci-après: PEP) et son règlement communal (ci-après: RPEP), approuvés par le Conseil d'Etat le 16 août 1978.
Selon le PEP, le hangar est destiné à la démolition. L’art. 24 RPEP prévoit à cet égard que "les bâtiments existants et destinés à être démolis ne peuvent être qu’entretenus à l’exclusion de toute transformation ou agrandissement".
Initialement, la parcelle n° 527 était propriété de B.________ qui avait, le 10 mars 1958, déposé un plan pour mise à l’enquête en vue de la construction d’un poulailler. Après avoir obtenu les autorisations nécessaires, il a exploité ce poulailler (actuel bâtiment ECA n° 156) durant plusieurs années. Ce hangar a ensuite servi de dépôt, jusqu’à sa vente à A.________ en 2016.
B.
Dès juillet 2016, A.________ a entrepris divers travaux à l’intérieur et extérieur du bâtiment ECA n° 156, sans demander d’autorisation de construire.
Par décision du 1er septembre 2016, la Municipalité de Morrens (ci-après: la Municipalité ou l’autorité intimée) a constaté que plusieurs travaux avaient été entrepris dans le hangar sans autorisation. Malgré la demande de l’autorité formulée lors d’une séance sur place le 2 août 2016, A.________ n’a pas transmis la liste et les plans des travaux effectués et a poursuivi la rénovation de son hangar. La Municipalité a dès lors ordonné l’arrêt immédiat des travaux et la présentation d’un dossier de mise à l’enquête.
Aucun recours n’a été formé contre cette décision.
C.
Le 8 juin 2017, A.________ et son mari, C.________, ont écrit à la Municipalité en les termes suivants:
"Madame, Monsieur,
Je donne suite à mon entretien téléphonique de ce jour avec D.________ et par la présente je vous confirme vouloir réparer/rétablir la conduite d’eau laquelle alimentait autrefois notre bien. J’aimerais également canaliser les eaux usées et les eaux claires par la même occasion.
Pour cela, je sollicite les autorités communales de Morrens afin de m’aider à trouver une solution pour cela.
Je vais également procéder prochainement au recouvrement des façades avec du bois (panneaux type OSB) comme cela existait lors de mon acquisition en 2016.
Une mise à l’enquête pour remise en conformité suivra par la suite, si bien entendu, la question de réapprovisionnement en eau et l’acheminement des canalisations est approuvée.
[…]"
Par décision du 14 juin 2017, la Municipalité a rappelé à A.________ et C.________ que le bâtiment se trouvait dans le secteur couvert par le RPEP et qu’aucune transformation ne pouvait être entreprise sans la présentation de plans et d’un dossier de mise à l’enquête.
Aucun recours n’a été formé contre cette décision.
D.
Les travaux dans le hangar ayant repris sans autorisation, la Municipalité a, par courrier du 14 décembre 2017, dénoncé A.________ et C.________ à la préfecture.
Le 22 janvier 2018, A.________ et C.________ ont été entendus par le Préfet, en présence du Syndic de Morrens, lors d’une inspection locale sur la parcelle n° 527.
Le 29 janvier 2018, le Préfet a ordonné à A.________ et C.________ la cessation immédiate de tous travaux sur le bâtiment ECA n° 156 et a indiqué que le non-respect de cette décision entraînerait automatiquement l’intervention de la gendarmerie.
E.
Le 7 février 2018, la Municipalité a communiqué à A.________ la décision suivante :
"[…]
A ce jour, la Municipalité constate que:
a. des travaux de transformation ont été effectués sans aucune autorisation de l’autorité municipale, en violation des articles 80, 103 et 130 LATC ainsi que du Règlement du Plan d’extension partiel "Place de l’Orme".
b. des travaux sont toujours en cours, en violation des articles 80, 103 et 130 LATC ainsi que du Règlement du Plan d’extension partiel "Place de l’Orme".
c. des véhicules ou parties de véhicules sont entreposés dans le bâtiment et sur la place herbeuse qui se trouve à l’arrière du bâtiment sans que ces locaux ou terrain ne soient munis d’une installation de récupération des liquides, dès lors vous contrevenez aux dispositions de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LO) ainsi qu’à la loi sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP).
La Municipalité vous informe que, dans sa séance du 7 février 2018, elle a pris connaissance de cette situation et a pris les décisions suivantes à votre encontre:
1. Elle vous ordonne l’arrêt immédiat des travaux en cours dans et autour du bâtiment n° B27 (recte: ECA n° 156) sis sur la parcelle 527 au chemin de l’Orme 1.
2. Elle vous ordonne d’enlever tous les véhicules et moteurs stationnés dans et autour du bâtiment n° B27 (recte: ECA n° 156) sis sur la parcelle 527 au chemin de l’Orme 1 dans un délai au 20 février 2018.
3. Elle attend la liste complète des travaux réalisés ou en cours de réalisation, depuis le mois de juillet 2016 jusqu’à ce jour, dans un délai au 20 février 2018.
4. Elle ordonne la remise en état/démolition de toutes les transformations effectuées sans autorisation dans ce bâtiment depuis le mois de juillet 2016.
[Voies de recours]"
Aucun recours n’a été formé contre cette décision.
F.
Le 5 mars 2018, A.________ a, par le biais de son mandataire, indiqué au Syndic de la Municipalité que les travaux avaient "été arrêtés dans le délai imparti par [la] décision, soit le 20 février 2018". De même, les véhicules avaient été enlevés sous réserve d’un camping-car qui se trouvait à l’intérieur du hangar, sans lien avec les travaux. Elle a précisé qu’elle n’avait pas encore été en mesure d’établir la liste des travaux réalisés depuis 2016 et a requis une prolongation de délai au 31 mars 2018 pour s’exécuter.
Le 9 mars 2018, la Municipalité a accordé la prolongation de délai demandée.
Par courrier du 3 août (recte: avril) 2018, A.________ a indiqué, toujours via son mandataire, avoir réalisé les travaux suivants:
"Ma mandante a procédé au démontage d’un mur en brique en béton cellulaire, sur le pignon sud-ouest, puis au remontage d’un châssis en bois conformément au plan original datant de 1958.
Ceci a été recouvert au moyen de panneaux OSB tel qu’existait lors de l’acquisition de l’immeuble.
En ce qui concerne le pignon nord-est, le pignon en bois a été démonté et remplacé.
En outre, ma cliente a procédé à la suppression d’une porte d’accès sur la partie gauche lorsque l’on se trouve en face de l’entrée principale puis au montage d’un châssis de structure en bois, permettant de passer avec un camping-car notamment.
Cette structure a été recouverte avec des panneaux OSB, tel que ceci existait lors de l’acquisition.
De plus, il a été procédé au changement de deux pannes porteuses en bois par deux pannes porteuses en bois de type lamellé-collé, le long de la toiture, à leur emplacement originel. Enfin, diverses cloisons en panneaux de bois et en briques, situées à l’intérieur du dépôt, ont été démontées, afin de permettre un nettoyage général."
Elle a précisé que depuis la venue du Préfet sur place, aucuns travaux n’avaient été entrepris.
G.
Le 13 avril 2018, la Municipalité a dénoncé la recourante et son mari au Préfet pour avoir effectué des travaux sans autorisation et pour avoir fait fi de l’ordre signifié par décision du 1er septembre 2016 d’arrêter immédiatement tous travaux dans le hangar.
H.
Par décision du 5 juin 2018, la Municipalité a ordonné la remise en état/démolition de toutes transformations effectuées sans autorisation dans le hangar depuis le mois de juillet 2016 dans un délai de deux mois, soit au plus tard le 5 août 2018.
I. Par acte du 6 juillet 2018, A.________ a interjeté un recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant principalement à ce que la décision du 5 juin 2018 soit réformée "en ce sens qu’il n’est pas ordonné la remise en état/démolition de toutes transformations effectuées depuis le mois de juillet 2016 dans le bâtiment n° B27 (recte: ECA n° 156) sis sur la parcelle n° 527 de la Commune de Morrens ". Elle invoque la violation de son droit d’obtenir une décision motivée. Sur le fond, elle conteste la proportionnalité et l’opportunité de la mesure décidée, étant d’avis que les travaux ont été effectués dans un but de sécurisation et de remise en état du bâtiment acheté dans un état de délabrement avancé.
Par décision du 10 juillet 2018, le juge instructeur a mis la recourante au bénéfice de l’assistance judiciaire, comprenant notamment la désignation de Me Youri Widmer en qualité de conseil d’office.
Invité à se déterminer sur le recours, le Service du développement territorial (SDT) a, par courrier du 14 août 2018, indiqué qu’il renonçait à procéder.
En guise de réponse, la Municipalité a produit des pièces supplémentaires, par courrier du 16 août 2018.
Le 5 novembre 2018, la Cour a tenu une audience avec inspection locale lors de laquelle elle a procédé à l’audition de la recourante et de son époux ainsi que celle du Syndic et de la secrétaire municipale. A sa demande, le SDT a été dispensé de comparaître. Il ressort du procès-verbal établi à l’occasion que plusieurs travaux ont été entrepris par la recourante et son mari sans autorisation. Les anciens matériaux remplacés ont été jetés. A l’issue de l’audience, le juge instructeur a suspendu la cause jusqu’au 4 janvier 2019 afin de permettre aux parties de trouver une issue transactionnelle à leur litige.
Par courrier du 21 novembre 2018, la Municipalité a communiqué ses remarques sur le procès-verbal et a produit des pièces supplémentaires.
Le 22 novembre 2018, la recourante a fait savoir qu’elle n’avait pas de remarque sur le procès-verbal et a produit des photographies du hangar.
Par courrier du 13 décembre 2018, la recourante a informé la Cour qu’aucun accord n’avait pu être trouvé avec la Municipalité.
Le 16 janvier 2019, Me Youri Widmer a produit sa liste des opérations.
J. La Cour a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérants
1.
Formé en temps utile (art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), auprès de l’autorité compétente, par le destinataire de la décision attaquée qui a un intérêt digne de protection à son annulation (cf. art. 75 let. a LPA-VD), le recours qui respecte les formes prévues par la loi (art. 79 al. 1 LPA-VD par renvoi de l’art. 99 LPA-VD) est recevable. Il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Dans un grief qu’il convient d’examiner en premier lieu, la recourante se plaint d’une violation de son droit d’être entendue, faute pour l’autorité intimée d’avoir suffisamment motivé sa décision.
a) Tel qu'il est garanti par les art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), 17 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst.-VD; BLV 101.01) et 33 ss LPA-VD, le droit d'être entendu implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse en apprécier correctement la portée et l’attaquer à bon escient et que l’autorité de recours puisse exercer son contrôle. Aussi, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 141 IV 249 consid. 1.3.1 p. 253; 139 IV 179 consid. 2.2 p. 183; 138 IV 81 consid. 2.2 p. 84; cf. aussi TF 1C_337/2015 du 21 décembre 2015 consid. 4). La violation du droit d'être entendu commise en première instance peut être guérie si le justiciable dispose de la faculté de se déterminer dans la procédure de recours, pour autant que l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 285; 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; 132 V 387 consid. 5.1 p. 390, et les arrêts cités).
b) En l'espèce, c'est en vain que la recourante invoque la violation de son droit d’être entendue. L’absence critiquée du terme "décision" ou de rubrique "dispositif" dans la décision de la Municipalité du 5 juin 2018 n’a pas porté à conséquence. Le caractère décisionnel de cette écriture, qui mentionne d’ailleurs à son pied les voies de recours, ne fait aucun doute, surtout pour une partie représentée par un avocat. S’agissant des faits sur lesquels se fonde cette décision, la Municipalité indique se référer à la dénonciation du 13 avril 2018 auprès de la préfecture. Bien qu’il ait été préférable que ces faits soient repris dans la décision elle-même, la recourante a été en mesure de l’attaquer utilement et en toute connaissance de cause devant la Cour de céans. La Municipalité ayant en outre transmis son dossier complet à la Cour, celle-ci est en mesure de vérifier la bonne application de la loi. La décision, certes sommairement motivée, respecte ainsi le droit d’être entendue de la recourante. La concision de la décision peut en l'occurrence s’expliquer par le fait, comme on le verra ci-après (cf. consid. 3 infra), qu’elle ne fait qu’octroyer un délai pour exécuter l’ordre de remise en état/démolition de la décision déjà rendue 7 février 2018.
Au demeurant, la recourante a eu tout loisir de s'exprimer sur les arguments invoqués par l’autorité intimée lors de l’audience, de sorte qu'un prétendu vice de procédure a pu être réparé en procédure de recours.
3.
Sur le fond, la recourante conteste la décision du 5 juin 2018 lui impartissant un délai de deux mois pour remettre en état/démolir toutes transformations du bâtiment B27 (recte: ECA n° 156) effectuées sans autorisation depuis le mois de juillet 2016.
a) L’exécution des décisions non pécuniaires est réglée par l’art. 61 LPA-VD, qui a la teneur suivante:
"1 Pour exécuter les décisions non pécuniaires, l’autorité peut procéder:
a. à l’exécution directe contre la personne de l’obligé ou de ses biens;
b. à l’exécution par un tiers mandaté, aux frais de l’obligé.
2 L’autorité peut au besoin recourir à l’aide de la police cantonale ou communale.
3 Avant de recourir à un moyen de contrainte, l’autorité en menace l’obligé et lui impartit un délai approprié pour s’exécuter. Elle attire son attention sur les sanctions qu’il peut encourir.
4 S’il y a péril en la demeure, l’autorité peut procéder à l’exécution sans en avertir préalablement l’obligé.
5 Les frais mis à la charge de l’obligé sont fixés par décision de l’autorité."
L’acte par lequel l’administration choisit de recourir aux mesures d’exécution est une décision d’exécution. La possibilité de recourir contre une décision d'exécution s'impose si un acte règle une question nouvelle, non prévue par une décision antérieure, ou s'il contient une nouvelle atteinte à la situation juridique de l'intéressé (cf. ATF 119 Ib 492 consid. 3c/bb p. 498; TF 1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.2;1C_622/2015 du 24 février 2016 consid. 4.1.1;1C_603/2012 du 19 septembre 2013 consid. 4.1 et les autres références citées). En revanche, si un acte ne fait que reprendre, sans les modifier, des obligations figurant déjà dans une décision antérieure, il n'y a pas d'objet possible à un recours et l'acte en cause doit être qualifié de mesure d'exécution, non sujette à recours (cf. ATF 129 I 410 consid. 1.1 p. 412). Le recours dirigé contre une décision d'exécution ne permet pas de remettre en cause la décision au fond, définitive et exécutoire, sur laquelle elle repose. On ne saurait faire exception à ce principe que si la décision tranchant le fond du litige a été prise en violation d'un droit fondamental inaliénable et imprescriptible du recourant ou lorsqu'elle est nulle de plein droit (ATF 119 Ib 492 consid. 3c/cc p. 499 et les arrêts cités; TF 1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.2;1C_622/2015 du 24 février 2016 consid. 4.1.1).
b) Pour rappel, le dispositif de la décision rendue le 7 février 2018 avait la teneur suivante:
"La Municipalité vous informe que, dans sa séance du 7 février 2018, elle a pris connaissance de cette situation et a pris les décisions suivantes à votre encontre:
1.
Elle vous ordonne l’arrêt immédiat des travaux en cours dans et autour du bâtiment n° B27 (recte: ECA n° 156) sis sur la parcelle 527 au chemin de l’Orme 1.
2.
Elle vous ordonne d’enlever tous les véhicules et moteurs stationnés dans et autour du bâtiment n° B27 (recte: ECA n° 156) sis sur la parcelle 527 au chemin de l’Orme 1 dans un délai au 20 février 2018.
3.
Elle attend la liste complète des travaux réalisés ou en cours de réalisation, depuis le mois de juillet 2016 jusqu’à ce jour, dans un délai au 20 février 2018.
4.
Elle ordonne la remise en état/démolition de toutes les transformations effectuées sans autorisation dans ce bâtiment depuis le mois de juillet 2016."
Ce prononcé rendu par la Municipalité de Morrens, autorité compétente en matière de constructions en zone à bâtir, a été notifié régulièrement à la recourante par lettre recommandée. La décision comportait à son pied l’indication des voies et délais de recours. Il était ainsi loisible à la recourante de contester cette décision en temps utile et de faire valoir l’ensemble de ses arguments à cette occasion, notamment contre l'ordre de remise en état/démolition figurant au ch. 4 du dispositif. Faute de recours, cette décision du 7 février 2018 est entrée en force et ne peut plus être remise en cause.
Dans son recours objet du présent arrêt, la recourante ne proteste ni contre le délai imparti pour remettre en état/démolir les travaux effectués, ni contre un quelconque autre point de la décision du 5 juin 2018. Elle invoque des moyens qui concernent le ch. 4 de la décision rendue le 7 février 2018, soit la proportionnalité et l’inopportunité de l’ordre de remise en état. Or, la décision du 5 juin 2018 se borne à accorder à la recourante un délai pour exécuter la remise en état déjà ordonnée le 7 février 2018; elle constitue ainsi une décision d’exécution de la décision au fond du 7 février 2018. Les mesures qui se fondent sur la décision antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l’encontre de la décision initiale (cf. CDAP AC.2016.0059/AC.2017.0355 du 17 juillet 2018 consid. 4b; AC.2016.0018 du 21 mars 2016 consid. 2b). Ainsi, le recours dirigé contre la décision d’exécution du 5 juin 2018 ne permet pas de remettre en cause la décision du 7 février 2018, définitive et exécutoire, sur laquelle elle repose.
La recourante ne se prévaut pas non plus de faits nouveaux importants qui justifieraient le réexamen de la décision du 7 février 2018.
4.
Les griefs de la recourante sont donc mal fondés. Le recours doit ainsi être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.
La recourante est invitée à se soumettre à la décision municipale, dans un délai de 60 jours dès la notification du présent arrêt. Si la décision lui semble difficilement exécutable, il lui appartiendra de se renseigner auprès de la Municipalité sur les modalités d’exécution, voire de formuler une demande de réexamen ou d’interprétation devant cette autorité.
a) Compte tenu de ses ressources, l'assistance judiciaire a été octroyée à la recourante par décision du 10 juillet 2018.
En principe, vu l'issue du litige, les frais de la cause devraient être mis à sa charge. Toutefois, dès lors que la recourante a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire, ces frais, arrêtés à 2'000 fr., seront laissés provisoirement à la charge de l'Etat (cf. art. 122 al. 1 let. b du code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD).
Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (cf. art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
b) L'avocat qui procède au bénéfice de l'assistance judiciaire dans le Canton de Vaud peut prétendre à un tarif horaire de 180 fr. (art. 2 al. 1 let. a du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; BLV 211.02.3], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD) et aux débours figurant sur la liste des opérations et débours (art. 3 al. 1 RAJ).
En l'occurrence, l'indemnité de conseil d'office de Me Youri Widmer peut être arrêtée, sur la base de la liste des opérations et débours produite, à un montant de 2'591 fr. 80, soit 2'268 fr. d'honoraires (12 h 36 x 180 fr.), 138 fr. 50 de débours et 185 fr. 30 de TVA (7,7%).
c) L'indemnité de conseil d'office est supportée provisoirement par le canton (cf. art. 122 al. 1 let. a CPC). La recourante est toutefois rendue attentive au fait qu'elle est tenue de rembourser le montant ainsi avancé dès qu'elle est en mesure de le faire (art. 123 al. 1 CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il incombe au Service juridique et législatif de fixer les modalités de ce remboursement (art. 5 RAJ).
Dispositif
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Morrens du 5 juin 2018 est confirmée.
III.
Un délai de soixante jours dès la notification du pr.ent arrêt est imparti à la recourante pour se conformer à la décision du 5 juin 2018.
IV.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 (deux mille) francs, sont provisoirement laissés à la charge de l’Etat.
V. Il n’est pas alloué de dépens.
VI.
L’indemnité de conseil d’office de Me Youri Widmer est arrêtée à 2'591 (deux mille cinq cent nonante et un) francs et 80 (huitante) centimes, débours et TVA compris.
VII.
A.________ est, dans la mesure de l’art. 123 CPC applicable par renvoi de l’art. 18 LPA-VD, tenue au remboursement de l'indemnité de conseil d'office.
Lausanne, le 6 mars 2019
Le président: La greffière: